水存利在風的景問區(qū)題經及濟對開策發(fā)

駱 彬

（湖南省防汛通訊中心 長沙市 410007）

水利工程在發(fā)揮防洪、防汛和抗旱等基本功能的同時，也形成了大量的水利風景資源。20世紀80年代初，我國一些水管單位嘗試開發(fā)利用水利風景資源，發(fā)展水利旅游，取得了一定成效。2001年7月，水利部水利風景區(qū)評審委員會正式成立，并將“水利旅游區(qū)”改稱為“水利風景區(qū)”，定義是：以水域(水體)或水利工程為依托，具有一定規(guī)模和質量的風景資源與環(huán)境條件,可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學、文化、教育活動的區(qū)域。至今，水利部已批準設立12批共518個國家水利風景區(qū)，全國各地涌現了千余個省級水利風景區(qū)，形成了涵蓋全國主要江河湖庫、重點灌區(qū)、水土流失治理區(qū)的水利風景區(qū)群落，不少水利風景區(qū)已經成為當地人氣旺、效益好的休閑場所和旅游景點。然而，湖南省由于當前整體旅游發(fā)展不成熟的環(huán)境，以及對水利風景資源的特殊性認識不足，水利風景區(qū)的開發(fā)也存在很多問題。有必要結合湖南省水利風景區(qū)的特點，對開發(fā)中的問題加以分析，以利于水利風景區(qū)的健康發(fā)展。

1 水利風景區(qū)的經濟功能與開發(fā)原則

1.1 水利風景區(qū)經濟的功能

水利風景區(qū)經濟具有多方面的功能，已不僅僅局限于水利工程的基本功能，它作為新興的一種風景區(qū)設計，既實現了除害興利等基本功能，又可以作為觀光區(qū)和休閑區(qū)，使環(huán)境得到優(yōu)化改善，也促進了旅游業(yè)的發(fā)展。

（1）生態(tài)與美化環(huán)境功能。水利風景區(qū)具有保護自然資源、改善生態(tài)與環(huán)境、防害減災、美化環(huán)境的生態(tài)防護功能。在城市環(huán)境不斷惡化，而在水利風景區(qū)中大多建立了山清水秀的良好生態(tài)環(huán)境，可以調節(jié)城市的近地小氣候，維持二氧化碳和氧氣的動態(tài)平衡，對保持生態(tài)平衡和防風防洪，都有重要作用，由于水對空氣的熱量交換、對周圍氣溫有調節(jié)作用，水體周圍冬暖夏涼，再加上植樹造林，形成優(yōu)美的環(huán)境，對人類的生活環(huán)境品質極具意義。

（2）游憩與景觀功能。水利風景區(qū)有培育山水景勝，提供游憩、陶冶身心、促進人與自然協調發(fā)展的健身功能。優(yōu)美神奇的大自然景色能陶冶人的情操，啟發(fā)靈感。尤其現代人工作繁重，身心壓力大，擁抱自然、回歸自然已成為新時代人類心靈的傾向。隨著汽車私有化程度的提高、休閑制度逐步的完善，旅游正面臨著前所未有的巨大需求，而水利風景區(qū)可以成為開展旅游活動的自然承載場地、成為現代都市生活高品質的游憩場所。

（3）陶冶情操與科教功能。水利風景區(qū)有展現歷代科技文化、紀念先人先事先物、增強德智育人的寓教于游的功能。在科研科普方面，水利風景區(qū)往往是特有的地形、地貌、地質構造、稀有生物、民族鄉(xiāng)土建筑的寶庫，而且他們都有一定的典型性和代表性，有極其重要的科學研究價值。水利風景區(qū)的景點建設和環(huán)境美化，可以做到寓教于樂，使游人在享受現代水利、優(yōu)美環(huán)境景觀、陶冶情操的同時，能夠進一步了解濃厚的水文化內涵，認識水利、熱愛水利、宣傳水利，提高全民族的水資源保護和節(jié)約利用意識。

（4）經濟與增進社會效益功能。水利風景區(qū)有一、二、三產業(yè)的潛能，有推動旅游經濟、脫貧增收、調節(jié)城鎮(zhèn)結構、帶動地區(qū)全面發(fā)展的經濟催化功能。水利風景區(qū)本身不直接產生經濟價值，而是通過其自然景觀、人文景觀及風景環(huán)境供人們游覽來吸引游人，再通過為游人的飲食住行娛購服務供應等經濟活動而產生經濟價值。據不完全統(tǒng)計，目前，年收入在5 000萬元以上的國家水利風景區(qū)有近10家，2 000萬元以上的國家水利風景區(qū)有近50家，1 000萬元以上的國家水利風景區(qū)有近200家，絕大多數國家水利風景區(qū)單位職工收入高于當地平均水平。據對207個水利風景區(qū)的抽樣調查，景區(qū)共安置改革分流職工3 905人（占本單位職工總數的44.41%），安置水利職工子女、家屬1034人，吸納社會人員8 102人，并創(chuàng)造就業(yè)崗位3.5萬個。水利風景區(qū)不僅美化了環(huán)境，還成為水利部門的“綠色銀行”。

水利風景區(qū)的建設與管理已經成為水管單位開展水利多種經營，壯大自身經濟實力，帶動當地經濟發(fā)展，促進水管單位體制改革，提高水利職工生活水平的強有力措施。水利風景區(qū)建設、開發(fā)滿足游人吃、住、行、游、購、娛等方面的要求，由此拉動一大批相關產業(yè)的發(fā)展，提供大量直接、間接就業(yè)機會，促進區(qū)域經濟結構的調整和資源的充分合理有效利用。水利風景區(qū)的建設與管理工作改善了人居環(huán)境，促進了地方經濟尤其是房地產業(yè)的發(fā)展，據統(tǒng)計，水利風景區(qū)的房地產業(yè)均比未建景區(qū)時提高1～2倍。

1.2 水利風景區(qū)開發(fā)原則

（1）可持續(xù)發(fā)展原則。水利風景區(qū)景觀設計可持續(xù)發(fā)展的核心思想是建立在經濟效益、社會效益和環(huán)境生態(tài)效益基礎上的，它所追求的目標是：既要使人們的旅游需求得到滿足，個人得到充分發(fā)展，又要對水利風景區(qū)景觀資源和環(huán)境進行保護，使后人有同等的旅游發(fā)展機會和權利。這種多指標綜合性考慮，能夠較好地把旅游發(fā)展地當前效益與長遠利益、局部利益與全局利益有機地統(tǒng)一起來，使水利風景區(qū)景觀旅游沿著健康的軌道發(fā)展。

（2）人水和諧原則。人水和諧，它是人類反思資源過度利用、生態(tài)破壞造成惡果之后思想上的一次升華，是人類主動地在更高層次上同自然和諧相處。人與水和諧發(fā)展是水利風景區(qū)追求的最高目標，也是實現水利風景區(qū)本質的重要標志。要統(tǒng)籌風景區(qū)資源的保護與利用；統(tǒng)籌當地旅游開發(fā)與社會經濟的可持續(xù)發(fā)展；統(tǒng)籌風景區(qū)建設與水利工程監(jiān)管的有機結合；統(tǒng)籌自然景觀和人文景觀的協調發(fā)展：統(tǒng)籌考慮風景區(qū)土地利用與旅游開發(fā)的方式與強度。

2 湖南省水利風景區(qū)開發(fā)中存在的問題

2001年以來，湖南省將水利風景區(qū)建設作為傳統(tǒng)水利向現代水利轉變，強化水生態(tài)保護和水資源管理，實現人水和諧，促進水利經濟持續(xù)發(fā)展的一個重要抓手來推進。目前，全省已建成水利風景區(qū)（點）160余個，其中創(chuàng)建國家級水利風景區(qū)24個，省級水利風景區(qū)57個，涵蓋水利風景區(qū)的所有類型，遍及全省14個市州。然而，各地景區(qū)開發(fā)建設不平衡，景區(qū)和旅游項目開發(fā)缺乏長遠科學規(guī)劃，參與旅游市場競爭的意識不強，競爭能力有待提高等問題也日益凸顯，可以概括為以下幾個方面：

（1）功能把握失準。在目前水利風景區(qū)的旅游規(guī)劃與開發(fā)中，水利工程自身的功能往往沒有得到足夠重視和正確把握。例如，一些規(guī)劃無視水利工程的防洪功能，在泄洪區(qū)規(guī)劃度假別墅，嚴重影響了水庫功能的正常發(fā)揮；還有一些具有水源地功能的水資源被錯誤地用于旅游開發(fā)，不僅影響了當地居民的生活用水質量，還可能造成投資浪費。

（2）影響生態(tài)環(huán)境。縱觀水利風景區(qū)的旅游規(guī)劃和開發(fā)失誤，多數是沒處理好旅游開發(fā)與水生態(tài)環(huán)境保護的關系。盲目開發(fā)、管理不善，致使水庫水體承受機動船、網箱養(yǎng)魚及廢物排泄的壓力，超過水體的環(huán)境容量極限，從而使水質遭受污染，增大了庫區(qū)的淤積量，加重了水庫的病害；對河湖、濕地的過度開發(fā)，造成水質下降、水量減少、濕地面積縮小，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，而且還嚴重影響了人們的正常生產生活。造成這種狀況的原因是缺乏對可持續(xù)發(fā)展的資源保護觀的深刻認識，仍在走“先污染，后治理”的老路。

（3）開發(fā)規(guī)劃欠缺。由于水利景觀大都沒有納入全省旅游整體規(guī)劃，因而形成不了開發(fā)的合力和旅游的熱線。水利部門又以防洪保安為主要職能，因而水利旅游的開發(fā)建設沒有一個統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有大旅游的構思與布局，存在著景區(qū)建設規(guī)劃不夠科學合理、規(guī)劃標準起點低，旅游設施不夠完備，旅游服務功能不全等問題。

（4）景區(qū)特色單調。旅游產品單一、缺乏特色是目前水利風景區(qū)旅游規(guī)劃與開發(fā)中的一個主要問題。水上旅游活動項目多有雷同，具備參與性和競技性等特點的旅游項目較少；此外，旅游開發(fā)深度也不夠，有關水下和空中旅游的開發(fā)仍處于探索階段，還未形成水、陸、空的立體開發(fā)格局；對水利風景區(qū)的人文旅游資源缺乏挖掘，已開發(fā)的旅游產品也只停留在表象層面，難以詮釋水利文化的核心內涵。這種現象的產生究其根本原因是沒有考慮到傳統(tǒng)文化的重要性，盲目的設計，最終設計出來的作品因沒有文化的支撐也就失去了永久的魅力。

（5）建設資金不足。目前，全省57家已授牌的國家和省級水利風景區(qū)中，除少數幾家景區(qū)單位通過招商引資、租賃承包的方式持續(xù)經營以外，其余大部分水利風景區(qū)由于缺乏建設資金，大多依托水庫或電站開發(fā)建設，景區(qū)管理機構是以水庫、電站管理所為主體，其性質是以公益或準公益為主的自收自支的事業(yè)單位，收入除用于正常運轉外，已無力景區(qū)開發(fā)建設，導致景區(qū)總體規(guī)劃起點低、建設規(guī)模小、旅游設施陳舊、接待能力差、市場競爭力不強，經濟效益難以提高，水利風景資源優(yōu)勢難以發(fā)揮。

（6）推介宣傳乏力。水利風景區(qū)和其他的旅游產品一樣都離不開宣傳。水利工程大多數重在宣傳它在防洪、抗早等方面的積極作用，然而作為一個景區(qū)推出時，宣傳卻很不到位。因為水利風景區(qū)缺包裝、少策劃、乏宣傳，所以水利風景區(qū)大多“養(yǎng)在深閨人未識”。這主要是對水利風景區(qū)作為水利經濟的一個新增長點認識不足，重視不夠，對宣傳在水利風景區(qū)資源開發(fā)過程中的重要性同樣缺乏認識。

3 湖南省水利風景區(qū)開發(fā)的對策

上述問題若不及時糾正，輕則導致景區(qū)開發(fā)建設缺乏后勁，水利風景資源得不到充分開發(fā)利用，水利旅游逐漸喪失其特色優(yōu)勢，失去市場競爭力；重則將導致景區(qū)無序開發(fā)、破壞水土資源，無法實現構建人水和諧，促進水利全面健康發(fā)展的宏偉目標。所以，本文針對現存問題提出水利風景區(qū)開發(fā)的對策：

（1）要切實做好水利風景區(qū)規(guī)劃。要立足長遠，從實際出發(fā)，按照水利部 《水利風景區(qū)規(guī)劃編制導則》的要求，請專業(yè)隊伍搞設計和論證，使規(guī)劃盡可能科學合理，要把工程建設規(guī)劃與風景區(qū)建設規(guī)劃結合起來。

●開發(fā)規(guī)劃應以保證水利功能的正常發(fā)揮為前提。

要嚴格做到“規(guī)劃先于開發(fā) ”，且旅游規(guī)劃必須在充分考慮水利功能的基礎上作出，即要在保證水利工程設施正常運行的前提下，考慮旅游功能的發(fā)揮；應根據水利風景區(qū)的資源特點，作出相對應的符合資源特點的規(guī)劃，如供水型水庫應定位于生態(tài)觀光，自然河湖與濕地則要盡量少建或不建旅游設施等[7]。另外，還要加強旅游規(guī)劃與橫向的相鄰規(guī)劃和縱向的高層規(guī)劃的銜接，把水利風景區(qū)建設同水利工程建設與管理，同水土保持與水環(huán)境建設密切結合。

●開發(fā)規(guī)劃應以實現水資源的可持續(xù)利用為目的。

“水”是水利風景區(qū)得以存在和發(fā)展的核心要素。要在規(guī)劃中體現可持續(xù)發(fā)展的理念，保證滿足水生態(tài)環(huán)境保護的基本要求，有利于加強水利風景資源的綜合開發(fā)利用與保護管理，做到環(huán)保用水、節(jié)約用水、循環(huán)用水，盡可能減少水體污染。旅游開發(fā)中，必須考慮水生態(tài)環(huán)境的承載力，把握區(qū)域生態(tài)狀況、水利設施條件和功能及環(huán)境質量，不能過度開發(fā)。

（2）要加強水利部門和旅游部門的協調。目前我國水利風景區(qū)大多受制于“多頭領導”的束縛，必須要探索、創(chuàng)新有利于旅游開發(fā)的管理體制。建議建立一個行政級別高于各管理主體的水利風景區(qū)管理委員會，負責協調好旅游部門、水利部門和當地政府三者之間的利益關系,合理界定水利風景區(qū)的建設范圍和保護管理范圍，妥善解決水利風景區(qū)開發(fā)中遇到的各種問題，推進水利風景順利發(fā)展。

（3）要注重拓展投融資渠道。資金投入少，發(fā)展缺乏后勁是目前水利風景區(qū)開發(fā)建設中遇到的一個瓶頸。針對這個難題，首先，行業(yè)主管部門要從構建人水協調現代水利體系的行業(yè)發(fā)展高度，加大政策支持力，在資金上給予必要扶持，把水利旅游和水利風景區(qū)建設作為加快發(fā)展區(qū)域經濟和部門經濟的一個重要組成部分給予支持。其次，充分利用市場機制，引進社會資金和力量參與水利風景區(qū)建設，也可以與經營者聯合開發(fā)，實行股份制經營，合作搞建設；還可以采取其他各種形式引進資金，拓寬思路和渠道，實現多元化發(fā)展。

（4）要加大宣傳推介力度。一是要借助新聞媒體的力量，各單位應加強與新聞媒體溝通、聯系、合作，通過電視、報刊、網絡等多種形式宣傳展示水利風景區(qū)風采，提高水利風景區(qū)的社會認知度，擴大影響。二是各風景區(qū)管理單位要主動走出去，積極面向市場，制定切實可行的市場營銷戰(zhàn)略和策略，通過各種旅游交易會﹑展覽會等推銷水利旅游產品，提高景區(qū)的知名度。三是聯手做好景區(qū)形象策劃和宣傳工作，一方面加強與大旅游的合作。水利旅游要充分利用區(qū)位優(yōu)勢，與大旅游優(yōu)勢互補，共享發(fā)展，共同開發(fā)旅游精品線路，使水利風景區(qū)成為大旅游線上的一個點，大旅游圈上的一個面，實現“雙贏”；另一方面要加強與其他水利風景區(qū)的合作。發(fā)揮整體力量，變資源優(yōu)勢為行業(yè)優(yōu)勢，打造水利旅游品牌，提高行業(yè)競爭力。

1 SL 300-2004.水利風景區(qū)評價標準[S].

2 麥家館.水工建筑物[M].北京:清華大學出版社，2005.

3 汪恕誠.資源水利一人與自然和諧相處[M].北京:中國水利水電出版社，2003.

4 何于欽.水利風景區(qū)建設與管理實用手冊[M].北京:電子科技出版社，2004.

5 白靜媛.對水利風景區(qū)建設的幾點認識 [N].中國水利報,2002-12-21.

6 胡衛(wèi)華.湖庫旅游深開發(fā)研究——以湖南省為例[J].水利經濟，2005，（2）.