公共性的實現:城市弱勢群體的保障

鄔 松

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南250100)

弱勢群體問題日益成為城市管理關注的重要問題，它在改革中產生又需要在改革中去解決。處理好弱勢群體的問題已經成為維護城市穩定與安全、制約城市發展的關鍵因素，成為城市可持續健康發展的關鍵所在。

一、城市弱勢群體的形成及特征

城市弱勢群體主要由兩種人群構成，一是以前在城市生活，但是隨著社會的變遷，由于體制或者個人原因而成為了現在城市中的弱勢群體(下崗失業人員、老人、殘疾人、流浪人)。二是以前生活在農村或者城市邊緣地帶，但隨著務工需要現在生活在城市的群體(無法得到城市居民同等待遇的農民工)，或者在城市化進程中，被迫成為城市居民的群體(政策性農轉非人群［1］，往往因為缺乏競爭能力，而成為城市中的弱勢群體)。

計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變伴生弱勢群體。計劃體制下的低工資和高就業政策，使得公有企業存在嚴重超員的狀況。隨著向市場經濟體制的轉變，國有企業進行改制，釋放了大量的富余人員，形成了大批下崗失業人群。市場競爭機制的引入，使得傳統行業失去了競爭優勢，競爭力弱的企業倒閉或者破產，又釋放一大批就業人員。他們再就業水平不高，自然就成為了城市中的低收入或無收入群體，缺乏生活保障。就個人而言，人力資本本身就存在差異，在單位體制下，個人無論能力大小都可以有工作，但隨著市場經濟體制的建立，很多文化水平低且又不具有一技之長的人就無法適應優勝劣汰的競爭機制，在社會資源的占有上處于劣勢。市場機制的逐步完善使其成為了社會邊緣群體。

弱勢群體無論是在發達國家還是發展中國家都是存在的，這與是社會主義還是資本主義無關，但是多少都可以和市場經濟體制扯上關系。市場經濟靠拉開收入差距作為其源動力，其結果往往表現為貧富差距，特別表現為城市居民與農村居民在收入上的巨大差距。這也就促使廣大農村居民向城市遷移(主要表現為進城務工，其原因在于城市極富吸引力的優越性)。進城農民工及其子女在城市卻無法享受城市居民同等待遇的醫療保障、義務教育等權利，處于“生活在城市”卻又被排斥在“城市生活”之外的尷尬境地。除此之外，更為重要的是，中國快速的城市化進程(主要表現為中心城市向外擴散和撤鄉并鎮的就地城市化現象)形成了大批政策性農轉非人群。這些之前是農村戶口的“城市人”由于失去土地而又缺乏參與城市競爭的能力而淪為弱勢群體。

城市弱勢群體，無論是出于制度、體制還是個人原因形成，他們都具有三個共同特征:首先表現為經濟上的低收入性［2］［3］，他們要么是從事著“高強度低報酬”的工作，要么就是處于下崗失業狀態依靠政府最低生活保障來救濟。其次表現為政治上的低參與性［4］［5］。對于城市弱勢群體而言，他們更多關注的是自身的生活問題而不是政治，加之弱勢群體往往缺乏話語權，他們的意見也就不會被采納，即使參與政策制定也是流于形式。最后表現為心理上的脆弱性［6］［7］。城市弱勢群體由于經濟上的低收入、政治上的低參與，加上自身人力資本偏低，基本無法依靠自身努力改變現狀，長此以往就容易形成心理上的挫敗感、相對剝奪感。

二、城市公共性與城市弱勢群體

美國世界觀察研究所在2007年公布的世界狀況報告中提出，滿足城市貧困人口的需要是21世紀各國最艱巨的挑戰。可見關注城市弱勢群體問題仍然是城市化進程中要處理的核心問題。而弱勢群體問題的核心又是一個公共性問題。城市公共性首先就具有“公平”的釋義，而關系到城市穩定和社會安全的公平問題在中國城市化進程中往往被忽視。克利夫·柯布指出，中國城市發展正轉向商業城市的方向，這種商業化導向忽視了城市化過程中的許多重大問題，如公平問題、生態問題。其次城市公共性從公共品的角度來講又具有特殊性，它是城市公共需求與基于需求而形成的公共品供給體系共同組成的網絡。從這個角度講，城市公共性理應照顧弱勢群體的公共需求，特別是基本生活需求。

城市公共性具有公平公正的內涵。公共性從不同學科角度可以有不同的內涵，而對于城市管理而言，我們主要談及的是政府公共性或者行政公共性。實現社會公平公正、履行社會公共職能乃是所有政府公共性應有的實質內容。政府公共性傾向于把“公共性”作為公共管理活動的最終價值觀，在倫理價值層面體現為政府活動的公平與正義，在公共權力上體現為政府活動的合法性，在政府運作過程中體現為公開與參與，在利益取向上體現為公共利益導向，在理念表達上體現為支持公民社會及其輿論監督［8］。總得說來，公共性是由公正、公平、公開、平等、自由、民主、責任構成的一個價值體系。從這個意義上講，城市公共性意味著一種共享性而非排他性，平等性而非差異性。然而城市弱勢群體，之所以被稱為弱勢，就在于該群體往往被排斥于城市生活之外，無法公平享用城市公共服務(醫療、教育、住房等)，在政治權利、經濟收入、生活質量上均處于劣勢。正是這種非公正性，使得弱勢群體易引發城市社會矛盾，危害到城市的穩定和安全。因此，關注城市弱勢群體的公平公正問題，是緩解貧富差距的重要杠桿，有利于良性社會結構的形成［9］，是城市管理的題中之義。

從城市公共品的角度來講，城市公共性又具有特殊性。城市是由構成經濟、社會發展的資源要素(勞動力、資本、技術、信息、企業、機構、居民)的聚集和集中而形成。當這種聚集集中達到一定的規模就產生了城市公共品的需求，相應為了滿足這種需求就會形成公共品供給。這種公共品需求與公共品供給體系所組成的“網絡”賦予了城市“公共性”的基本特征。可見，城市公共性的特殊性源于城市化過程所產生的公共品需求和因此而形成的公共品供給。這種公共性區別于全國范圍內的公共性，同時也區別于農村地區的公共性，它的實現(公共產品的提供)具有強大的正外部性和效率性。既然城市的基本特征是“城市公共性”，那么城市的建設與管理就應當適應城市公共性，城市管理就應該是城市公共品體系的管理。從政府職能的闡釋來看，提供公共服務(物品)已經被包括在城市政府的職能范圍內，它的地位應該優于城市經濟發展。這就要求城市政府應以城市居民的公共需求作為其公共品供給的依據，根據城市公共品供給能力作為其城市擴張的邊界。從這個意義上講，城市弱勢群體的需求作為城市公共品需求(包括制度需求)的構成部分，不應被排斥或忽略。在城市化進程中，許多城市(尤其是新興城鎮)盲目擴張，把農村居民吸納到城鎮體系中來，卻忽略了自身的公共品供給能力，無法滿足“新生”城市居民的公共需求，或者把部分群體主觀排斥在既有公共品體系之外，這也是部分弱勢群體形成的根源。這樣看來，城市特殊的公共性也要求城市管理關注城市弱勢群體，關注他們的公共需求。

總之，無論是從公共性的公平、公正內涵還是從城市公共性管理的要求來看，城市弱勢群體都是城市管理理應關注的對象，這必將是決定城市科學發展的關鍵。一個注重社會公平、公正的發展模式雖然在速度上不及內部張力巨大的發展模式(片面追求城市經濟發展，社會矛盾加劇、貧富差距過大，失業率過高、生態破壞嚴重［10］)，但是其內耗小、合力大，具有高度協調性和穩定性。

三、城市弱勢群體的“公共性”管理偏離

如前所述，城市弱勢群體具有經濟上的低收入性、政治上的低參與性以及心理上的脆弱性特征。公共性要求城市管理者對于這一群體給予高度的關注。然而從現實狀況來看，城市公共性處于缺失或者偏離狀態，在住房保障、教育制度和就業政策方面體現得十分明顯。

(一)住房保障的公共性偏離

隨著中國福利分房制度的終結，住房就走向了商品化。住房商品化一方面改變了居民的住房質量，另一方面卻導致了城市弱勢群體的住房問題成了突出的社會問題。為了解決這一問題，各地政府紛紛建立“以經濟適用房、廉租房為主要形式”的城市住房保障制度。然而這一制度并沒有達到維護社會穩定和公平的效果。一方面是因為制度本身存在問題，另一方面則因政府公共投入不足。

就其制度本身而言，經濟適用房政策受到廣泛質疑，這主要源于其保障性缺失［11］。經濟適用房是政府為了解決中低收入群體的住房問題而建造的具有保障性質的政策房。但是，政府對中低收入者的界定往往存在著巨大的困難，如收入的不透明、信用制度的缺失、監督不力等。資源獲得及其價格的雙軌制，又不可避免出現權力尋租的行為。供需矛盾突出使得經濟適用房根本無法滿足政策對象的需求。地方政府在利益驅使下，使政策結果偏離了“經濟適用”的本義。此外，經濟適用房是一種準商品房，其暗含了政府的一種錯誤價值取向——鼓勵“人人用房產”，而不是“人人有房住”。這在當前中國是無法實現的，這樣的政策其結果只會導致出現富人套購或者投資的問題，導致更大的貧富差距，而違背制度的初衷。

就其公共投入而言，我們可以發現無論是經濟適用房還是廉租房，國家的公共投入都少得可憐。這是偏離公共性，也即公共品供需失衡的突出表現。這源于在較長的一個時期，政府對于自身定位及發展目標存在錯誤取向。首先，公共投入的優先順序被顛倒，一方面基本民生的公共投入比重非常小(住房就是其中之一)，另一方面不合理的投入比重過大，如形象工程;其次，推行住房商品化而忽視了保障性住房的投入，廉租房主要是針對城市低保對象而提供的住房保障，而城市弱勢群體的范圍要遠大于低保對象的范圍。現實狀況是許多城市的公共住房投入還不足以滿足城市低保對象的需求，就更不用說是范圍更大的弱勢群體。近年來國家開始著重強調保障性住房的建設，這從某種程度上反映了政府對過去政策的反思與糾正，體現了其公共意識的覺醒。

(二)教育制度的非公平性

新中國成立后，中國教育制度總體上經歷了從大眾化教育模式向精英化模式轉變再回歸大眾化教育模式的過程。1949年—1978年，政策導向是促進教育機會均等化，采取大眾化的教育模式。在這一制度背景下，教育機會的獲得是公平的，家庭的社會資本、文化資本以及經濟資本對受教育機會獲得的影響非常小。而從1978年開始，隨著計劃經濟體制向市場體制的轉變，教育模式也開始由大眾教育模式向精英化教育模式轉變。在這一制度背景下，家庭背景對受教育機會獲得的影響力迅速提高(從80年代的9.9%增到90年代的17.9%)。而家庭背景(社會資本、文化資本、經濟資本)在城市居民和農村居民，城市富人群體和城市弱勢群體之間存在巨大的差異，這個差異必然導致的結果就是教育不平等。對于城市弱勢群體構成之一的農民工，他們的子女就很難享受城市居民同等的受教育機會和教育質量，一方面他們主要就讀于民辦的農民工子弟學校，而這些學校的教學資源和教育水平卻遠遠不及公辦學校;另一方面作為流動人口，他們的最大特點是隨著城市化的進程每隔一段時間內向城市四周外移一步［12］，而流動人口子女學校往往不具備這種遷移性，直接的結果就是農民工子女“無校可讀”。2008年我國全面免費義務教育的基本實現表明，中央政府開始意識到保障公平的教育是政府的責任。我們可以把它看作中國教育理念的一次重大轉變，或者一種大眾化教育模式的回歸。義務教育免費對于城市弱勢群體來說無疑是一件好事，但是城市典型的擇校、亂收費現象依然是廣泛存在(這與重點中學制度有莫大的關聯，重點學校和非重點學校在學生聲望、師資配置、基礎設施、經費來源等各方面都存在明顯差異)，而家庭背景在這背后起著至關重要的作用，所以對于低收入群體而言仍然是“上學難、上學貴”。此外，許多城市還缺乏專門針對弱勢群體(特別是其中的殘疾人)開辦的學校，這就相當于剝奪了這類人群的受教育權。

(三)就業政策的公共性缺失

就業是影響城市弱勢群體的最直接因素。城市弱勢群體之所以成為弱勢往往就是因為下崗失業或者缺乏工作能力(老人、殘疾人)。這涉及人力資本的問題。人力資本是指蘊含于人體之中的各種生產知識與技能的存量總和。對于弱勢群體而言，普遍表現為人力資本缺乏。如前所述，在城市化進程中，形成了一大批政策性農轉非人群(被動城市化中的失地農民)，他們雖然完成了身份的市民化，但是由于他們的勞動技能普遍偏低，進入城市后往往生活無著落，淪為弱勢群體。顯然，人力資本的提升是改變弱勢群體生存狀況的重要途徑，也是這部分群體的共同需求，政府理應在這方面加大投入。然而現實是，政府往往片面地追求城市發展，以經營城市為目的，以“土地換戶口”，把城郊農民吸引到城市體制中來，但卻忽視了這部分人群如何融入城市生活的問題。政府或者沒有意識到這部分人群對人力資本提升的公共需求，或者意識到這一公共需求而沒有能力去提供，表現為就業指導政策、技能培訓政策的缺失。忽略公共需求的就業政策不可能是具有公共性的政策。

(四)快速城市化引致公共品供需失衡

無論是上面提到的住房、教育、就業等方面的公共性偏離還是本文未探討的醫療問題等，其實質都是公共品供給能力與公共需求之間的不協調。城市的公共性要求根據城市公共品供給能力設定城市建設和管理的邊界。如果城市的公共品供給無法滿足城市弱勢群體的最低生活保障，無法滿足弱勢群體的基本公共服務，那么城市的發展就會伴隨著巨大社會矛盾，就會伴生大量的城市病。中國的城鎮化率已經超過50%，在這可喜的數字后面隱藏的問題是:許多城市的基本社會保障制度、基本公共服務還不健全，無法滿足“新興市民”(很難融入城市生活的農轉非人群)的公共需求。這與城市化的過程有關。城市化有兩種路徑:一是就地城市化(撤鄉并鎮);二是城市的外部延伸。就地城市化的困境在于:新興城市由于本身經濟發展比較落后，財政收入較少，基礎設施往往無法滿足大量農轉非群體的需求，基本生活保障制度乏力。因為“就地城市化”形成的弱勢群體在數量上往往比城市的外部延伸更多。而對于城市的外部延伸來說，城市政府應該是具有滿足新生市民公共需求的能力，其關鍵在于是否愿意為其投入，然而城市政府往往只關心“土地財政”，而非公共需求，導致供需脫節，表現為一定程度的公共性缺失。

四、實現城市公共性保障弱勢群體

城市的穩定與安全、城市的和諧與發展其關鍵在于如何處理好城市弱勢群體的問題。城市弱勢群體“弱勢”的直接原因在于城市住房保障、就業政策、教育制度等關系居民基本生活的公共服務的非公平性，其實質是城市管理上的“公共性”偏離。這就要求以城市公共性的回歸或實現來保障城市弱勢群體的基本生活，需要從公平性建設和公共品體系構建兩個方面入手。

(一)以公共意識的培育促進制度的公平性建設

公共性的偏離一方面表現為制度的非公平性，城市弱勢群體的生活困難是制度的非公平性結果的直接體現。如前所述住房保障制度中的經濟適用房不僅沒有解決中低收入家庭的住房問題反而導致了更加的不公平。鑒于此，政府可以考慮終止經濟適用房制度，把這部分投入用于廉租房建設，提高廉租房的覆蓋范圍，讓除了低保對象之外的弱勢群體也能獲得政策上的福利。再如，教育方面的重點中學制度也是非公平的體現。重點中學與非重點中學在教育資源的分配上存在巨大的差異，這一差異使得不具有家庭背景的弱勢群體無法獲得公平的教育機會和教育質量，然而這些又直接影響到將來就業上的差異(有家庭背景優勢的人更有可能獲得優質中等教育資源，并更有可能獲得高等教育機會，進而獲得較高的職業地位［13］)。這樣一來弱勢群體始終無法擺脫弱勢的行列。因此對于這種非公正、公平的教育制度，其存在的必要性也就值得政府重新審視。

制度的非公平性之所以存在，除了與制度本身的合理性有關，還與政府公共意識有著重大關聯。把經營城市看得比公共利益更為重要，主觀排斥城市中的弱勢群體，以領導人意志作為城市管理的法則等行為都是城市管理缺乏公共意識的表現。公共意識的缺乏容易產生制度上的不公平。政府的公共意識關系到制度的目的與質量優劣，城市居民的公共意識關系到公共監督能否形成并發揮作用。只有通過公共意識的培育，促進公共監督機制的構建，提高弱勢群體利益表達能力，才能促使政府以公共利益作為政策制定的準繩，才能促進制度的公平性建設。

(二)依據弱勢群體的公共需求構建公共品供給體系

公共性偏離另一方面表現為偏離公共需求的公共品供給，有需求而沒有供給是明顯的政府“缺位”行為。長期的以經濟建設為中心，使許多地方政府只注重城市的經濟發展而忽視公共需求，不僅基本公共設施(供水、供暖等)不健全而且還存在“專供”、“不供”等現象。城市中的弱勢群體常常居住在一些破舊的“城中村”地帶，他們的住房保障、公共空間、公共供水、公共供暖成為城市公共品體系的盲點。又比如，在城市化過程中從農村轉移到城市的居民，其人力資本提升需求也因政府的缺位而無法滿足。再如，農民工子女的教育問題。專門的農民工子女學校依然處于供不應求的狀態，而且此類學校在教育資源獲得上也極其困難。針對殘疾人群體的學校教育、技能培訓以及特殊的就業渠道也幾乎是空白。所以，保障城市弱勢群體的生活，就應該從上述關系生活的基本公共設施需求、關系就業的教育水平、人力資本提升需求出發來完善城市的公共品供給體系。一方面，城市政府應加大公共投入，把政府公共支出真正用到改善弱勢群體生活條件上。另一方面，完善供給體系，雖然強調政府在公共品供給中的主導作用，但并不排除更加效率的方式，因此可以鼓勵并支持非營利組織在其中發揮重要的作用，形成多元化的供給體系。

(三)把弱勢群體的基本生活保障作為城市發展的能力邊界

在城市公共品供給體系中，供給能力最低的公共品應當是城市發展的能力邊界，若突破這一邊界，就會表現為“城市病”爆發。弱勢群體的基本生活保障能力理應是城市發展的邊界。弱勢群體的基本生活保障是關乎城市居民生活的底線問題，若連這一底線都無法維持，那么無論城市的規模再大也只能是病態的城市。所以，不能片面地追求城市的規模擴張，而應根據城市公共品供給滿足弱勢群體基本生活保障的能力來決定發展速度和發展規模。所以城市發展的關鍵是加強能力邊界的管理，提高弱勢群體最低生活保障需求的供給能力，基于供給能力的擴張，那些因城市化而失去土地的農民也就不至于演化為“三無”人群，就更容易融入城市的生活，進而不至于演化為新的弱勢群體。這就需要財政投入的傾斜，需要制度化的管理方式，需要改變隨意性的救助行為，切實把解決弱勢群體的基本生活問題作為城市建設的首要任務。

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