關于積極推動省會南部生態經濟區科學發展的對策建議(1)

省會南部生態經濟區科學發展專家組

濟南南部山區科學發展問題，是事關“泉城”的泉水涵養和生態建設，事關60多萬農民群眾生活改善，事關南部山區各鎮(辦)政府的正常運行，事關省會經濟社會和諧發展的重大問題。王敏書記在市第十次黨代會上，明確地提出了“要實施積極的‘南控’戰略，科學有序地發展南部經濟，改善當地居民生產生活條件”的要求，為推進南部科學發展指明了方向。面對生態保護與富民惠民的雙重任務，必須把加快綠色產業發展作為著力點，實施有作為、有規劃、有發展的“南控”，努力實現保護與發展共贏。為此，歷城政協近期組織省市知名專家針對南部山區保護與發展問題，北上京郊的密云、延慶、懷柔，南下廣東增城、重慶涪陵、成都郫縣，并對南部山區核心區的仲宮、柳埠、西營、高而、秀川、彩石等鎮辦分別進行了專題調研。通過實地考察、專題座談，深入研討等形式，進一步加深了認識，明確了定位，理清了思路。現將調研情況和相關建議整理如下。

一、南部山區科學發展問題是關系濟南科學發展的重大問題

濟南南部山區北部以濟南市建成區南部邊沿向東西延伸，南部至泰安和萊蕪界;東起章丘，西至長清，共涉及歷城、長清、市中、歷下、章丘等四區一市，總面積1544.4平方公里，人口62萬。濟南南部山區地處魯中山區北緣，地形復雜，低山、丘陵、山間盆地、洼地和沖溝等地貌形態交錯分布，總體地勢南高北低、東高西低。濟南南部山區是省會最為重要的生態功能區，是省會水源涵養地和綠色生態屏障。2002年被列入省級生態功能保護區。

濟南南部山區可劃分為核心區、東部片區、西部片區等。其中核心區(濟南南部山區規劃區)以歷城區為主體，包括仲宮、西營、柳埠鎮、港溝街道辦事處和彩石鎮南部山區丘陵地帶，以及市中的黨家、十六里河和歷下的龍洞等辦事處的部分山地。面積839平方公里，人口約31萬。東部片區主體為章丘山區，西部片區則包括長清和平陰的山地。

近十年來，南部山區各級黨委政府遵循省市“南控”基本定位，堅持在保護中發展、在發展中保護，生態建設與保護工作取得了長足進步，對省會生態涵養和經濟社會協調發展做出了突出貢獻。

僅就南部山區核心區來看，與2003年相比，區域內生態林由30萬畝發展到45萬畝，經濟林由36萬畝發展到47萬畝，林木覆蓋率由47%增加到60%以上，高出全市近30個百分點，每年吸收二氧化碳110萬噸，釋放氧氣79萬噸，空氣質量優秀以上天數達到99%，成為名符其實的泉城“綠肺”，為市區空氣質量良好以上天數超過85%國家標準，發揮了重要作用。南部山區是我市重要的水源涵養區、市區泉水的補給區和水源地，是泉城特色的重要保障，其獨特的水文地質結構為泉水的形成、補給、噴涌創造了良好的條件。據測算，區域內每年新增蓄水量3440萬立方，臥虎山、錦繡川、狼貓山三大水庫水質均達到國家二類標準以上，擔負著市區經十路以南40萬戶居民、以及東部新城的日常供水任務，并為趵突泉持續九年噴涌，創造了上世紀七十年代中期以來，最長持續噴涌時間，發揮了重要補給作用。南部山區旅游景點由7處發展到18處，其中國家4A級景區5個，3A級景區2個，每年的游客接待量由30萬人次激增到704萬人次，年綜合收入達到30億元，初步形成了春賞花、夏避暑、秋采摘、冬滑雪的旅游格局，成為省會市民休閑度假不可或缺的怡人“后花園”。可以說，濟南南部山區的廣大干部和農民群眾為省會生態環境的改善、水源的涵養以及市民的休閑旅游做出了巨大的貢獻。

顯而易見，南部山區的科學發展，是省會科學發展的重要組成部分和基礎性工作。保護與發展歷來就是一對矛盾體，如何在兩者之間找到平衡點，是擺在省、市、區(縣)、鎮等各級決策者、組織者和實施者面前的一個普遍難題。“在保護中發展，在發展中保護”政策的具體實施過程中，無論是水源涵養、空氣凈化的“保護”，還是綠色農業、休閑度假的“發展”，我們的政策制訂更多地是站在保護和發展城市的角度，而對南部生態經濟區經濟發展和幾十萬農民生活改善以及共同分享經濟發展成果方面考慮不周、兼顧不夠。長期以往，勢必影響到南部山區農民群眾生活改善，勢必影響到南部山區各鎮政府的正常運行，勢必影響到“保護與發展”政策的進一步實施，也勢必影響到省會經濟社會的科學發展，因此，必須加以高度重視并著手解決。

二、南部山區保護與發展中存在的突出問題及深層原因分析

(一)保護與發展中存在的突出問題

受規劃、土地等因素的突出制約，南部山區發展受到明顯掣肘，保護工作因基層財力薄弱難以為繼，城鄉差距逐步拉大，這使多年來以“控”為主的“南控”戰略面臨嚴峻挑戰。

1.生態環境依然脆弱。自2003年6月《濟南市城市空間戰略及新區發展研究》提出“南控”戰略至今，整整九年中，雖然南部山區各區(市縣)鎮(鄉)黨委、政府立足在保護中發展，在發展中保護，竭盡全力保護生態、建設生態，“南控”戰略得到有效落實。但是，由于南部山區獨特的地理構造，巖溶山地土層薄，成土過程緩慢，山區現有人口超過土地承載力，尤其是我們各級政府“在保護中發展，在發展中保護”政策的具體實施過程中的偏頗等因素，導致整個南部山區生態環境依然脆弱。具體表現為植被景觀破碎化，群落結構復雜化，水源水質污染化，生態系統退化，水土流失嚴重，山體滑坡頻發等。僅南部山區核心區區域就有40多處破損山體尚未修復;25度坡以上，仍有221個行政村、近15萬人居住，嚴重超出生態承載力;尚有6萬畝高山、遠山亟待綠化;260平方公里的水土流失面積需要治理。特別是保潔方面，區域內年產生活垃圾48萬方，由于運距遠、成本高，村收、鎮轉、區外運的集中處理體系尚未形成，多數垃圾傾倒在溝壑或就地掩埋，污水流入河道，對生態環境帶來嚴重污染隱患。

2.產業發展異常艱難。產業發展是南部山區經濟發展和農民增收的重要基礎。“南控”政策實施后，在杜絕一般工業項目落地的同時，許多無污染、高效能的綠色工業項目也因土地審批等問題，難以落戶南部山區。上述政策置南部山區的工業發展于企業數量少、規模小、效益低、稅收貢獻小，吸納本地剩余勞動力少的尷尬境地。近年來，雖然南部山區各鄉鎮黨委、政府本著謹慎控量經營生態的原則，大力發展農產品加工業、景區旅游和農家樂旅游，取得了一定成效。但即使像華魯和九如山瀑布群風景區這樣省、市領導普遍認可的農產品加工與生態旅游項目，也存在著手續不完備、土地政策難突破、規模擴大困難等難題，其它為數不多的幾個農產品加工企業及景區建設項目更是發展艱難。截至2011年底，南部山區核心區域僅有規模以上工業企業21家。多數企業因土地手續不完備，無法融資，難以擴大再生產。現有旅游景區多為農用地，所需經營性服務設施，要按建設用地進行審批，成本太高，各景點無法配備餐飲、住宿、停車場等基本配套設施，造成產業鏈脫節，難以穿線留人。

3.鄉鎮財政入不敷出。目前，南部山區核心區能夠產生5000元以上稅收的產業項目共有158個，其中10萬元以上的僅有45個，這些實體項目所形成的地方財力約為1830萬元。而其自身所承擔的機關人員工資、公用經費、基本保險、防火、防汛等剛性支出卻高達1.043億元(不包括區財政每年為其轉移支付的1.4億元農村教師工資)，缺口高達8600萬元。各鄉鎮僅靠上級有限的財政轉移支付，勉強保證工資發放、正常運轉和社會穩定。為減輕支出壓力，南部山區各鎮辦把外引稅源作為彌補財政缺口的主渠道，占用了大量精力，客觀影響了生態保護的積極性。

4.農民收入增長滯緩。南部山區農民收入主要來自外出打工收入，占當地農民收入的60%左右;農業生產性收入占30%左右;“農家樂”旅游收入占10%左右。多數“農家樂”僅停留在吃農家飯上，未能形成“吃、住、行、游、購、娛”一條龍服務體系。旅游業發展對促進農民增收方面未能起到真正的支撐作用。從南部山區核心區的歷城區的農民收入與全市農民收入對比看，2008—2011年，全市農民人均收入依次為7180、7805、8903、10412元，南部山區核心區分別與其相差767、772、1519和2048元;從民生救助看，低于全國貧困線的高達2.5萬人，占全區貧困人口總數的57%。由此可見，南部山區農民收入增長呈嚴重滯緩態勢，且人均收入與全市平均值的差距逐年加大，部分群眾的生活極為窘困。

5.干群矛盾空前緊張。受“南控“政策制約，南部山區受到產業發展艱難、鄉鎮財力薄弱、農民收入增長滯緩等諸多壓力，但南部山區廣大農民群眾的發展、致富的意愿卻更加強烈。兩種力量的碰撞，在”保護“優先的大環境下，勢必造成南部山區民與村、民與鎮以及鎮與村之間干群矛盾的空前加劇。就南部山區核心區而言，一方面，“南控”后，該區域先后關停53處采石場、75處石灰窯，拆遷了16.6萬平方的“雙違”建筑，發展空間受到限制。村集體經濟非常薄弱，沒有收入的“空殼村”占50%，由于道路“村村通”等工程，村負債率超過90%，村干部待遇偏低、缺乏保障。尤其是對宅基地長期死控死守，成為干群矛盾緊張的重要因素。

6.潛在隱患令人憂慮。南部山區保護與發展工作中還有許多潛在的隱患，有的隱患已經到了令人憂慮的程度:一是山嶺地都成為基本農田，農民無地建房，產業難以發展;二是山林防火壓力巨大。護林、防火人員緊缺，防火、護林壓力逐年增加;三是鎮村債務不斷增加，發展建設資金嚴重短缺;四是連接城區與南部山區的公路缺少節點，節假日通往山區的道路交通幾近癱瘓;五是垃圾滲漏隱患沒有根本消除。六是亂搭亂建現象沒有根除。

(二)深層原因分析

1.認識上有誤區。在實施南部山區生態保護和發展實踐中，對“南控”問題的認識上存在很多誤區和偏差。一是沒有站在統籌城鄉與城鄉一體化的高度去處理南部山區保護與發展問題。制定政策時，只考慮為城市作貢獻，而對其自身發展和農民的生產生活都兼顧不夠;二是對“控”字存在誤解。“控”是指控制省會城區向南部延伸發展，而非控制南部山區的發展開發，然而多年來我們在具體實施中已將“控”實際理解為控制發展，單純實施生態保護。三是“重保護”“輕發展”思想作祟。保護與發展歷來就是一對矛盾體，也同時是有機的統一體。一方面，生態保護好，經濟發展就會有更多的出路與選擇，另一方面，經濟發展也會對生態保護產生巨大的推動作用。二者互為矛盾，卻相互統一，只重視一方面，勢必會兩敗俱傷;四是對“生態”的片面理解。認為只有天藍地綠、山清水秀才是生態，保持其原生態才是生態。上述片面認識，勢必只強調生態保護，而忽視良好發展環境的創造，直接影響了廣大農民群眾作為南部山區生態保護與經濟發展主體作用的發揮。

2.管理上有偏頗。一是沒有出臺相應的法律法規和配套政策。南部山區保護與發展仍是無法可依，有關省、市扶持南部山區保護與發展政策執行上也有偏差，管理處于混亂和無序狀態;二是產業發展缺少規劃。生態農業、生態小城鎮、生態工業和生態旅游業，在規劃編制、項目審批和項目選擇方面，缺乏統一性和協調性;三是重形式輕內容。只注重南部山區的生態旅游形式，而沒有認真地在管理制度、服務質量、服務品味、服務檔次、服務品牌上下工夫;四是管理方式簡單。許多執法部門執法時，只講哪些不能做，卻很少告知哪些可以做、怎樣才能做。這種重形式、輕本質，重標簽、輕規范，重分割、輕協調，重管制、輕服務的管理態度和方式，對南部山區保護與發展工作危害極大。

3.體制上有弊端。基礎設施建設、生態保護、產業形態和社會管理始終是推動南部山區保護與發展的瓶頸。由于缺乏統一的管理平臺，管理權限和政策運用上，千差萬別;各區在推動南部山區生態保護和發展上，尺度把握不一;在解決保護與發展長遠利益與近期利益、整體利益與局部利益方面矛盾重重。因此，成立超越行政管理權限的管理平臺，制定南部山區科學發展戰略，統一協調部署，形成科學發展、規范運作、良性循環的工作機制，成為當務之急。

4.政策上缺補償。南部山區干部群眾為省會生態涵養做出了巨大貢獻和犧牲，理應得到相應的補償。十多年前，濟南市還出臺過針對南部山區的相關政策，但最近十年，沒有一項針對性強的政策出臺。一是生態建設補償低。在生態林方面，2007—2011年，工程補貼逐年遞減，由每畝2000元降至1000元;退耕還果由每畝400元降至200元，且這些項目都由工程隊實施，農民得不到補貼。土地流轉方面，核心區雖按規模，對百畝以上園區，每畝給予200—300元的一次性補貼，但農戶收益僅占30%，且由于百畝以下園區不予補貼、林果見效慢、種果樹后失去糧食直補等因素，影響了群眾積極性。二是土地增減掛鉤成本補償低。南部山區與平原地區相比，宅基地面積小、地貌特殊，因而村莊整合后騰地少、復墾和拆舊建新成本高，按現有土地增減掛鉤政策，以每畝20萬元進行補償，難以推行。三是投入分散。濟南市對南部山區實施的項目和資金分散在各職能部門，難以發揮整體效應;而且基層配套比例過高，受財力所限，難以實施。特別是對公共基礎設施和生態管護，都沒有出臺相應的配套政策，單純依靠區鎮財力，投入嚴重不足。由于缺乏必要生態補償，基層政權運轉困難，村集體負債經營，無序開發難以禁止，生態壓力加大。

5.措施上缺創新。由于缺乏必要的規劃控制和組織協調，一方面投入嚴重不足，基礎設施欠賬太多，另一方面多頭管理，力量分散，重復建設嚴重。長期以來，南部山區在管理體制、農民增收、基層社區服務、績效考核等方面，一直沿用傳統的管理措施，部門之間各自為政，管理資源得不到有效整合，效率低下、資源浪費嚴重。

6.考核上缺特色。績效考核，是指導一個地方健康發展的導向標，也是衡量干部政績的標尺。有關部門沒有很好研究南部山區生態保護與發展的特點，考核措施缺乏針對性。對南部山區各鎮、辦的績效考核，仍然沿用傳統考核辦法，把南部山區工業、農業、服務業和中心城區一樣對待，基層政府財政一般預算收入、工業產值、固定資產投入等考核指標成為難以跨越的門檻。這就導致了基層干部忙于招商引資，推動產業落地，增加財政收入，從而忽視了生態控制、環境保護和研究發展出路的主題。

三、國內其他城市在處理生態涵養區的生態保護與經濟發展方面可供借鑒的主要經驗及啟示

他山之石，可以攻玉。借鑒外地成熟經驗，是加快建設省會南部生態經濟區的重要捷徑。

(一)必須建立生態補償和轉移支付機制

北京市通過項目策劃，每年給予每個生態縣(區)60多億元的生態補償金，建立了以護林、護水、護環境為主體的網格化生態管護機制，當地農民實現了由“靠山吃山、靠水吃水”向“養山就業、護水就業”的轉變;對村集體，按規模每年撥付11—25萬元不等的運轉經費。廣州、增城兩級財政對其生態示范區的三個鎮，每年給予4415萬元財政轉移支付資金，給予每個鎮1500萬元專項發展資金，并將其上交廣州、增城的稅收全額返還。對村集體收入不足8萬元、農民人均收入不足5000元的，以扶貧方式予以補齊。對公益林按每年每畝36元標準發放管護補貼。成都市對其水源保護地郫縣，每年給予6000萬元專項水源保護金。

(二)必須加大對生態經濟區的基礎設施投入

重慶市在鎮村體系建設方面，將中心鎮作為“衛星小城市”進行打造，對其基礎設施和公共服務設施，進行統籌配套。對生態區產生的土地出讓金、城市建設維護稅、配套費、耕地占用稅等全部返還，用于基礎設施建設。對中心鎮建設用地，在計劃指標外，再增加200畝;對土地增減掛鉤騰出的指標，優先保障中心鎮和新村建設用地需要。對每個農民新村，補助公共服務設施經費30萬元。特別是對農戶騰出的宅基地和附屬設施用地，以“地票”形式拍賣，收益的80%補償給農戶，用于建房或到城鎮購房;20%用于土地復耕和新村基礎設施建設。另外，對每戶按市3000元、區鎮7000元的標準給予配套補貼。成都市與郫縣兩級財政投入3.4億元，建成了6個鎮級污水處理廠，日處理能力達到8.1萬噸。

(三)必須出臺支持產業發展的有關政策

廣州和增城兩市，在核心景區之間建設了257.1公里的綠道和21個驛站，形成了綠道經濟產業帶。成都市在旅游業方面，通過農戶自主經營、農戶與企業聯合經營、企業租賃經營等方式，形成了集觀光、體驗、休閑、餐飲、農產品銷售為一體的鄉村旅游連片經營格局。重慶市涪陵區為扶持榨菜產業，對農戶每畝每年補貼200元，對外銷榨菜每噸補貼20元，對半成品腌制池每立方補貼300元，對企業改造升級給予資金補助或貸款貼息。為整合旅游資源，組建了區交通旅游建設投資集團，負責旅游區規劃和分片開發，編制完成了旅游區總體規劃、提檔升級規劃、酒店及游客中心修建性詳規等。在涉農資金安排上，重慶市將民政、財政、發改、建設、國土、環保、農業、水利、扶貧、林業等部門資金進行整合，打捆使用。

(四)必須建立勞動力就業安置和社會保障制度

北京市除設置生態公益崗位外，還對安置農民就業的企業，由市財政按每個崗位每月400元標準，給予1—5年補貼。廣州和增城兩級政府，將勞動力轉移納入鎮村考核體系，每轉移1人，獎勵鎮村100元;為促進生態移民，廣州市將城市保障房優先保證山區移民購買居住，山區孩子可到城市免費讀書。

(五)必須建立針對生態經濟區的考核制度

北京市對水源涵養區，主要考核環境保護、生態建設指標。廣州市對劃定的三大功能區，分類制訂有差別的績效評價和考核制度，對生態區只考核農業和服務業產值，不考核工業。

四、省會南部生態經濟區科學發展的總體思路、科學定位及基本原則

(一)科學發展的總體思路

按照科學發展觀要求，有效實施積極“南控”戰略，依托生態資源優勢，以“天更藍、山更綠、水更清、景更美、民更富”為目標，以高端綠色產業為支撐，以現代都市農業為基礎，以保護生態、富民惠民為目的，大力發展鄉村旅游，搞好鎮村體系建設，切實走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路，努力打造濟南新一輪發展的崛起區，形成省會新的增長極。

(二)科學定位

1.概念定位:省會南部生態經濟區。長期以來，我們一直沿用“濟南南部山區”的稱謂，即使2010年出臺的《濟南市南部山區保護與發展規劃》也是如此。2012年政府工作報告中，將南部山區定位為南部生態功能區。我們認為，“濟南南部山區”這一稱謂，僅僅體現了一個地域概念，既沒有突出濟南的省會地位，也沒有明確南部山區的功能定位，更不能體現保護與發展的關系和對象。而“南部生態功能區”也僅僅站在生態保護和突出南部山區生態功能的的角度，缺乏城鄉統籌和城鄉一體以及保護與發展之間辯證統一關系的的最終體現。因此，我們建議將“濟南市南部山區”、“濟南南部生態功能區”正式更名為“省會南部生態經濟區”。這一定位:一是將進一步提升“南部山區”在省會濟南乃至全省經濟社會發展中的重要地位;二是明確了“南部山區”的生態和經濟功能;三是體現了保護與發展的統一，即:保護生態和發展經濟并重;四是體現了保護與發展的關系，即:保護生態是前提，實現經濟發展是目的，以保護促發展，以發展帶保護;五是突出了南部山區自身所特有的生態涵養保護、經濟發展創富的兩大基本特征。

2.主題定位。“南控”、“保護”、“發展”三大主題不明確，一直是制約南部生態經濟區“難控”的主要因素。為此，經過調查研究，在科學把握保護與發展辯證統一，緊密結合省會發展及省會南部生態經濟區實際的基礎上，我們認為，三大主題應包含如下內容:“南控”主題:一控城區向南擴張;二控人口數量(生態經濟區核心區內人口總數不宜超過20萬);三控非綠色產業落地;四控生態功能退化等四項內容。其中，控制生態功能退化是核心主題。“保護”主題:一保水源涵養，為“保泉”奠定基礎;二保森林綠化面積逐年提高，并穩定在70%以上;三保“飲用水源”免遭污染，為居民提供優質飲用水;四保基層政權穩定運轉;五保當地農民收入不低于全市平均水平。保護生態穩定及生物多樣性是核心主題。“發展”主題:充分利用南部生態經濟區的生態環境等綜合優勢，圍繞生態農業、休閑旅游、高端服務業及商貿流通業等綠色產業，在產業分布上:一產可重點發展林果花卉、家禽養殖、特色中藥材等生態農業;二產可重點發展農產品加工、新能源、綠色產業孵化、成品裝配等綠色工業;三產可重點發展生態旅游、休閑度假、總部會所、商貿流通等高端服務業。綠色產業發展是核心主題。

3.功能定位。一是省城水源涵養區。該區域作為省會濟南的重要水源地，擔負著涵納、蓄存數千億方水資源，實現涵養泉群、確保“天下第一泉”趵突泉持續噴涌，以及農業灌溉、植被涵養、人畜飲用的給水功能。二是城市空氣凈化區。該地林木繁茂、植被上乘，市民不僅在休息日到此享受天然氧吧，更重要的是其清新空氣，與城市空氣不斷交流置換，擔負起了凈化濟南空氣的“綠肺”功能。三是綠色產業孵化區。發揮區域內特有生態資源優勢，建設一處大規模高端綠色產業園，著力興辦新能源、新材料、生物工程、服務外包、文化創意等新興產業;大力吸引國內外高端強企在此研發、中試、孵化出更多新技術、新產品乃至新產業，從而將其打造為省會高端綠色產業孵化硅谷，與藍、黃核心區形成犄角之勢。四是總部會所集聚區。要致富農民，就必須進行生態移民。可考慮將區域內25.4萬人口，逐步轉出1/3，到市區和城鎮就業安家。由此置換的空間，可利用青山綠水、氧吧綠肺的區位優勢，引進興辦一批企業總部，以及科學家、企業家、作家、演藝家、書畫家會所，使其成為高端人才的集聚區和聚集區。五是休閑度假游覽區。該區域山青水秀，春有花，夏有蔭，秋有果，冬有綠，植被好，景點多。可對現有18處旅游景區充分整合，通過完善配套，優化服務質量，創新服務項目，打造精品亮點，將其建設為省會濟南溫馨舒適的后花園、遠近聞名的旅游勝地、聞名遐邇的度假天堂。六是都市農業示范區。今年1月，國務院頒布的《全國現代農業發展規劃(2011—2015年)》，將大城市郊區，列為都市現代農業率先實現區。該區域農業基礎雄厚，已形成以雜糧、蔬菜、花卉、干鮮果品、禽蛋為特色的農業產業，具備了農產品加工、觀光采摘等產業雛形。今后，可充分利用省會所特有的科技、人才、市場、物流等優勢條件，促使農業向優質化、特色化、品牌名牌化、高效化提升，進一步拓展延伸種苗繁育、精深加工、農業采摘、旅游觀光，以及環境裝點美化等產業鏈條，將其打造為現代都市農業示范區。

(三)基本原則

規劃編修:在原有規劃的基礎上，堅持突出南部生態經濟區新的功能定位，制定出臺專項規劃;綠色產業發展:堅持工業產業向園區集中，生態旅游檔次提高;生態移民:堅持25度坡以上村莊逐步向中心鎮村轉移，具備條件的向市區轉移;基礎設施建設:堅持水利、交通、通訊等基礎設施由省、市、區主導投資建設;社會保障:堅持生態補償與社會保障相結合。

五、積極推動省會南部生態經濟區科學發展的對策建議

(一)強化“省會南部生態經濟區”組織管理體系建設

省會南部生態經濟區保護與發展，是一項綜合復雜的系統工程，需要一套強有力的組織管理體系來保障實施。為切實解決南部生態經濟區多頭管理、相互掣肘、無序開發、發展緩慢的局面，我們建議將市、區“綠色發展指揮部”進一步延伸，參照歷城臨港經濟開發區模式，專門成立正區級架構的“省會南部生態經濟區”，將濟南市整個南部山區納入其管轄范圍。由濟南市直接管理，或劃歸歷城區統一管理，并盡可能多地給予發展自主權。同時要賦予經濟區相應的管理職能，由其負責規劃實施過程中的協調和管理，牽頭起草、制定完善生態環境保護與開發的地方性法規及方針政策，以解決發展與保護中長遠利益與近期利益、整體利益與局部利益、經濟效益與生態效益出現的矛盾。經濟區一方面可承擔協調相關職能部門落實總體目標、工作計劃和配套政策的重要職能;另一方面，應負責組織協調、指導督促管轄范圍內，有關生態建設和經濟發展任務的落實，及時調度工作進展，總結工作經驗。事業成敗關鍵在人，應選擇政治素質好、責任心強，對區域發展熟悉、工作經驗豐富，開拓創新、求真務實的同志，負責實施省會南部生態經濟區科學發展的各項工作。

(二)完善規劃體系

打造省會南部生態經濟區，就要在原有規劃的基礎上，根據新時期保護與發展需要，適應新的功能定位，做出適當調整與完善，尤其要科學細化功能分區，對居住區、生產區、交通線路、交易場所和旅游休閑場地等設施，進行統籌規劃，同步預留綠色產業用地，整合協調好旅游景點的布局及關聯。

一是制定出臺專項規劃。要以概念性規劃為基礎，以綠色產業、旅游業為主導，對高端綠色產業、泉水補給區、交通、旅游、環保、農業、林業和水系都制定出系列的配套專項規劃，并預留出綠色產業孵化發展場地。二是加強鎮村規劃編制。為使鎮村體系建設真正拉開框架，應盡快批復村莊建設規劃;對尚無規劃的中心鎮和一般鎮，要高水平編制控制性詳規;對中心村和基層村建設，要制定相應的操作方案，努力打造宜業宜居宜游的山區特色鎮、特色村。三是加強重點景區設計。要依托已有的旅游資源優勢，并根據生態功能、環境承載力、現有開發密度等因素，劃分不同功能組團，加強對重點景觀、景區，以及旅游區域內交通干道、綠色通道、停車休憩驛站和相關便民服務設施的設計，整合協調好旅游景點布局及關聯配套，由點成線、由線成片，拉長產業鏈條，提升旅游產業效益。

(三)加大體制機制創新力度，建立完善推動南部生態經濟區科學發展的政策體系

南部是省會濟南難得的寶貴資源條件，應屬濟南最大優勢之一。具有氧吧綠肺功能，青山綠色環繞相伴的工作生活環境，是當代極具競爭力的資源條件，為此應解放思想，創新發展思路，加大體制機制創新，著力構建和完善推動南部生態經濟區科學發展的五大政策體系:

1.加快生態移民的激勵和扶持政策。建議市、區兩級盡快制定今后5—10年的生態移民規劃，力爭到2020年，將南部山區核心區所轄人口，逐漸轉出1/3，創業致富1/3，選崗就業1/3。特別是將三大水庫周邊的27個村，優先整合搬遷，按規劃設定時限，順利完成中心村、基層村建設任務。與此同時，要同步出臺鼓勵農民進城居住的相關政策。對進城購房的農民，參照土地增減掛鉤和農村住房建設補貼政策，對其宅基地、住房，按面積給予適量現金補償;對于其責任田，鼓勵交回村集體，可參照城市用地標準(13萬元/畝)，由省、市、區按各1/3比例，給予現金補償，以確保農民能夠在城市買得起經濟適用房。為鼓勵農民進城就業，應免費進行技能培訓;對用工單位，也要由省、市分別給予一定數量的獎勵補貼。對不愿進城的農民，要本著“養山就業”、“保水就業”原則，充分安置在當地的公益性崗位。

2.綠色產業發展支持政策。綠色產業發展是提高南部生態經濟區“造血”功能的重要支撐。一是制定高端綠色產業發展政策。可在臥虎山水庫下游非滲漏區，建設一處綜合性高端綠色產業園。著力吸引無污染、占地少、產出高的高科技稅源型項目入住，為區域內各鎮辦招商引資提供平臺。有條件的鎮辦也可在遠離水系的地方，完善治污措施，建立小型綠色產業園，促使現有企業及擴大再生產項目，盡量向園區集中。建議降低南部山區農業龍頭企業參選標準，使其享受更多扶持政策。二是出臺相關旅游政策。建議市政府將部分重點景區、景點，認證為市級農業龍頭企業，參照設施農業用地辦法，為各景區解決10—20畝的配套用地，用以完善服務設施，真正形成吃住行、游購娛一體的鄉村旅游格局。區政府要制定農家樂經營標準，規范管理，促其由數量型、粗放型向集約型、效益型的徹底轉變。三是出臺異地招商政策。對南部山區因不符合功能定位、而無法落地的產業項目，在全市范圍內的其他工業園區搭建落地平臺，并按照引進方占70%的比例，實行稅收返還。四是加快土地流轉的政策。建議區政府按照25度坡以上耕地全部退耕還林還果，25度坡以下發展苗木花卉、設施農業的思路，對南部山區采取有別于平原的土地流轉補償政策。以涉農企業為龍頭，以村為單位建立專業合作社，以流轉的實有面積進行補貼，適度提高農戶受益比例，以此引導土地向園區和大戶集中。所需的補貼，建議由省、市、區按各1/3的比例共同承擔。五是加快林權制度改革的政策。可通過實施工程造林、建立中小型林場、對零星林地確權承包等形式，加快生態建設，在三大水庫周邊形成綠色景觀帶。

3.科學的分類考核政策。省會南部生態經濟區在考核方式上必須有別于其它鄉鎮考核機制。在考核內容上可考核農業和服務業，暫不考核工業。但可以對引進的綠色工業項目進行必要的考核加分。在分值設置上可分為高端綠色產業招引，農業總產值增加值、服務業產值增加值和農民增收四大項，調動省會南部生態經濟區鄉鎮發展綠色產業的積極性。在考核鄉鎮的同時，也要對市、區有關執法及服務職能部門進行考核，主要看新增發展中相關職能部門的服務成效，采取支持發展成效與鄉鎮和村給部門打分相結合的評價方式，對服務好的部門給予表揚，對服務較差、基層干部群眾意見較大的部門給予通報批評，對其主要負責人進行約談，直至調離工作崗位，把部門為基層服務的積極性調動好、發揮好。

4.生態保護與經濟發展激勵政策。一是產業激勵政策。省、市政府要通過積極產業調控政策、“以獎帶補”的激勵政策和行政強制手段，將一些高端綠色產業和高端生態旅游項目布局到生態經濟區，工業項目可以高科技生態工業園區形式相對集中。二是財政激勵政策。該區應以生態保護工作的優劣和綠色產業發展情況來安排財政激勵。至于激勵資金，可以把在省會南部生態經濟區產生的地方稅收、土地補償金、水庫水費，全部用于生態經濟區生態保護、水資源保護和綜合開發。這是既易于操作，又最能激發生態保護區環保積極性的辦法。并將省會南部生態經濟區的體育、文化等設施納入市級財政預算，對河道治理、鎮村道路建設、城鎮水、電、路、暖、氣、通訊建設，以及中小學、托幼機構、衛生院、防疫保健站、計劃生育指導站、敬老院、文化站、青少年中心、老年活動站、廣播站、體育場地、圖書館、影劇院等設施建設，一并納入市級財政預算。三是項目激勵政策。對屬于國家產業政策支持的產業和涉及大環境的工程項目，如高端綠色產業、大企業、總部會所、研發機構，農業開發、防護林體系建設、水資源保護等，加大支持力度，各級政府積極籌措配套資金，扶持生態經濟區保護與發展。對無償投資的項目可采取項目冠名等形式予以激勵。四是異地開發激勵政策。對南部生態經濟區所引進但不適合落地的項目，可在全市范圍內的開發園區選擇落地，所獲得的稅收按照7∶3的比例進行返還。五是社會共建激勵政策。在廣泛宣傳的基礎上，動員機關、學校、企業以及居民與生態經濟區形成對口支援的社會共建模式。可以考慮將每年的三月份作為省會南部生態經濟區建設的“生態文明建設月”，大力開展植樹、扶貧、安置就業、環境衛生等共建活動，并對突出貢獻的單位和個人予以表彰獎勵，擬可考慮每年評選“幫扶之星”以調動全社會參與省會南部生態經濟區保護與發展的積極性。

5.與山區相適應的土地增減掛鉤政策。現行的土地政策，是制約省會南部生態經濟區發展的最大障礙之一，應下決心予以適度調整和完善，以滿足省會南部生態經濟區可持續發展的需要。應充分考慮南部山區與平原地區，因地貌不同而造成的土地增減掛鉤成本差異，將土地指標補償由每畝20萬元適量提高到40萬元，以確保新居安置、公共設施配套和土地復墾能夠順利實施。還可將騰出的建設用地指標，全部留在當地，優先保障其高端產業用地，給予充足的發展空間。

(四)選擇突破重點，盡快建立合理的生態補償機制

生態經濟區保護與發展不僅是南部生態經濟區的問題，更關系到省會的發展大局。在把省會南部生態經濟區生態建設與環境保護納入濟南市國民經濟和社會發展規劃的前提下，以我市將南部生態經濟區作為全市城鄉一體化試點為契機，出臺一系列符合省會南部生態經濟區實際的轉移支付政策，建立健全生態補償機制，以提升南部生態經濟區的“輸血”功能。在“造血”(綠色產業發展)功能沒有發揮之前，“輸血”的重點在于能夠保證南部生態經濟區這個有機體的正常運轉的項目。鑒于省會南部生態經濟區地域廣大和我市目前財力實際，本著先急后緩、先易后難的原則，建議選擇南部山區核心區(規劃區)的歷城的仲宮、柳埠、西營、彩石、港溝、高而、秀川等七鎮辦作為突破重點，圍繞“錦繡川”、“臥虎山”、“狼貓山”水庫以及周圍的山區，按照25度坡以上耕地全部退耕還林、還果，25度坡以下耕地退耕還果、還花卉苗木，三大水庫周邊發展綠色景觀帶的思路，綜合考慮建立最基本的“七保”生態補償機制。

1.保基層政權運轉。根據南部山區核心區各鎮辦所承擔的事權和本地實際產生的財政收入狀況，量化財力缺口，分別予以補齊(不含區級已承擔的教師工資，七鎮辦應補貼8600萬元)。

2.保村集體運轉。對于313個行政村，可按人口規模劃分為4個類別，分別提供運轉經費。具體標準可按500人以下村每年2萬元、500－1000人的村每年4萬元、1000—2000人的村每年6萬元、2000人以上村每年8萬元進行補貼，共需支付1212萬元;對1745名村干部工資，按支部書記每月1000元、村主任每月900元、其他村干部每月800元的標準統籌發放，每年需要補貼1776萬元。

3.保農民收入不低于全市平均水平。每年按照統計數據，對農民人均收入達不到全市平均水平的非適齡勞動力(17歲以下，男60、女55歲以上人群，約10.1萬人)給予拉平，需要補貼約2.1億元。

4.保生態管護崗位補貼。當務之急的是盡快建立以護林、護水、保潔為主的網格化管護機制。護林方面，按每人100畝的管護標準，設置4500名護林員;護水方面，按庫容大小對28座小型水庫、253座塘壩、301公里河道，設置513名護水員;保潔方面，按村莊內每人管護100戶、道路每人管護1.5公里的標準，設置1449名保潔員。建成這一管護體系，大約需要6462人，按每人每月不低于800元進行補貼，每年需要6204萬元。

5.保專項發展基金。可按人口規模，每年向山區各鎮辦分類提供500—1000萬元的經濟建設專項資金，作為新興綠色產業發展的啟動基金，每年共約補貼5000萬元。

6.保退耕還林、還果補貼。為調動農民退耕還林還果積極性，可參照糧食直補辦法，按照每年每畝不低于150元、每年完成1.5萬畝的標準，進行5年期收益補償，每年約補貼1125萬元(當年+前四年畝數)。

7.保技能培訓。可參照農民陽光工程職業培訓政策，按人均一次性補貼480元、每年培訓2萬人標準，對適齡勞動力進行必要培訓，每年需要補貼960萬元。

綜上所述，南部生態經濟區核心區所需要的生態補償資金每年約為4.59億元，鑒于各級財力情況，建議由省、市、區三級按各1/3比例給予補償，或給予相應政策。

(五)構建多元化投融資平臺

省會南部生態經濟區要實現科學發展，就必須加大投入。鑒于地方財力實際，應盡快建立以省、市、區三級財政投入為主，社會廣泛參與的多元化投融資機制。一是參照市內現有的開發建設模式。可按照濟南“城投”模式，建立“省會南部生態經濟區建設投資集團有限公司”，簡稱“南投”公司。二是參照國內先進的開發建設模式。可引進國內外大型投資集團，參與省會南部生態經濟區建設，進行高起點策劃規劃、高質量融資籌資、高水平經營資產，打造國內一流的綠色產業孵化區、總部會所聚集區、度假游覽區。三是積極開展招商選資。大力吸引高水平國內外投資者到此投資，確保高端綠色產業的開發建設水平。四是鼓勵各類金融機構參與其保護與發展，加強村鎮銀行建設，支持當地重點項目建設。

(六)加大基礎設施投入

1.加強水利設施建設，保護好“大水缸”。建議省、市、區三級對省會南部生態經濟區在小流域治理、水利項目、水利基金安排上予以傾斜、加大資金投入，本著“取自于民，用之于民”的原則，以加強河堤、塘壩、水庫、河道的綜合治理和管護。

2.改善交通環境，營造花園氛圍。配合“城市游憩帶”建設，在道路規劃中，可每隔4公里建設一處“驛站”，“驛站”集農產品集散、停車、農家樂于一體，并與公交線、公交站相結合。為迎合綠色出行和健身需要，可考慮在道路外側分別開辟寬度為1.5—2.5米的隔離式自行車道，專供自行車比賽和健身通行。對柳埠客貨運輸暨旅游集散服務中心、西營客運站等，要盡快搞好規劃立項，以及土地征用等手續問題。加大聯合執法力度，維護交通秩序，打造暢通、安全、舒適、美觀的交通環境。

3.大力發展通訊，與現代生活共融。省市區各級政府要加大對省會南部生態經濟區通訊建設方面的扶持力度，使“三網融合”進村入戶，并為省會南部生態經濟區提供質優價廉的通訊服務。

(七)盡快研究出臺有關省會南部生態經濟區保護與發展的地方性法規

鑒于省會南部生態經濟區在濟南市乃至山東省經濟社會發展中的特殊地位和重要的功能作用，應結合實際，盡快研究制定有關地方性法規，把對省會南部生態經濟區保護與發展的政策措施以法律的形式長期穩定下來，做到有法可依、違法必糾，使省會南部生態經濟區的保護與發展走上規范化、法治化的軌道。

注釋:

(1)本報告系高煥喜教授等應歷城區政協之邀，會同濟南市有關專家，在對省會南部山區做了深入調查研究的基礎上形成的，分別獲得中共山東省委書記、省人大常委會主任姜異康，省委副書記、省長姜大明，省委副書記王軍民，省委常委、濟南市委書記王敏等領導同志的高度肯定，特意批示相關部門組織研究采納。

(2)省會南部生態經濟區科學發展專家組組長:高煥喜，山東行政學院原副書記、山東省農村改革與發展研究會會長、山東縣域經濟研究院院長、教授;副組長:秦慶武，山東省社會科學院省情研究中心主任、山東省農村改革與發展研究會秘書長、研究員;常務副組長:馮 雷，中共濟南市委黨校濟南市情研究所教授、副所長。專家組主要成員:席玉坤，濟南市農業局副巡視員、扶貧辦主任;王玉杰，濟南南山辦主任;李善坤，濟南市建委城鄉發展處長;牛長春，濟南市規劃局村鎮規劃處處長;李群，濟南市環保局處長;萬東林，山東省三維旅游設計院院長;丁翠華，山東行政學院環境科學副教授;史書鑠，濟南市委黨校濟南市情研究所助教。本報告主要執筆人:馮雷、丁萃華、史書鑠等。