“參與式”扶貧視角下山東省“第一書記”政策思考
——以菏澤市鄆城縣為例

韓尚穩，李圓圓

(1.山東大學政治學與公共管理學院，濟南250100;2.山東行政學院，濟南250014)

魯西南(1)歷來是山東省經濟欠發達地區。該地區地處山東省與蘇、豫、皖三省交界處，總人口超過900多萬，其中農村人口占到80%左右［1］，地形以旱地平原為主，農業生產也主要是傳統農耕方式，工業基礎相對薄弱。魯西南地區的扶貧開發，事關山東省西部地區建設和經濟發展全局，具有重要戰略意義。長期以來，雖然國家和地方政府積極探索該地區反貧困措施，但成效并不明顯。究其原因，筆者認為，傳統扶貧模式強調單向的物質福利和技術輸入，忽略了當地群眾的參與，人們處于消極等待和被動接受的位置。因此，一旦外部支持斷裂，很容易再次返貧。直到現在，貧困仍然是魯西南地區經濟發展和社會進步面臨的老大難問題。山東省“第一書記”政策是山東省結合省情地情，總結以往扶貧經驗基礎上提出的農村扶貧新思路，倡導“輸血”與“造血”并重的綜合性扶貧開發，從而克服了傳統“輸血”式扶貧效果的短期性，取得良好成效。本文擬從“參與式”扶貧視角對比分析傳統扶貧模式的不足和參與式扶貧的優勢，并結合山東省“第一書記”政策實施成效展開實證分析，探尋“參與式”扶貧模式的作用機制。

一、“參與式”扶貧模式的意義

(一)“參與式”扶貧模式

所謂“參與式”扶貧，其核心在于將村民參與和扶貧開發有機結合，讓農民掌握扶貧內容的決策權，進而從需求角度找出扶貧落腳點，尋求脫貧的方法，制定實施扶貧開發的具體規劃，并依據需求的輕重緩急程度開展扶貧項目。［2］參與式扶貧本質上解決的是“扶什么貧”和“如何扶貧”的問題。這種模式實現了政府扶貧資源同當地群眾意愿的協調和結合，將扶貧重心落實到貧困地區真正所需、所急之處，在提升扶貧“瞄準度”的同時，能夠調動扶貧對象的積極性、創造性，激發責任感，從而達致良好的扶貧開發成效。

(二)“參與式”扶貧模式優勢:基于傳統扶貧模式比較分析

近年來，“參與式”扶貧開發模式日益成為我國農村扶貧中重要的工作方式之一，在實踐中得到廣泛應用。“參與式”扶貧模式與傳統扶貧模式主要有以下不同:

1.扶貧方式不同。傳統扶貧模式以“輸血”為主，缺乏對內部因素的考慮和衡量，工作重點集中在單向的物質福利和技術輸入，主要采用生活救濟和財政補貼形式等，重在解決部分貧困群體的生計艱難困境。這種扶貧模式雖然短期內能夠緩解貧困群體生存危機，一定程度上滿足他們的生活需求，但由于忽視內部因素對事物發展變化的決定作用，注定是“治標不治本”的短期行為。

“參與式”扶貧模式講求“輸血”和“造血”并重，不僅重視“輸血”作用，從外部保障貧困群體生活所需和改善生活條件，而且講究“造血”功能，注重培育貧困群體參與意識，抓住貧困根源，從而創新扶貧開發機制，實現“輸血”保障作用與“造血”持續功能的共同發揮。

2.扶貧側重點不同。傳統扶貧模式將改善基礎條件和貧困人口的衣食住行作為扶貧工作的重點，意在改善人們的外部生活狀況，卻忽視了對貧困群體自身能力的建設培養。長此以往，必然強化貧困群體的“坐、等、靠、要”的不良思想，形成惰性和依賴心理，在既有物資消耗殆盡后，極易促成“伸手”行為，從而決定了傳統扶貧的短期化，增大返貧風險。

參與式扶貧模式不僅注重外力推動作用，而且關注貧困地區自身能力的建設。倡導貧困群體的廣泛參與，加強貧困群體相關技能的培訓，在參與中提升村莊和貧困群體的發展能力，保障他們的知情權、決策權，從而為開發扶貧注入活力，激發創造性和積極性，從根本上實現“要我干”到“我要干”的轉變。

3.動力機制不同。依靠政府行政力量是傳統扶貧模式的主要動力機制特點。誠然，政府作為扶貧工作推進的責任主體，在組織協調、項目規劃、資源劃撥等方面具有顯著優勢。然而，如果不注重貧困地區的特性和貧困群體自主發展能力培養，這種作用優勢也必然會大打折扣。

實現內源式發展則是“參與式”扶貧模式的根本目的所在，即在充分考慮村莊文化、人口、資源稟賦等方面異質性基礎上，將外在扶貧資源與貧困村莊特點結合起來，加強貧困群體自主能力培育，尋找貧困農村適合的發展路徑。［3］內源式發展重視村莊自主發展能力建設，并不是排斥政府功能，而是更好的發揮政府的引導、協調作用，擺正政府扶貧工作中的位置，完善扶貧組織體系和工作機制，促進村莊特點同扶貧內容的融洽，推動扶貧平穩進行。

4.作用時效差異。傳統扶貧模式在短期內能夠將食物、衣物等生活物資遞及面臨生存危機的貧困群體手中，解決他們的燃眉之急，利于保持貧困農村地區的穩定，具有一定有效性。然而，“輸血”式扶貧方式、以外部生活條件改善為重點的扶貧內容以及政府行政力量主導的動力機制，決定了這種救濟式扶貧行為并不能從根本上解決貧困農村地區能力建設和內源式發展問題，也就注定不能成為農村扶貧工作的長期選擇。

“參與式”扶貧模式采用“輸血”和“造血”并重的扶貧方式，堅持“只有貧困人口的自我發展能力提高，貧困才能從根本上消除”的工作理念，注重貧困村莊自身能力建設，突出貧困群體主體地位，實現“要我脫貧”到“我要脫貧”的思想轉變，因而從內部消除返貧、致貧的根源，實現貧困群體的真正長期、有效脫貧。

二、參與式扶貧視角下山東省“第一書記”扶貧政策實證分析

2012年7月，筆者作為“山東大學‘第一書記’調研團”的成員，深入山東省菏澤市鄆城縣的貧困農村，對山東省“第一書記”政策的實施情況進行了專題調研。通過調研，筆者發現“第一書記”政策立足“干群參與、能力提升”的工作基本點，取得了農村扶貧的顯著效果。因此，本文將在此次調研獲得資料的基礎上，從“參與式”扶貧視角對“第一書記”扶貧政策展開實證分析。

(一)山東省“第一書記”政策介紹

2012年，山東省省委省政府以黨中央部署開展“基層組織建設年”活動為契機，同時依據農村扶貧開發的工作安排，提出在省直機關和企事業單位中開展“聯百鄉包千村”的行動，由省委組織部從省直機關和企事業單位中選派優秀黨員干部到貧困村，擔任該村的“第一書記”，負責抓黨建和促脫貧工作。山東省要求，“第一書記”下去，要成為“黨的政策的宣傳隊，農村黨建的工作隊，脫貧致富的服務隊”。對貧困村原則上一包三年，“第一書記”一年一輪換，不實現脫貧目標，幫包單位不脫鉤、干部不撤回。與以往干部下鄉運動不同，“第一書記”政策是行業扶貧、單位包村、干部下鄉三者的有機結合，實現了社會各方面優勢資源的匯聚，是山東省委省政府積極發揮“第一書記”黨建工作優勢，調動當地村干和群眾參與熱情，成功探索出的農村扶貧新模式。

(二)“參與式”扶貧視角下山東省“第一書記”扶貧政策實證分析

通過以上分析，我們知道，貧困農村地區貧困難題之所以長期得不到解決，很重要的原因在于傳統扶貧模式效用的短期性，表現在“輸血”式救濟扶貧，扶貧重心偏離，內部動力缺失等。因此，解決農村地區貧困問題，也必須從這三方面著手:創新扶貧方式、明確扶貧工作重點和堅持村莊發展主體地位，而這恰恰是“參與式”扶貧模式的優勢所在。筆者調研認為，“第一書記”扶貧政策以“干群參與，和諧建設”為切入點，找準工作重心，遵循“強能力、重發展”的工作思路，充分保障了貧困群眾的參與權，提升了村莊自身建設和發展能力，從而切實解決了貧困農村地區面臨的貧困痼疾。

1.擺正工作位置，充分尊重村干部意愿。如何處理好同幫包村黨支部關系是“第一書記”上任后面臨的首要問題。兩者關系的融洽程度不僅關系村莊領導班子的內部團結，而且直接影響到“第一書記”扶貧政策的穩定性和扶貧工作開展的順暢程度。在具體工作中，“第一書記”主要通過以下三方面正確處理好與村黨支部書記的關系。一是村黨支部的日常工作，由村黨支部書記主持，遇事兩人先溝通，統一思想，形成共識;二是“第一書記”把握好“度”，自覺做到指導不指責、到位不越位、幫帶不包辦、幫忙不添亂;三是“第一書記”和村黨支部書記堅持“同坐一條船”“同唱一臺戲”，互相支持、密切配合，形成工作合力。通過以上三點，“第一書記”同幫包村村干部成員做到同心同德，相互尊重和支持，從而為農村扶貧工作的開展和“第一書記”政策的貫徹創造了良好的氛圍。

2.轉變扶貧方式，培養和提高群眾參與意識。群眾參與，是關系扶貧開發成效和貧困農村地區能否改變落后面貌的關鍵性因素。傳統扶貧模式施行自上而下的項目決策方法，由政府來確定扶貧目標，通過調查研究，提出要解決的問題，完成項目規劃設計。［4］對貧困地區來講，這種規劃項目往往具有很強的“空降”色彩。許多具體的項目本意是好的，但由于貧困群眾缺乏了解和支持，在貫徹實施過程中不能很好的參與和監督，因而難免出現執行偏差;更有的項目由于帶有濃厚的計劃性，也無法反映貧困地區的真實情況和貧困群體的實際需求，造成參與積極性不高，從而弱化執行內在動力，難以形成穩定脫貧。

“第一書記”上任后，首先，通過召開村民大會、村干部小組會等形式，廣泛征集和了解村民最為迫切關心的問題，根據村民的意愿和村莊實際情況確定扶貧項目的先后實施順序，明確脫貧思路。黃集鄉劉樓村的張宏明書記更是從建設基層民主制度入手，成立了村民議事委員會，提出“村里的事，村民說了算”的工作原則，嚴格摒除形式參與的不良行為，千方百計促進村民參與，既完善了組織制度，同時密切了干群關系。其次，推行村務公開，保障群眾知情權。據統計，山東省文化廳幫包的貧困村平均召開了2次以上正式的全體村民會議，討論決定了十幾條重大事項，并在報鄉黨委和廳黨組主要負責同志審議后進行了公示;同時在土地使用、財務往來等同群眾利益密切相關村務方面，也通過廣播、黑板報等多種途徑進行政策宣傳、村務公開，從而保證工作的透明、規范，陽光運行。村民大會和村務公開有效帶動了村民的參與熱情，保障村民參與權、知情權和主體地位，激發了村民責任感和工作積極性，在村莊建設中營造出你爭我趕、力爭奮進的氛圍。

3.明確扶貧重點，動員多種力量參與扶貧。針對貧困村莊普遍反映交通不便問題，“第一書記”迎難而上，將解決交通難題作為扶貧突破口。以山東省文化廳駐黃集鄉的5名“第一書記”為例，2012年4月15日5名“第一書記”到任，隨即在村民中開展“五必訪五必問”;17日，總結出5個村最迫切解決的問題:交通改善;18日，“第一書記”同所在村兩委、鄉黨委溝通取得一致意見;19日，5名“第一書記”向山東省文化廳黨組作工作匯報;20日，山東省文化廳黨組書記徐向紅實地考察后，決定將省文化廳幫扶資金共155萬元用于修路;22日，幫扶資金到位;28日—29日，經多方實地考察后，“第一書記”們最終決定使用商業混凝土硬化道路。截止到2012年8月份，根據爭取資金情況，5個村又加修主要街道30條，總投入達330萬元，基本解決了貧困村莊的出行難問題。通過瞄準扶貧重點，貧困村民得到了實實在在的實惠，“第一書記”政策深入人心。

當然，擺脫貧困，單純依靠貧困地區干部群眾的參與熱情和政府扶貧資源是遠遠不夠的，社會各界的幫助同樣是扶貧開發工作中不容忽視的重要力量。通過舉辦“灘區娃娃看省城”活動、開展“網絡扶貧”等一系列舉措，“第一書記”們將貧困地區的現狀向外界傳達出去，吸引更多的社會力量參與其中，從而改變過去政府包辦包攬的狀況，一方面豐富了扶貧內容，提升了扶貧有效性;另一方面，多種力量的共同參與，有利于強化政府的履責意識，做到扶貧項目、扶貧資源的公開，從而提升監督的有效性，保障扶貧工作的公正、透明。

4.注重干群能力建設，發揮黨員先鋒模范作用。扶貧開發成效的長期性依賴于干群素質和能力的提高。一方面，通過舉辦發展研討會、工作方法講座等多種培訓形式，切實提高村干部成員解決農村事務的能力，改變傳統落后、固化的工作領導方式，增強其市場意識和村民服務信念，拓寬發展思路;另一方面，“第一書記”和村干成員共同走村入戶，深入田間地頭，承擔起農業科技員角色，為村民詳解致富項目，認真傾聽群眾心聲，真正做到急群眾之急，解群眾之憂，從而提高增產增收能力，實現盡快脫貧。

除了加強干群能力建設，“第一書記”還以身作則，發揮黨員“領頭羊”作用。“讓90%的貧困戶有致富項目”是“第一書記”政策的重要工作內容之一，派駐到黃集鄉的“第一書記”到任后，投入大量時間、精力，多次到北京、萊蕪、臨沂、章丘、長清、曲阜等11個地方進行養殖業和特色種植業考察，確定了土豆等6個主要項目作為致富的路子進行試點。按照計劃，如果試點可行，黃集鄉將會規劃發展以“彩色土豆”為主的特色農業。此外，“第一書記”還著眼于發展養殖業和小型加工業。在筆者走訪的四個鄉鎮中，部分“第一書記”開始進行一些養殖業試點，養殖品種主要是傳統的家禽家畜，具體操作主要采取村里給予一定補貼、村民個體養殖的形式。

“第一書記”扶貧政策以“強能力、重發展”作為工作的核心內容，通過以上措施，不僅增強了干群的農村建設能力，提高了村干在群眾中的形象和威信，而且進一步改善村莊的發展條件。社會發展環境的改觀吸引更多的致富項目入村落戶，帶動村民致富。

三、結語

群眾參與、自身能力建設和社會資源吸納等是貧困地區最需要加強建設的方面，這同樣是“參與式”扶貧模式真正的優勢所在。“第一書記”扶貧政策實踐證明，開展扶貧就是要充分發揮動員多種力量參與，加強農村能力建設，挖掘農村內在活力的優勢，通過扎實有效的扶貧舉措，幫助和促進基層鄉、鎮、村領導組織把自身建設成為脫貧致富的“主心骨”、永不離開的“工作隊”、心系百姓的“貼心人”。“第一書記”扶貧政策找準了“參與式”扶貧的定位，抓住了農村扶貧的根本，充分利用政府和社會力量，保障村民主體地位，從而破解了扶貧工作面臨瓶頸，走出了一條扶貧開發的新路子。

注釋:

(1)魯西南廣義上包括菏澤市、濟寧市，狹義上一般指菏澤市所屬地區，本文取狹義地理概念。

［1］山東省統計局.山東2012統計年鑒［EB/OL］.［2012 －09 －01］.http://www.stats－sd.gov.cn/tjsj/nj2012/html/C0306.htm.

［2］劉鑫.“參與式”:試驗區開發扶貧的成功探索［J］.烏蒙論壇，2009(6):16－18.

［3］沈茂英.“整村推進”綜合扶貧模式的理論基礎［J］.鄭州航空工業管理學院學報，2008(4):124－128.

［4］張展志，左婷，徐賢坤.廣西參與式農村發展模式研究［J］.經濟與社會發展，2012(1):86－89.