科學發展觀視閾下鄉鎮政府績效考核制度創新探索
——以徐州市鄉鎮分類考核制度為例

白現軍

(江蘇師范大學法政學院，江蘇 徐州 221116)

中共十八大報告明確提出，全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。這為當前和今后一段時期各級政府貫徹落實科學發展觀和深化政治體制改革指明了方向。鄉鎮政府作為最基層政府，直接服務于基層百姓。加強對鄉鎮政府貫徹落實科學發展觀的能力和效果考核，對服務型政府建設和社會主義新農村建設都具有重要意義。江蘇徐州在科學發展觀指引下，從本地實際情況出發，創新鄉鎮考核模式，實施鄉鎮發展分類考核，引導鄉鎮根據自身實際走特色發展、科學發展之路。作為一項創新型的政府績效考核制度，了解其實施背景，調研其實施效果，總結其成功經驗，同時發現其實施過程中存在的問題并提出合理的改進對策，既有利于推動徐州地區各級政府深入貫徹落實科學發展觀，也能為其他地區地方政府優化政府績效考核制度提供有益的探索。

一、徐州市鄉鎮分類考核模式的成功經驗

(一)考核對象:劃分類別，同類競爭

這是分類考核制度最顯著的特征。基于對傳統鄉鎮考核模式弊端清醒而深刻的認識，徐州市委、市政府在科學發展觀的指引下，從本地區實際情況出發，創新鄉鎮考核模式，實施鄉鎮科學發展分類考核。該考核體系突出了兩個鮮明導向，即分類發展和科學發展。市委、市政府按照全市鎮域功能區總體規劃，結合各鎮資源稟賦及發展實際，將114個鎮和2個辦事處按照城市綜合發展類、優化工業發展類、鼓勵工業發展類、限制工業發展類和禁止工業發展類等五個類別，分別建立考核指標體系，明確設置考核權重，橫向跟同類鎮比，縱向跟自己比，引導鄉鎮根據自身特色走科學發展之路［1］。新的考核體系進一步增強績效考核工作的針對性、準確性和科學性，在考核對象分類、內容設置、方法運用等方面進行了積極探索，收到了較好的效果。

(二)考核內容:大類相同、小項各異

為全面反映政府績效，徐州市共設置經濟發展、城鎮建設與管理、改善民生三大塊考核內容，全面覆蓋了鄉鎮的主要工作。從表面來看，每個類別的鄉鎮都考查相同的項目，但在二級指標上各鄉鎮有很大差別。優化工業發展類和鼓勵工業發展類的考核指標有19 項。適用這些指標的鄉鎮有著相對較強的經濟基礎和較好的資源稟賦，適合走工業型的發展道路，因此它們要對現有產業進行優化，并發展工業產業。限制工業發展類和禁止工業發展類雖然考核指標都是17 項，但是內容差別很大。對于限制工業類的鄉鎮，考查側重于其設施農業、生態休閑農業。對于禁止工業類的鄉鎮，則重點考查其旅游產業、景區建設等內容。這使專項實績考核的內容更加貼緊各鄉鎮實情，實現市委、市政府工作重點與不同類別鄉鎮實際的有機結合。

(三)考核權重:賦分合理、符合實際

科學合理的考核指標體系不僅體現在考核內容方面，還體現在對不同考核內容所占比重設置方面。徐州市鄉鎮科學發展的考核指標主要圍繞三大塊內容進行，經濟發展占比55%，城鎮建設與管理占比20%，改善民生占比25%，體現出經濟發展是考核主體，同時兼顧對城鎮建設和改善民生的考核。對各板塊內容進行的細化考核也各有側重，如同樣是考核經濟發展板塊中的設施農業項目，限制工業類的鄉鎮占比15%，禁止工業類的占比10%，鼓勵工業類的占比6%，優化工業類的則占比4%。再如對旅游景區建設內容的考核，在禁止工業類的鄉鎮中，該項內容占比12%，而在其他類別的鄉鎮中則沒有這樣的考核項目。這樣的考核權重，總體來講做到了賦分合理、符合實際。在相當長的一段時期內，經濟發展應該在考核體系中居于主體地位。隨著城鄉一體化進程和新農村建設進程快速推進，經濟發展所取得的成就最終要體現在城鎮建設和改善民生方面，所以城鎮建設和改善民生也必須被納入考核體系。這樣的賦分方式和公式計算，盡量做到與各類鄉鎮工作側重點相一致、與各項工作的難易度相吻合，體現了因地制宜和差異發展，有效引導了經濟、社會、政治、生態的協調發展。

(四)考核結果:綜合運用，多維激勵

對鄉鎮政府績效考核的目的之一在于通過考核引導干部行為。為維護績效考核工作的權威性，徐州市委、市政府把考核結果與干部使用、優劣獎懲相對接，實行“多維激勵”:一是精神激勵機制。根據各鄉鎮(街道)年度考核總分高低，按照類別評出一、二、三等獎，發文公布并召開專題大會進行表彰，使先進鄉鎮獲得高度的政治榮譽感。二是物質獎勵機制。如2011年度獲得一、二、三等獎的鄉鎮分別獲得8 萬、6 萬和4 萬的經濟獎勵。通過階梯遞減方式進行物質獎勵，極大調動了鄉鎮的工作積極性。三是政治激勵機制。徐州市在推行新的考核體系后，特別注重將考核結果運用在干部選任工作中。對于獲得一等獎的鄉鎮，其黨委書記符合干部任用條例基本條件的，綜合考慮干部的資歷、經歷情況，嚴格按照干部任用程序，明確為副處級干部。

二、徐州市鄉鎮科學發展分類考核模式的實施效果

(一)有力推動徐州地區鄉鎮政府貫徹落實科學發展觀

作為最基層的政府，鄉鎮政府應該如何貫徹落實科學發展觀，是很多鄉鎮領導高度關注的問題。推動鄉鎮科學發展，不僅關系到領導干部的個人利益，也關系到整個鄉鎮政府領導班子的整體利益;不僅關系到當前利益，更是關系千秋萬代的長遠利益。徐州市所實施的鄉鎮分類考核制度中五種類型的劃分，既注重發展工業，又堅持農業基礎地位;既重視經濟發展，又重視環境保護;既重視工業化發展，又重視城鎮化建設。綜合發展型對應優化開發區域，工業主導型對應重點開發區域，農業生態型對應限制開發區域。這明確了各鄉鎮的定位和發展重點，使鄉鎮干部牢固樹立起了科學的發展觀，進而有力支撐經濟社會的差異發展、協調發展和可持續性發展。

(二)有力引導鄉鎮找準發展方向和目標

以前的鄉鎮政府考核采用“一刀切”模式，所有的鄉鎮采用一把尺子來衡量。這就導致鄉鎮無法結合自身實際科學發展，發展過程中目標缺失、思路模糊，許多工作都是在人云亦云中前進。而分類考核能夠引導鄉鎮把主要精力放在市委市政府中心工作和自身優勢產業上來，激發出鄉鎮的活力、部門的活力，并匯聚成推進全市工作的強大合力，形成“專項帶常規、常規促專項，鄉鎮帶部門、部門促專項”的良好局面，并實現以重點工作的突破帶動全局工作的有效開展。在分類考核制度的引導下，徐州各鄉鎮發展方式轉變明顯加快，一批各具特色的鎮域主導產業發展壯大，形成了利國鋼鐵、官湖板材、青山泉冶金、楊屯稻米加工、沙集板材家具等一批特色產業板塊。與此同時，有53個鎮農民人均純收入超過全市平均水平，其中超萬元的達到16個。這是地方政府貫徹“兩快兩帶三先”和服務江蘇實現“兩個率先”的重要體現。

(三)有力推動區域經濟快速發展

在資源和環境面臨巨大挑戰的時代背景下，地方政府再也不能沿用過去的粗放式思維發展地方經濟，這已成為世界各國的共識。這就要求地方政府必須從制度創新、科技創新、管理創新角度，尋找到新的經濟增長點。從一定意義上說，鄉鎮分類考核已經在縣域經濟一盤棋的大局下，實現了“優化資源要素配置、統籌區域協調發展”的功能。作為區域經濟重要組成要素的鄉鎮政府，在科學發展觀的指引下，找到一條適合自身實際的發展道路，無論對于鄉鎮政府自身而言，還是對縣域、市域、省域經濟發展而言，都具有不可低估的作用。2012年徐州市鎮域綜合實力大幅攀升，GDP、一般預算收入同比分別增長30%和33%，財政總收入超億元鎮達到31個，一年增加7個。在第十一屆全國縣域經濟百強榜中，銅山、邳州等位列其中，沛縣等大幅提升了名次，新沂首進排行榜。縣域經濟的強勁發展與鎮域經濟迅速增長密不可分，而這一過程中，鄉鎮科學發展的分類考核制度創新，應該說是功不可沒。

(四)有效激發了鄉鎮領導干部的工作積極性

徐州市委堅持把鄉鎮科學發展分類考核與干部選拔使用有機結合，對獲得一等獎的鎮(辦事處)黨委書記，符合黨委書記任職年限要求，符合干部任用條例的基本條件，按照干部任用程序，適時明確為副處級。2010年度獲得一等獎的24個鎮，經組織部考核有11個鎮黨委書記明確為副處級。考核帶來激情動力，標桿引領追趕跨越。去年高配的11 名鎮黨委書記，既有銅山利國、沛縣大屯等一批傳統的“強鎮”書記，也有邳州鄒莊、賈汪江莊等一批過去“名不見經傳”的鄉鎮書記［2］。但是晉升為副處級干部并非意味著一勞永逸，徐州市《鄉鎮科學發展分類考核實施細則》規定:“明確為副處級的鎮(辦事處)黨(工)委書記，原則上在現職崗位上應任滿5年;黨(工)委書記明確為副處級的鎮(辦事處)，在之后連續兩年的考核中至少應有一年獲得一等獎，否則將取消黨(工)委書記提拔的職級。”這種新型的考核制度，對鄉鎮領導干部而言，既有動力，也有壓力，有效激發了鄉鎮干部的工作積極性和主動性。

(五)有力推動徐州地區民生改善工作與和諧社會建設

徐州市在分類考核中，將改善民生、促進社會和諧作為一項重要工作列為專項考核內容。在這一考核指標引導下，鄉鎮政府著重在社會治安綜合治理、醫療教育、公共公益等民生實事工程上創新思路、破解難題，建設了一批集商貿、教育、衛生、娛樂等公共設施齊全、環境優美的新街區，逐步改善城鄉居民居住環境;加快農村道路暢通工程建設，改善農村居民出行，進一步推進農村改水、改電建設等基礎設施配套工程;進一步健全信訪突出問題及群體性事件處置機制，通過實行領導干部接訪下訪制度和市領導包案責任制，較好解決了一批信訪突出問題。應急管理體制機制逐步完善，安全生產和食品藥品安全工作不斷強化，“平安徐州”、“法治徐州”建設深入推進，確保了社會大局穩定。將改善民生與和諧社會建設納入考核指標并加大考核力度，有效破解民生難題，減少社會矛盾，提高了老百姓的生活幸福指數，促進了社會和諧發展。

三、徐州市鄉鎮科學發展分類考核制度的完善思路

(一)建立政府和社會民眾共同參與的多元主體考核機制

當前的分類考核制度，主要是按照考核指標體系，經過縣區填報、市部門復審、市考核辦審核、公示等程序，評出鄉鎮科學發展分類考核名次。這種政府績效評估是一種“上級考核為主，自我評估為輔”的政府內部評估，評估主體較為單一，公民和獨立第三方組織參與評估仍不充分。這種內部評估帶有唯上導向，容易導致一些地方政府以上級而非公眾滿意為標準，只唯上不唯下、只唯虛不為實，進而導致實踐中出現的虛假評估、評估走過場、評估與公眾利益背道而馳等不良后果發生。

對地方政府績效狀況的評定、判斷與測量工作是一項復雜的工程。由上級考核、同行評價與自我測評為形式的政府評估在自我檢查、糾錯促改上有一定優勢，但政府內部的自我評估難免有失客觀與公正，評估易流于形式。由公民作為評估主體，體現了公共部門績效管理的核心準則，體現了顧客滿意的服務取向，這也是新公共管理運動的一個基本特征，但往往缺乏評估專業性［3］。第三方評估組織具有評估獨立性、客觀性與公正性優勢，但目前發展尚不充分。由于任何一個評估主體都有其他評估主體不可替代的優勢，也有其自身難以克服的缺陷，所以評估主體多元化成為地方政府績效評估變革的趨勢。徐州市的鄉鎮分類考核應在加強市委市政府督查室督查的基礎上，將考核的原則、標準、方式、結果、整改建議等公之于眾，鼓勵社會團體、專家學者、商業組織、社區機構、普通民眾的積極參與和監督，從而使績效考核由傳統的單中心考核模式向倡導參與、協商和合作的多中心考核模式轉變，由封閉的考核體系向開放的考核體系轉變，實現考核效益的最大化。

(二)針對不同類別的鄉鎮，設計不同的考核內容和考核重點

我國地方政府績效評估處于探索過程中，科學合理的地方政府績效評估體系設計不可能一蹴而就。同時，各地的差異性決定了難以設計出一套統一的地方政府績效評估體系。盡管如此，進行指標設計還是要盡可能全面、系統地反映經濟、效率、效益與公平等普適性價值，既要有數量、速度等經濟性效率性指標，更要有質量、公平等社會性效益性指標;既要注重短期性指標，更要注重戰略性指標;既要有“顯績”性指標，又要有“潛績”性指標;既要有共性指標，又要有特性指標。同時，指標設計要具體現實，具有可操作性，避免過于繁雜、晦澀難懂、華而不實與脫離實際。

徐州市鄉鎮分類考核主要圍繞經濟發展、城鎮建設與管理、改善民生三大塊內容來進行，比較全面地覆蓋了鄉鎮的主要工作，考核內容的差異主要體現在二級指標上。這種差異還需要進一步拉大，可以對不同類別的鄉鎮，設計不盡相同的考核內容和考核重點，以真正引導鄉鎮走向屬于自己的特色發展道路。

(三)適當降低經濟發展指標比重，適當增加民生改善和生態環保指標比重

一般而言，列入政府績效考核內容的項目，或者在政府績效考核中占比較高的項目，是地方政府最為重視的領域。因此，一些地方政府開始關注指標體系的全面性和協調性，將指標體系向統籌城鄉發展、區域發展、社會經濟發展、國內發展與對外開放、人與自然和諧發展的方向改造。受此影響，績效評估指標不僅包含經濟活動，還包括了社會、人文和環境這些以前較少涉及的指標。有關社會進步、科技創新、生態文明和民生改善方面的指標權重明顯提高。

當前徐州對鄉鎮科學發展的考核指標權重中，經濟發展居于絕對主導地位，城鎮建設管理和民生改善居于其次。這種占比方式應該隨著徐州經濟社會的不斷發展而予以調整。當徐州地方經濟發展達到一定程度后，要適當調整不同考核內容所占的比重，尤其是對占比較高的經濟發展方面的考核，可以考慮適當降低比重。而對于占比相對較低的城鎮建設、民生改善內容，可以適當進行充實，比如增加居民人均可支配收入、就業、社會保障、政府服務質量、公眾滿意度等方面的指標，并適當提高其所占比重，以引導鄉鎮走可持續發展、協調發展的道路。

(四)借助現代信息技術提高考核結果的客觀性和可信度

一方面是要充分運用現代信息技術。現代信息技術為地方政府績效評估提供了技術上的保障和支持，電子政府績效評估成為最有應用前景的評估技術。因此，需要加大鄉鎮政府電子政務建設，建立健全基于地方電子政務的績效評估系統，構建起有效的電子政務平臺，擴大公民在線評定政府服務績效，同時加強績效評估信息化管理，優化信息流程，增進信息整合，促進績效信息和評估數據的收集、處理、傳遞、反饋和發布的電子化。另一方面是探索多元化的績效評估方法。可以考慮將企業成功的評估技術和方法，如邏輯分析法、平衡記分卡、標桿管理法、關鍵績效指標、AHP 層級分析、數據包絡分析(DEA)、360 度考評、“4E”考核法等，根據實際需要靈活綜合運用于對鄉鎮政府的考核。

(五)對考核結果追蹤跟進，督促鄉鎮政府不斷完善

在政府績效考核中，我們往往停留于給政府部門一個相應的成績和等級，之后考核工作即宣告完成。存在哪些問題、有關部門如何改進工作、是否改進工作等方面，并沒有得到足夠的關注。徐州在對鄉鎮政府分類考核中也存在類似的問題。盡管徐州市委、市政府將分類考核的結果與鄉鎮榮譽和經濟利益掛鉤，與干部晉升任用掛鉤，但是對考核結果的應用還不是特別充分，還有繼續推進的余地和必要。考核是手段而非最終目的，必須重視追蹤考核結果，實現改進管理和服務的真正目的。因此，構建績效考核評價體系時，除設置政府工作具體考核標準外，可以同時設置整改建議考核體系，并在規定的時間內進行追蹤考核，督促被考核單位切實改進工作，取得實效。

要實現這個目標，一是要確保評估結果公開。充分利用信息網絡、新聞媒體、政府公報等及時、全面、客觀地公開政府績效情況，發現存在的問題，以利于指導、評判和監督，并有針對性地改進和提升績效。二是要促進評估結果運用。根據評估結果發現實際績效與績效目標之間的偏差，有針對性地在政府職能轉變、機構設置、運行機制、管理流程、管理方式方法等方面進行改革和完善，實現持續性績效改進，完善地方政府自身建設。同時，要將評估結果與干部個人工資、晉升、獎懲等掛鉤，與個人名譽、聲望、形象相關聯，形成有效的績效改進壓力督促機制和動力促進機制，使績效提升內化為領導干部個人的自覺行動，達到加強干部隊伍建設的目的。

(六)將考核與問責相結合，推進鄉鎮政府的廉政建設

績效考核歸根結底是對各級政府、部門的績效進行客觀公正評價，以達到改進工作的目的。因此對鄉鎮政府實行績效考核要同行政問責相結合，才能有效推動廉政建設。一是通過鄉鎮政府績效考核，要真實反映各個鄉鎮政府的真實業績，盡力避免弄虛作假，夸大業績，從而糾正不正之風。二是通過鄉鎮政府績效評估，要進一步找準不能實現預期目標的根源，研究解決問題的辦法，把績效評估作為推動工作的重要手段，減少瀆職和不作為現象的發生。三是通過鄉鎮政府績效評估，真正檢驗公務人員的工作質量，要通過成本核算、目標管理等方式，督促公務人員正確履職履責。

四、對我國地方政府績效考核制度創新的啟示

(一)唯有思想解放，才能實現制度創新

創新是民族進步和社會發展的強勁動力和不竭源泉。創新需要智慧，同時也需要勇氣。只有智慧而沒有勇氣，則只能將這種創新停留在思想層面或理論層面而無法付諸現實;只有勇氣而沒有智慧，則是一種不負責任的胡亂創新，最終會起到相反的作用;唯有將智慧與勇氣完美結合，才能成為改革創新的推動者。創新需要解放思想，只有思想解放的人，才能不受條條框框和僵化思維的約束，不斷閃耀出智慧的火花和創新的靈感。地方政府績效考核作為評價領導班子政績、有效推動工作落實的重要手段，應該不斷與形勢任務的發展變化相適應，不斷摒棄那些過時的條條框框，積極嘗試使用那些務實管用的好經驗、好做法，盡可能地使目標設置貼近實際，過程操作簡便易行，結果使用公平公正。徐州所推行的鄉鎮政府科學發展分類考核制度是對傳統的鄉鎮政府績效考核體制的重大創新，這種創新是徐州市委、市政府解放思想、不斷深化地方行政體制改革的體現。

(二)唯有實事求是，才能使新制度迸發出生機活力

徐州地處江蘇北部，各個鄉鎮在自然條件、發展基礎、經濟優勢、產業結構等各方面與蘇南、蘇中相比存在客觀差異和差距。因此，在探索鎮域經濟的發展道路和考核模式上，必須結合徐州實際，不唯書、不唯上，實事求是，積極探索。制度創新必須遵循實事求是、循序漸進的原則，切忌違反規律、急功近利。一項制度的出臺是經過不斷地研究、反復地論證，在大量實踐的基礎上形成的，它具有相對的穩定性，在某一段時期內具有較強的可操作性。如果制度創新脫離實際、急躁冒進，其結果必然是適得其反，事倍功半，使干部群眾無所適從，思想容易產生混亂。總之，制度的創新不能因一時、一事和個人喜好而隨意“創新”，應把群眾的利益放在首位，結合本地實際，實事求是地進行創新，這樣才能使新的制度迸發出生機和活力。

(三)唯有以人為本，才能使新制度得到廣泛認同

徐州市在進行鄉鎮政府績效考核制度創新的過程中，充分體現了以人為本的指導思想。在進行制度創新時既考慮到鄉鎮的自身利益，也顧及到縣市的利益;既考慮到政府的公共利益，也兼顧到鄉鎮政府領導干部的個人利益;既考慮到鄉鎮政府的眼前利益，更考慮到鄉鎮發展的長遠利益。同類競爭、同步競爭、躍而可及是保證公平的前提，是保證規則有效的關鍵。只有正視考核對象的差異性和發展的不平衡性，在合理分類的基礎上，針對不同層次的對象設置不同的考核目標，采取不同的考核方式，實績考核才會容易被考核對象接受，才會廣泛凝聚人心，形成工作合力。正因為如此，這種制度創新得到市縣鄉各級領導干部和廣大群眾的廣泛認同，為制度的順利實施奠定了堅實的基礎。

(四)唯有科學發展，才能實現長久永續

科學發展觀的基本要求是全面協調可持續發展。全面發展，就是要以經濟建設為中心，全面推進經濟、政治、文化和社會建設，實現經濟發展和社會全面進步。協調發展，就是要努力做到“五個統籌”，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放，推進生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相協調，推進經濟、政治、文化和社會建設的各個環節、各個方面相協調。可持續發展，就是要促進人與自然的和諧，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，保證一代接一代地永續發展。在現階段，必須堅決貫徹科學發展觀，用綠色GDP 指標糾正少數地方政府盲目追求GDP 增長、損害環境和能源的錯誤傾向。如果不在績效考核中嚴格設置節能減排、改善民生、社會發展等指標，我們在生態環境方面付出的沉重代價或許會成為我們趕超發達國家的難以逾越的鴻溝，考核制度也將失卻其科學性。

深化政府績效考核體制改革，創新政府績效考核模式，構建科學完善的績效評價體系，是實現公平公正考核評價的重要基礎，也是當前各級政府面臨的重要課題。徐州市所推行的鄉鎮政府分類考核制度，正是在科學發展觀理論的指引下進行的大膽創新與科學實踐。由于這項制度實施時間還不是太長，對于政府績效考核評價體系存在的更深層問題，以及如何構建更多樣更有效的模式方式，還有待于進行更加深入的研究。

［1］戚錫生.徐州市出臺鄉鎮分類考核新政［J］.唯實，2012(05):12.

［2］李琳.淺析鎮域經濟如何分類考核［J］.江蘇農村經，2012(08):64.

［3］卓越.公共部門績效評估的主體建構［J］.中國行政管理，2004(05):17