政民協作下的社會管理創新
——兼評《南京市治理條例》的重要價值

禹竹蕊

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

按照邊沁的觀點，政府管理的目標就是服務民生，滿足被管理者的最大幸福。上世紀80年代以降，世界范圍民主政治、經濟文化的發展演進，進一步推動現代行政由管理行政、秩序行政逐步轉向給付行政、服務行政，國家的福利性質不斷強化，政府職能逐漸擴大和轉變。面對服務民生的基本要求，面對日益高漲的公眾參與訴求，社會管理創新成為現實而又急迫的問題。

一、社會管理創新是對社會發展的回應

（一）市場經濟催生社會優位，呼喚公眾參與和政民協作。

如學者言，“一種具有深厚社會、文化基礎的觀念一旦形成，必將極大地作用于歷史，即便在最初的條件已經消失、相應的制度已經改變的情況下，它也可能長久地存留下去，于無形之中影響甚至左右著人們的思想和行為”[1]。受傳統社會以來根深蒂固的國家本位理念的影響，在專制與集權的意識形態下，政府與公共等同，政府理所當然地成為社會公共事務管理的唯一主體。政府的這種特殊地位和作用在一定程度上導致了對“政府全能”的頂禮膜拜。然而，不可否認的是，雖然從政府的產生、目標和運行等角度看，政府和公共性有著高度相容性——公共性不但是政府合法性的來源，也是政府有效運行的保障，更是政府存在的意義之所在；但是，政府在實際管理過程中的確也存在偏離甚至危害公共性的可能性。憑借在社會公共事務管理中所享有的排他性主體地位和權力，政府全面掌控對公共性的認定權和解釋權，一旦失去謀求公共性的立場，又缺乏制度和道德的約束以及有效的制衡力量，政府僭越公共性的風險也會增大[2]。

市場經濟以自由運行的市場為導航，以市場為基礎的資源配置方式和經濟運行調節方式牽引和指導整個經濟體系的前行。由于經濟過程依賴個人為基本單元的平等參與，因此市場經濟不但有利于塑造個人和團體的平等意識、自主意識、開放意識、競爭意識，還能促進公民社會自主性品格的形成與強化。市場經濟的發展迫切需要打破國家本位意識形態的桎梏，同時，市場經濟的成熟過程和公民社會的發展過程正是國家本位逐步走向社會優位①的過程。

社會優位是一種以社會為根本立足點和基本價值定位的政治理念和法理念，“從人類文明發展的宏觀視野把握社會政治和法律的本體，以平衡人類的整體利益和個體自由、以對人的終極關懷為宗旨，確立社會政治和法律的基本功能和價值”[3]。社會優位主張社會優于國家，法律是保障和實現人民利益的工具。在這樣一種理念下，政府雖然還是社會公共事務管理的重要主體，卻不再是唯一的主體。公民和社會組織開始廣泛參與國家的政治生活，主張權利、表達訴求，通過影響政治系統的決策過程來獲取各種維護自身利益的公共產品。隨著社會優位理念的全面釋放，政府、社會組織和公民在不同層次、不同性質的社會公共事務管理中以平等協商為前提，良性互動，促進管理職能的合理分配，促進管理能力的協調發展。

（二）由管理到治理的嬗變，加速政府職能的調整和轉變。

隨著社會國思想逐步在世界范圍內被接納，服務行政興起，民主因素廣泛地注入了現代行政管理和行政法制的實踐中。作為公共行政的第一要義，服務行政不但強調政府要積極保障公民福利、提供公共服務，更強調政府創新行政管理方式。進入后工業時代，多元化、碎片化和差異化成為了社會的表象特征?！耙粋€中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及”[4]。在一個各種價值相互沖突的社會里，公共決策必須兼顧、調停各種對立的正義理想，并為共同體共同接受的政治秩序和社會秩序提供道德基礎。從這個意義上講，公共決策不僅關乎程序與規則，更需要一種內容上的共識，即哈貝馬斯所說的“交往互動”。協商成為了現代社會達成共識的民主方式。從20世紀60年代的新公民參與運動到20世紀80年代的新公共管理運動，各國都高度重視協商和參與民主。進入20世紀8、90年代，作為一種新的理論和實踐，治理逐步成為了公共管理領域的焦點。作為一種強勢話語，治理很快對傳統政治進行解構。有學者稱，“從統治政治到治理政治，是民主知識再生產中的哥白尼式轉向”[5]。

作為一種嶄新的理念，治理的內涵包括：

1.多元主體。治理在后工業時代成為一個網絡體系，治理超越了國家權力中心說，政府不再是對公共事務進行治理的唯一合法機構，治理主體包括政府、各種公共組織、私人組織以及公眾，利害關系人和受影響者將參與治理的所有階段。

2.民主方式。治理改變了過往傳統管理單純依賴政府強制力的方式，采取的是正式的強制管理和各參與主體間民主協商相結合的方式。權力的流動既可以自上而下，也可以自下而上，便于互動與溝通。

3.雙贏目的。治理以解決問題為導向，強調參與合作，反對零和博弈②，力爭化解矛盾與沖突，在互利、互惠的基礎上實現社會社會發展和公共利益的最大化。

行政權力運行模式的轉變，加速了政府職能的調整與轉變。各國爭先創建以“社會優位、民眾本位”為本質的“服務型政府”，以公眾需求和經濟社會發展需要為導向，積極施行公共管理。布萊爾政府改革時提出的核心詞匯就是“Joined-Up Government”。JUG不但意味著政府組織之間的聯合，更重要的是強調了一種合作，包括政府、市場與社會的合作，旨在提升政府和民眾的滿意度，真正實現雙贏。

（三）城市治理理念的崛起，進一步促進政民協作。

城市的經濟發展和治理水平，不但關乎民生，還直接體現政府執政能力的高低。政府如何集思廣益，綜合規劃、建設和管理城市，才能讓身處其中的市民滿意，讓過客駐足贊嘆，是科學治理城市的大學問，更是一門藝術。2000年5月，聯合國人類居住中心在《關于健全的城市管理規范：建設“包容性城市”的宣言草案》中明確提出：“城市管理是個人和公私機構用以規劃和管理城市公共事務的總和，這是一個調和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的總和”[6]。多主體共同治理的理念在現代城市管理中日漸凸現，社會、公眾在城市管理中的主體地位得到盡量發掘：（1）政府是城市管理的核心，是重要主體；（2）社會組織（包括社會自治團體、非營利性組織和非政府性組織）是城市管理的擴展主體，不但可以在城市管理的一些自治領域中發揮重要作用，還能有效監督政府履行城市管理職責；（3）市民作為城市的主人，是城市管理的根本主體，從本質上講，“市民參與城市管理不僅可以使管理者在決策時獲得更多有關市民偏好的信息，還可以增進是市民對決策的可接受程度，提高公共服務質量與效率。對于市民而言，參與城市管理可以保證公共服務更符合其自身需求，促進更透明的政府體系形成”[7]。

這一進路賦予了市民在城市管理中更現實與平衡的角色，大量私主體廣泛而深入地介入到管制、提供服務、決策設計與實施當中，有效提升城市治理事業的正當性。政府在制定城市發展政策和實施城市管理時，鼓勵公眾參與、吸納民意，從公共性的角度考量行政執法的方式、步驟和程序，全面提供公共服務，確保城市良性發展、持續發展。

在城市管理中，政府不再把市民單純看作被管理者，而是將其作為利益相關者視作自己的合作伙伴。例如日本東京的城市管理一直依靠三種基本力量：政府、企業和社會組織，在城市管理中始終強調所依靠力量是綜合的，單一主體無法獨立勝任城市管理事務。強調政府主導、公私合作，發揮市場的作用，同時鼓勵社會組織參與到城市管理中。美國很多城市的政府在實踐中采用了諸多方式來調動利益相關者參與城市管理的積極性，并建立了一整套激勵機制，對利益相關者全程參與城市管理活動給予鼓勵。如：（1）官方鼓勵利益相關者共同參與和發現城市的問題。（2）官方鼓勵利益相關者共同參與決策。（3）官方鼓勵利益相關者參與決策執行。（4）官方鼓勵利益相關者參與監督[8]。

二、我國近年來圍繞城市治理進行的探索及主要問題

社會優位理念的覺醒和世界范圍內行政權力運行模式的轉變，對我國行政管理實務與理論產生了深遠的影響，促使政府和學界根據社會政治、經濟和文化的發展態勢，結合社會自身運行規律，積極探索行政管理新模式[9]。目前，我國處于深化改革、法制革新的關鍵時期，任務繁重、矛盾交織、利益沖突。面對地方城市管理長久以來暴露出的手段單一、運行不暢等難題，從中央到地方一直都在思索破解良策。

（一）積極探索。

自2005年的《政府工作報告》明確提出“努力建設服務型政府，創新政府管理方式”以來，中央一直將社會管理創新當作建設服務型政府的首要任務。十八大報告再次強調要“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”，指出“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，明確加強和創新社會管理，要“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。完善和創新流動人口和特殊人群管理服務……”

中國當下正處于一個多梯度發展的社會結構之中，不同區域和不同城市都有著自己的特點和實際需要，各個城市在實踐中積極探索相應的發展模式，也積累了不少寶貴的經驗。例如沈陽市的“行政執法勤務區管理工作模式”就于2011年1月15日榮獲了首屆“中國法治政府獎”。 這種模式下的城市管理執法部門相對集中行使城市管理領域的多數行政處罰權，有利于精簡執法機構，提高執法效能，有利于對管理權的行使起到一定的監督作用。武漢市為全面提升城市環境綜合管理水平，在日常工作中注重發揮城市綜合管理委員會的宏觀決策、綜合協調、監督考核作用，并通過具體的制度安排使城市綜合管理委員會的作用得以切實發揮，有利于緩解機構重疊、職權交叉等現象對城市管理產生的負面影響。上海市在城市管理上同樣采用分權模式，即城市規劃、建設和管理職責分別由不同部門承擔。其建設和交通委員會在負責城市建設管理的同時，還承擔著一定的城市管理職責。這種富有特色的職責設置使城市建設和管理部門的關系更為密切，便于落實“建管并重”的理念。在管理手段上，上海市注重采用信息化管理方式，實現數字化城市管理。深圳市城市管理的特點在于其城管外包機制和公眾參與機制。這兩種機制注重發揮企業和公眾在城市管理過程中的作用，體現了深圳市在社會管理創新方面的努力，順應了城市管理主體多元化、機制民主化的趨勢[10]。

（二）主要問題。

雖然上述各地在城市管理的實踐中取得了一些成績，但總體而言，全國各地相繼開展的各種探索，效果仍不夠理想。

1.城市治理的理念有待提升。社會管理創新，首先要求理念的革新。如果不能統一認識、提高認知，以新的理論作為支撐，改革舉措會經不起時間考驗。目前，各地對于如何切實履行城市治理中的決策權、執行權和監督權，貫徹中共十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中提出的“決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的要求”，還缺乏清晰、統一的認識。不少城市對城市治理的認識還不到位，重“繁榮”輕市容、重建設輕管理、重集中突擊輕常抓不懈，對市場作用重視不夠，經營城市、盤活城市資產的理念尚未真正樹立，不重視“經濟、環境與人”三個基本要素的協調發展。城市管理中長期形成的“管理即管制、管制即執法、執法即處罰、處罰即重罰”的陳舊觀念根深蒂固，剛柔相濟、非強制性行政指導等柔性執法理念尚未全面樹立；專業化執法理念亟待提升；“依法行政”的理念還停留在傳統的認知，秩序行政中奉行的“嚴格的法律保留”觀念束縛了服務行政中職能部門正常執法活動的開展（即認為沒有具體的實定法上的依據，任何行政活動都不得進行）。如何正確理解“人民的城市人民管”，在城市治理中貫徹參與式民主，處理好城市治理與改善民生、處理好公共秩序與公民權利之間的關系，樹立“管理與服務相結合、以服務為根本目標”的治理理念還任重道遠。

2.立法建制有待跟進。城市管理的關鍵在于法治化、程序化、規范化。各地圍繞城市管理進行的探索旨在推進治理管理法治化建設，立法建制尤為重要，否則就不符合法治理念。然而迄今為止，國家層面上關于城市治理的法律法規尚未出臺，各地雖然陸續制定了系列有關城市管理的地方性法規和規范性文件，但立法建制明顯不足。各地都欠缺城市治理方面的綜合立法，在城市管理體制、運行機制、執法規范等方面的規定也極不統一。食品安全、車輛運輸、環境污染、廣告、打假等領域又因為法律規定存在交叉導致多頭執法現象始終無法根除。政府與市場的法治安排等問題使得立法和修法刻不容緩。

三、《南京市治理條例》的重要價值

2002年，南京市政府以實施相對集中行政處罰權制度為突破口正式啟動城市管理體制改革；2009年1月，南京市政府開始試行“大城管”模式，市政府成立高位協調機構——南京市城市管理委員會；2010年4月，“大城管”模式在南京全面推行，城市管理領域的“大部制”改革正式啟動。經過多年實踐，為將南京市城市治理納入規范化和法治化的軌道，在對城市管理的基本理念以及發展規律進行歸納和總結的基礎上，通過對南京市“大城管”體制和機制設計以及實施現狀的全面考察與深入分析，南京市人大常委會制定了《南京市治理條例》（以下簡稱《條例》），旨在提出符合南京現實所需、又能在法理邏輯上自洽的中國問題解決之道，進而為南京的城市管理實現從單純的“行政管理”到“共同治理”的成功轉型提供理論支持和引導。2012年11月29日，江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議批準通過了《條例》。在當前各地探索城市管理模式創新的活動中，作為第一部地方城市治理的綜合立法，《條例》的諸多閃光點具有重要的時代價值。

（一）彰顯多元主體共同參與為核心的城市治理理念。

歷史早已證明，單純的管理模式往往容易忽視被管理者的意見，導致被管理者不滿，也導致秩序不穩定。在傳統的城市管理模式已經不適應現代民主政治發展的情況下，及時將“政府主導、社會協同、公私合作”的理念引入現代城市的治理中，提供多樣化的利益表達渠道，有利于決策執行的順暢，有利于城市的發展和民眾權益的落實，有利于秩序穩定。《條例》以“推動公眾參與城市治理”為立法目的，為彰顯多元主體共同參與為核心的先進的城市治理理念，將“公眾參與、共同治理”作為基本原則，明確提出城市治理實行“政府主導、公眾參與”，科學界定“城市治理”和“城市管理”的關系，指出“管理”是“治理”的基礎性內容③；為彌補政府能力的不足，在管理體制中加強社會力量和社會組織的培育，用第二章專章規定“公眾參與治理”，明確公眾參與的方式、程序和效力，要求“各級人民政府應當為公眾參與城市治理提供物質和制度保障”④；重點設計城市治理委員會制度，賦予城市治理委員會特定的法律地位⑤，規范其組織架構⑥。各種切實的制度保障，可以有效避免公眾參與流于形式。

（二）突出“以人為本”，加大政府責任，維護民眾利益。

治理理念與建設服務型政府的要求相契合，以“人”為中心，從“人”的視角和“人”的需求來考量行政執法的措施、步驟、細節和成效，實現公共利益優先的同時也確保廣大行政相對人的權益。為此，《條例》在第三章“城市管理事項”中，著重解決社會廣泛關注的小區周邊配建環衛設施、拉鏈馬路現象、車輛停放等熱點問題；并在第四章“城市管理行政執法”中明確行政執法的程序；在第五章“監督和救濟”中構造全方位執法監督體系，細化救濟渠道和程序，要求有過錯的管理部門及其工作人員通過媒體公開道歉，保障城市治理工作的公正有序開展?？梢?，為維護民眾利益，《條例》主動加大了政府責任，成功樹立為民、重民的服務型政府形象。

（三）強調柔性執法，鼓勵探索創新。

美國學者馬修·戴弗雷姆提出，“法律可以被劃分為壓制型、自治型和回應型這三種類型。其中壓制型法律主要強調秩序，這種秩序的實現依賴大量的集中的強制系統以及對政治權力的服從。自治型法律是一種分化的制度，它需要具有合法性，對壓制系統進行約束以及相對獨立于政治?；貞头墒巧鐣枨蟮姆磻鳎⒃诜蓹嗄芤约罢螜嗔εc法律權力之間融合的基礎上”[11]。在強調社會優位的今天，將公民、社會組織看作政府的合作伙伴，看作行政執法的利益相關者，就不能一味采取壓制型的剛性執法方式。相對于管束，教育與引導的手段其實更能深入人心。作為回應型法律的產物，柔性行政行為汲取社會智識資源、兼顧多元利益，催生行政民主。《條例》順應建設服務型政府的要求，明確了柔性管理的原則⑦，將行政獎勵⑧、行政指導⑨等柔性方式引入行政執法中，舒緩政民關系，達致法律效果與社會效果的統一。

行政行為汲取社會智識資源、兼顧多元利益，催生行政民主?！稐l例》順應建設服務型政府的要求，明確了柔性管理的原則⑩，將行政獎勵?、行政指導?等柔性方式引入行政執法中，舒緩政民關系，達致法律效果與社會效果的統一。同時，《條例》在制度上大膽創新，規定了違章建筑的首查責任制?和設置戶外公告的基本原則?，還首創性地設置了鼓勵條款?，為進一步支持政府各部門在城市治理的實踐工作中積極開展探索，進行管理創新和制度創新提供了法律依據和法律保障，賦予改革永不枯竭的動力。

四、結語

善治，是政府追求的目標；創新，是管理必經的途徑。社會管理創新是制度的創新，更是理念的創新；是政府管理工作的創新，也是公眾參與的創新。南京充分發揮地方立法的主動性、積極性，在全國率先突破和創新理念，制定了地方城市治理“小憲法”——《南京市城市治理條例》，通過立法建構多手段、高效率的城市運行模式。這一破局之舉，旨在打通政府和公眾雙向交流的渠道，吸納公眾參與城市治理的事前、事中、事后整個過程。《條例》的出臺符合體制改革的需要，不僅有利于固化改革成果，促進政民協作、創新機制，進一步提升城市功能品質和城市服務水平，譜寫南京市城市治理的新篇章，更為國家今后的頂層設計和各地的城市治理實踐提供了思路、創造了經驗、建立了樣本、指明了方向[12]。只有將公眾視為合作伙伴，作為社會管理的利益相關者，創立參與機制，暢通其表達途徑，尊重其意見和建議，才能真正讓社會管理創新譜寫出新的篇章。

[注釋]：

①有很多學者采用的是“社會本位”的提法。實際上，盡管從整個人類歷史的進程來看，國家最終會消亡或是歸于社會，但現階段，以及今后相當長的一段時期內，國家還是會繼續存在，還將是促進社會發展的重要力量，而不是可有可無的、無關緊要的、會被迅速消解的因素。因此，在當下采用“社會優位”概念更為合適。參見伍俊斌：《公民社會基礎理論研究》，人民出版社，2010：218頁。

②所謂零和博弈也稱零和游戲，與非零和博弈相對，是博弈論的一個概念，屬非合作博弈，指參與博弈的各方在嚴格競爭下，雙方不存在合作的可能。一方的收益必然意味著另一方的損失，博弈各方的收益和損失相加總和永遠為“零”。零和博弈的結果是一方吃掉另一方，一方的所得正是另一方的所失，整個社會的利益并不會因此有任何增加。

③《南京市治理條例》第2條：“本條例所稱城市治理，是指為了促進城市和諧和可持續發展，增進公眾利益，實行政府主導、公眾參與，依法對城市規劃建設、市政設施、市容環衛、道路交通、生態環境、物業管理、應急處置等公共事務和秩序進行綜合服務和管理的活動。本條例所稱城市管理，是指政府及其有關部門依法行使行政權力，對前款所列城市公共事務和秩序進行組織、監管和服務的活動，是城市治理的基礎性內容”。

④《南京市治理條例》第19條：“各級人民政府應當為公眾參與城市治理提供物質和制度保障。公眾依法參與城市治理活動遭受人身傷害或者財產損失的，政府及其有關部門應當給予適當救助或者補償”。

⑤《南京市治理條例》第9條：“市人民政府設立城市治理委員會，組織、指導、監督考核城市治理工作，協調城市管理相關部門之間以及和其他政府部門的關系。城市治理委員會依據市人民政府的授權，依法對城市治理重要事項作出的決議，政府有關部門、有關單位應當遵守和執行”。

⑥《南京市治理條例》第10條：“城市治理委員會由市人民政府及其城市管理相關部門負責人，專家、市民代表、社會組織等公眾委員共同組成，其中公眾委員的比例不低于百分之五十。城市治理委員會主任由市長擔任。城市治理委員會會議每季度召開一次，特殊情況可以臨時或者延期召開。公眾委員應當通過公開公正的方式產生。具體產生辦法以及城市治理委員會的議事規則，由市人民政府另行規定，并報市人民代表大會常務委員會備案”。

⑦《南京市治理條例》第4條：“城市治理應當遵循依法行政、服務優先、公眾參與、共同治理、柔性管理、最小損害的原則，尊重社會公德，執行國家政策和專業標準，維護公共利益”。

⑧《南京市治理條例》第12條：“任何單位和個人有參與城市治理的權利，以及維護市容整潔和公共秩序的義務，有權對損害或者破壞市容環境、公共秩序等行為進行勸導或者舉報。各級人民政府及其有關部門應當廣泛宣傳與城市治理有關的法律、法規、規章，引導、鼓勵和支持公眾對城市治理的投資、捐贈和志愿服務行為，對在城市治理中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵”。

⑨《南京市治理條例》第54條：“政府及其城市管理相關部門應當根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況，制定相應的城市管理突發事件應急預案，并組織開展應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。大型社會活動主辦者，公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的管理者或者經營者，危險區域、危險源的管理者，應當按照有關規定制定具體的安全保障應急預案。發生自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等城市管理突發事件后，政府及其城市管理相關部門應當立即啟動應急預案響應，采取強制性措施、行政指導等應對突發事件。突發事件應急處置工作結束后，政府及其城市管理相關部門應當立即組織受影響地區盡快恢復生產、生活和社會秩序，制定恢復重建計劃并組織實施”。

⑩《南京市治理條例》第4條：“城市治理應當遵循依法行政、服務優先、公眾參與、共同治理、柔性管理、最小損害的原則，尊重社會公德，執行國家政策和專業標準，維護公共利益”。

?《南京市治理條例》第12條：“任何單位和個人有參與城市治理的權利，以及維護市容整潔和公共秩序的義務，有權對損害或者破壞市容環境、公共秩序等行為進行勸導或者舉報。各級人民政府及其有關部門應當廣泛宣傳與城市治理有關的法律、法規、規章，引導、鼓勵和支持公眾對城市治理的投資、捐贈和志愿服務行為，對在城市治理中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵”。

?《南京市治理條例》第54條：“政府及其城市管理相關部門應當根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況，制定相應的城市管理突發事件應急預案，并組織開展應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。大型社會活動主辦者，公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的管理者或者經營者，危險區域、危險源的管理者，應當按照有關規定制定具體的安全保障應急預案。發生自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等城市管理突發事件后，政府及其城市管理相關部門應當立即啟動應急預案響應，采取強制性措施、行政指導等應對突發事件。突發事件應急處置工作結束后，政府及其城市管理相關部門應當立即組織受影響地區盡快恢復生產、生活和社會秩序，制定恢復重建計劃并組織實施”。

?《南京市治理條例》第22條：“首先發現違法建設或者接到舉報的城市管理行政執法部門、規劃行政主管部門、街道辦事處、鎮人民政府為首查責任機關。不屬于其管轄的，應當在二個工作日內將案件材料移送負有查處職責的機關處理；受移送的行政機關應當依法及時查處，并在處理決定做出后二個工作日內書面通報首查責任機關”。

?《南京市治理條例》第48條：“城市戶外廣告設施設置實行重點控制和分區管理，劃定禁設區、控制區和展示區。設置戶外廣告設施應當符合城市總體規劃和戶外廣告設施設置規劃，保護城市傳統風貌和格局，與區域建設和城市建設相協調。設置戶外廣告設施，不得損害建筑物、街景和城市輪廓線的重要特征，不得破壞所依附載體的整體效果，不得影響所依附載體的使用功能，不得影響建筑物安全”。

?《南京市治理條例》第13條：“公眾可以通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網絡征詢、問卷調查等多種方式參與城市治理活動。公眾委員參與城市治理決策前，應當就會議討論事項事先深入開展調研，聽取和匯集公眾意見。政府、城市治理委員會和城市管理相關部門應當按照規定采用便于公眾知悉的方式，公開有關行政決策、行政執法、行政裁決、行政監督等城市治理的信息。召開座談會、論證會、聽證會，應當提前將會議的時間、地點、主要議題等事項書面告知相關公眾，為公眾參與提供必要條件，并應當認真研究公眾提出的意見，采納合理可行的建議。鼓勵城市管理相關部門創新機制，吸收公眾參與城市治理，采取定期召開聯席會議等形式與社會組織之間建立經常、有效的溝通和聯系”。

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