縣級政府公共政策執行資源探析

劉小詩

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100)

公共政策是政府對社會價值的權威分配。這種分配需要政策執行者對不同利益進行協調、引導。充足的執行資源能大大提高政策執行的效率。我國縣級政府需要執行的公共政策很多都涉及惠農民生，政策覆蓋范圍廣、執行難度大，更需要執行資源做保證。分析我國縣級政府政策執行資源的利用現狀對改善公共政策的執行困境，提升縣級政府的政策執行力具有重要意義。

一、政策執行與執行資源

(一)政策執行及執行資源的內涵

一項完整的公共政策包括政策制定、政策執行、政策評估等主要環節。在政策科學發展初期，政策科學家們將研究重點放在政策制定上，他們認為要想達到理想的價值目標，首先要由一項完美的政策做基礎。隨著“政策執行運動”的興起，人們開始意識到，再完美的政策沒有良好的執行也會使政策目標落空。普雷斯曼和維達夫斯基將公共政策執行定義為:“在目標的確立與取得這些目標的行動之間的相互作用過程。”［1］政策執行，也可以被看作是“在政策期望與(所感知的)政策結果之間所發生的活動。”［2］

政策制定為政策執行打下基礎，而政策執行資源則為政策順利執行提供保證。政策執行資源，是指在政策的執行過程中可利用的、保障公共政策的價值目標順利實現的各種人力、物力、財力等的總稱，是公共政策執行的外部保障條件。公共政策執行資源既可以是有形的，如人力資源、財政資源等，也可以是無形的，如政府的權威和公信力等。

公共政策的執行和政策執行資源之間是相互作用的。公共政策的順利執行需要政策執行資源提供基礎和保障，公共政策的順利執行同時能為政策執行資源的進一步獲得和產生提供條件。

(二)政策執行資源的構成

從政策執行資源的表現形式上看，政策的執行資源可以分為有形執行資源與無形執行資源兩大類。

1.有形的政策執行資源

有形的政策執行資源主要包括三個方面:

(1)人力資源。人力資源包括政策執行者的數量、知識結構、人員組成、綜合素質、組織執行能力等方面。政府機構的部門設置和權力分配結構對人力資源利用效果有重要影響。

(2)財物資源。這是政策執行資源的核心構成。財力資源主要是指政府的財政收入，也包括中央的財政轉移支付等其他財政收入。物力資源主要是指政府在政策執行過程中投入的物資，一般當地的經濟發展水平、自然資源分布情況和政府的財政收入對此有重要影響。

(3)信息資源。信息資源主要是指在政策執行過程的信息溝通與互動，以保障政策制定者和執行者與目標群體之間的信息通暢，確保政策能在調整中執行。信息的完備性是公共政策順利執行的必備條件。

2.無形的政策執行資源

無形的政策執行資源主要是通過潛移默化的方式來影響目標群體對政策執行的態度和價值取向。無形的政策執行資源在政策執行的過程中能夠起到減少執行阻力、傳播政策價值理念的作用，但是它的有效培育和利用尚未受到重視。從政策執行者和目標群體擁有的資源來看，無形的政策執行資源主要包括兩個方面:

(1)政府的權威或公信力。權威是指“某人或某機構具有的讓人自覺服從的能力或合法資格”;政府的公信力是指社會民眾對政府的一種信任感。當政府形成了其自身的權威和公信力后，可以減少政策執行遇到的阻力，為政策執行提供保障。

(2)政治文化。政治文化指的是處在系統中的民眾對政治現象的一種取向模式。阿爾蒙德曾強調政治文化作為一種長期心理積淀的結果，對人們的政治行為具有潛移默化、深遠持久的影響。人們對政治現象的價值觀取向是政策執行的外部資源，具有較高政治社會化水平的目標群體，能較好地吸納和理解政策的價值目標，推動政策更好地沿著預定軌道前行。

公共政策執行資源的獲得和產生有自上而下和自下而上兩種路徑。除了上級劃撥和本級政府財政收入等有形資源外，像權威、公信力等無形的政策執行資源更多的是通過民眾和政府上下互動的過程中形成的。這就要求政府在獲取政策執行資源的過程中，既要重視自上而下的資源分配，同時又要通過與民眾溝通互動的形式，傾聽民聲、關注民意，樹立良好的政府形象，增強政府的權威和公信力，通過創造和汲取無形的政策執行資源來為公共政策的執行奠定良好的基礎。

二、我國縣級政府公共政策執行資源的弱勢特點

縣級政府在我國的各級政府之間處于承上啟下的地位，對下連接全國廣大的農村基層，對上連接省、市，是連接城鄉的樞紐。縣級政府的職責廣泛、目標群體分散、覆蓋范圍大，國家的政策方針在這里開始進入基層。尤其是各種民生、惠農政策，更要通過縣級政府實現政策的上傳下達，確保政策的順利執行。目前我國縣級政府公共政策執行資源的弱勢特點主要有以下方面。

(一)公共政策執行資源不足

縣級政府的公共政策執行資源不足的問題主要表現在財物資源緊缺上。縣級政府的財政收入主要來源于稅收收入、上級政府的轉移支付收入等。分稅制后，大部分稅源穩定、集中、增收潛力較大的主體稅種劃歸中央或中央和地方共享，地方的稅種多數來源不穩定且分散、征管難度大且成本高。“較低級次政府對主體稅種依賴度相對較低，而高度依賴于那些非主體稅種，這就使得較低級次的縣財政的財力處于非常不穩定狀態，在各級財政中財力最為薄弱。”［3］同時，縣級政府承擔的公共管理和社會服務職能不斷擴展，加上縣級政府本身存在機構繁多、人員臃腫等問題，導致縣級政府面臨著行政成本居高不下、財政資金緊張、較高的負債等問題。根據統計，“分稅制以后，除鄉級財政尚可基本自給外，省、地和縣三級財政全部不能自給，其中縣級財政缺乏自給能力的程度最高，成為最脆弱的一級財政。”［4］我國縣級政府直接面向近70%的人口，承擔了絕大多數的社會管理和公共服務的職能，然而縣級政府的財政自給率分別低于鄉、地市、省，只有0.50。2009年“全國存在財力缺口的縣(區)高達1232個，占全國總數的44%，資金缺口高達1048億元”［5］。

從無形的執行資源角度來看，公共政策執行資源的不足還表現在縣級政府形象沒有得到良好塑造、公眾的政治社會化水平偏低等問題。縣級政府的執政理念仍然停留在以往的認知中，政府工作人員工作效率低、服務水平參差不齊，大部分縣域缺乏良好的政治文化氛圍。有的縣級政府本身在政策執行的過程中不能有效對公共政策進行具體化，執行方式單一、落后，從而導致政府權威受損，在政策執行過程中不能用政府公信力獲得民眾支持來為政策的執行鋪平道路。此外，寄托于強制力執行公共政策導致政策執行成本進一步提高，縣級政府在政策的執行上容易陷入兩難的境地。

(二)公共政策執行資源的分配不均衡

由于我國目前沒有形成均等化撥款、專項撥款相互協調的轉移支付體系，本文主要從橫向上分析對不同地區的縣在政策執行資源分配上存在的不均衡問題。

在我國，縱向的資源分配不均導致最突出的縱向財政缺口產生于中央和縣之間，而地區間的發展差異使同級政府間也容易產生橫向的財政缺口。對經濟發展水平和人民生活水平差異較大的東中西部地區而言，相同的轉移支付制度不利于減少地區間的差異。根據邊際效應遞減規律，當資源要素的投入達到一定的程度后，收益將會呈遞減趨勢，因此，對于執行資源需求不同的縣投入相同的資源要素，執行資源帶來的效力也不同。目前，經過再分配后東西部縣級政府的政策執行資源尤其是財物資源仍有較大差距，“財政領域的不均等程度超過了經濟領域，財政均等化政策并未發揮應有的作用”［3］，中西部地區縣域在公共服務均等化等問題上面臨著艱巨的任務，需要中央政府更多的資源支持。目前對不同的地區中央采取了不同的資金、政策傾斜，但是對地方的稅收返還、財政轉移支付的效果并不理想，近年來才開始改變在中央的稅收返還上東部地區所占的比重要高于中西部地區的局面。

(三)政策執行資源的利用率較低

公共政策執行資源的利用率偏低是縣級政府政策執行資源利用過程中的關鍵問題。縣級政府作為執行主體，對有限資源的利用無法發揮應有的效果，加劇了執行資源緊張的局面。

行政成本提高、職能范圍擴張、地方政府公司主義發展等因素導致縣級執行資源利用率降低。首先，高昂的政策執行成本降低了執行資源利用率。縣級政府機構龐大、政策執行程序繁瑣、政策執行信息滯后、人員臃腫等都影響了政策執行的效率。目前我國縣級政府的職能機構一般在50個左右，“我國縣鄉財政供養人員占全國財政供養人員的70%以上，縣級財政支出中各項事業費和行政管理費一般的縣市占到了50%左右”［6］，這占用了縣大量緊缺的財政資金。其次，資源的投入產出績效直接影響了政策執行資源綜合利用率。在地方政府公司主義抬頭的今天，縣級政府會壓縮政績和經濟收益偏低的政策執行資源投入，將資源優先投入在考核標準明確、績效產出高的政策上，如計劃生育政策、招商引資政策等，對于基礎設施建設、排污治污、節約資源等具有重要社會效益政策的落實則容易停留在書面上、口頭上。此外，縣級政府還忽視了對無形的政策執行資源的培育和利用，而是傾向于采用強制手段執行政策，浪費人力、物力，損害政府權威和形象，增加政策執行成本，浪費政策執行資源。

三、充分開發和利用縣級政府公共政策執行資源的思考

改善縣級政府的政策執行資源存在的弱勢特點是提升縣級政府公共政策執行效率的外部保證。針對目前縣級政府在政策執行資源的使用過程中存在的問題，需要上級政府充足的資源分配劃撥作為縣級政府政策執行的基礎，縣級政府對執行資源的高效利用作為政策有效執行的保證，同時縣級政府要主動創造和汲取更多的執行資源作為政策高效執行的動力。

(一)改善政策執行資源的分配機制

對上級政府而言，要重視縣級政府在公共政策執行中的地位，建立系統的執行資源分配劃撥機制，既照顧到整體，同時兼顧個體差別，確保政策執行資源的分配合理。

第一，財政資源作為政策執行資源主體，其有效劃分首先要求上級政府優化財政收支結構，合理劃分中央、省、市、縣之間的稅收比例，改變縣級政府沒有獨立主體稅種的局面。中央要根據職能服務受益范圍大小程度確職責歸屬，決定與地方財權、事權的分配，以此為基礎合理劃分各級政府財政的支出比重。第二，我國現行的轉移支付制度結構混雜、透明性較低，同時易受主觀因素影響，要通過調整中央和地方的收支結構，加大對民生、醫療、教育等領域的轉移支付力度，來改善縱向財政分配不均勻的現象，實現政府間轉移支付的均等化，提高地區間政策執行資源均等化水平。第三，重視政策執行資源分配的績效考核。通過信息采集建立數據分析系統，防止資金層層截留現象出現，檢驗政策執行資源分配對不同縣區政策執行的影響，不斷完善政策執行資源分配機制。

(二)完善縣級政府的執行資源分配利用體系

對于縣級政府而言，除了外部執行資源的保障外，縣級政府要提高對有形政策執行資源的使用率，重視對無形政策執行資源的創造利用，實現對有限政策執行資源的最大化利用。

一方面，縣級政府不斷完善自身建設，提高執行資源利用能力。通過提升工作人員的素質、改善機構設置、改進政策執行流程、提升信息管理能力等方式，提升縣級政府的執行力。在政策執行的過程中，減少重復、繁瑣配套制度的出現，通過合法的執行程序實現政策最終執行與政策的精神理念的結合。另一方面，要優化政策執行資源配置體系。縣級政府對政策執行過程中的資源分配具有再次分配的性質，這就強調資源分配的公正、高效，實現執行資源的最優配置。據統計，“縣域資源配置優化度對縣級政府的資源配置能力影響最大，其回歸系數高達1.238”［7］，因此，要做好科學的規劃，重視長遠利益，將公共服務政策和經濟發展政策擺在同樣重要的位置上，改變資源投入型的政策執行的方式，改變將資源過多地投入到經濟發展領域的現象。

(三)提升縣級政府政策執行資源的創造汲取能力

提升縣級政府資源創造能力最主要的是要保證縣域經濟穩定持續地發展，保證財政收入的穩步提高，這是提升縣級政府財政資源的核心。資源創造汲取能力是縣級政府公共服務能力的重要組成部分，要注重執行資源的多渠道吸收，尤其是在公共服務政策的執行領域，要實現公共物品供給的多渠道，吸納公益單位、公司、社會組織參與到公共服務體系的建設中來，鼓勵社會捐助，增加公共政策的執行資源。

最后，要重視無形的政策執行資源的培養和利用。縣級政府在政策執行的過程中忽視了政府形象和權威對民間社會產生的導向作用。尤其是在征地補償、 計劃生育等涉及到民生的政策領域，強制性的政策執行容易誘發大規模群體性事件。“距離民眾最近的縣級政府不可能與民間社會保持相當的距離，政府如擁有充足的民間資源，將可克服公民追求私利，解決集體行動的困境，進而提高治理能力。民間資源可視為達成政策目標的重要資源以及工具。”［8］這種執行信息的不完備會造成政策執行偏差的出現。所以，縣級政府要健全和民眾的溝通渠道，建立政策執行信息采集分析系統，從中塑造政府權威，改變行政命令的政策執行方式通過高效公正的政策執行和廉潔奉公的作風建設來塑造政府形象，增加縣級政府政策執行的權威資源。

［1］J.Pressman，A.Wildavsky.Implementation［M］.Berkeley:University of California Press，1979.

［2］Deleon P.The missing link revisited:Contemporary implementation research［J］.Policy Studies Review，1999(16).

［3］田發，周琛影.地方政府間財力分配的均等化水平考量［J］.經濟體制改革，2009(06):121－125.

［4］王雍君.地方政府財政自給能力的比較分析［J］.中央財經大學學報，2000(05):23.

［5］張俊偉，等.在放權和約束間建立新平衡:完善我國政府間轉移支付制度的思路和行動框架［J］.經濟研究參考，2011(19):13－20.

［6］譚桔華.降低縣級政府行政成本［J］.國家行政學院學報，2005(02):28.

［7］張立榮，李曉園.縣級政府公共服務能力結構的理論建構、實證檢測及政策建議［J］.中國行政管理，2010(05):124.

［8］王敬堯.縣級治理能力的制度基礎:一個分析框架的嘗試［J］.政治學研究，2009(03):45.