新生代農民工政治參與效能評估分析

李彥婭，陳雙雙

(南昌大學公共管理學院，南昌330031)

一、引言

農民工是我國改革開放之后成長起來的一支新型勞動大軍。這一“亦工亦農”勞動群體有著特殊的成長背景，是城鎮化、工業化和城鄉二元經濟體制的綜合產物。農民工不同于早期的集體工、合同工，在當時農民一旦被招收為集體工或合同工，就意味著社會身份的改變。隨著社會主義市場經濟成長起來的新生代農民工，雖然同樣是離開鄉土中國到城市中國打工，卻無法獲得社會身份的認同。由于已有的文獻尚無對新生代農民工明確的定義，本文采納全國總工會給新生代農民工下的定義:新生代農民工系指出生于20世紀80年代以后，年齡在16歲以上，在異地以非農就業為主的農業戶籍人口［1］。同時，中國青少年研究中心發布的研究報告也將新生代農民工定義為80年代后出生的進城務工青年。該報告認為新生代農民工之所以為社會所關注，是因為他們與上一代農民工相比，農業和農村的特征減少，城市的特征明顯增加，除了戶籍以外已經沒有了農民的影子。他們處在一個身份認同和自身定位的轉型期，已經由一個傳統意義上的農民轉型成為逐漸脫離土地和農業，獨立于城市的新的階層和利益團體［2］。從這個意義上看，新生代農民工相較于傳統農民工有著更為強烈的權利訴求，他們的最終目的是成為產業工人、市民而不是農民。這種社會身份的區隔在老一代農民工或者是傳統農民工看來，是一種現實或無奈，因為他們的愿景或利益訴求著眼于掙錢、養家、糊口，核心目的是改善生活。他們在政治參與方面不是缺乏參與能力，就是缺乏參與意愿，甚至是缺乏參與動力，除非是他們的切身利益受到了損害。

眾所周知，當前農民工存在著諸多的問題，比如勞動權益受損、各種保障不能得到落實、子女在就業地上學等問題越來越受到社會的關注。社會的普遍關注是此種狀況得到改善的一個因素，而另一個重要因素是其自身的爭取，政治參與就是一個重要途徑。政治參與是維護或改變個人或公共的利益，并最終影響政治決策的一種重要的行為［3］。這說明進行政治參與，對改變自身的境遇狀況有很大的作用。可以預見的是，隨著時代的變遷和新生代農民工群體的出現，這種傳統農民工昧于政治參與的現象必然被改變。《關于新生代農民工問題的研究報告》顯示，新生代農民工相對于傳統農民工，不僅有較高的文化程度和職業技能訓練，而且從就業動機、勞動權益的訴求、對職業角色的認同、對城市的心態和維權意識的增強等方面，都有了較大的改變。當前，新生代農民工占外出農民工的六成以上，大約1個億，已經成為農民工的主體力量，他們已具有了一定的政治參與意愿，又具備了相當的政治參與能力，其政治參與將在很大程度上重新塑造城市的政治生態，對于社會主義政治文明建設與構建和諧社會都將產生重要的影響。那么，新生代農民工政治參與的實際狀況如何?參與的渠道是否暢通?參與的效果如何?參與的效能達到了什么程度?這些是本文所要著力探討的問題。

二、新生代農民工政治參與的現狀分析

(一)政治參與的途徑

新生代農民工政治參與的途徑分為制度化參與和非制度化參與。所謂制度化政治參與是指農民工在現有的制度范圍內合法地進行政治參與，包括村民選舉、政治結社、利益表達、權力訴求等，一般具有合法性、合理性、均衡性等特點;所謂非制度化政治參與是指農民工“突破現存制度規范的政治參與行為，也是社會正常參與渠道之外發生的活動”［4］，包括越級上訪、集體罷工、暴力對抗、加入非法組織、自殺威脅等，往往表現為非理性、破壞性的形式。

根據已有的研究，我國新生代農民工進行制度化政治參與的狀況不容樂觀。以鄧秀華對廣州、長沙兩地農民工的實地調查為例［5］:在1256份調查問卷中，參加過城市社區居委會選舉的僅占5.7%，參加過所在單位的民主管理活動的僅占12.9%。這么低的參與率可能是由于農民工城市戶籍缺失的問題，那么農民工在戶籍所在地的政治參與的狀況又是如何呢?同一份調查顯示，參加過老家最近一次的村委會選舉的農民工僅占21.6%。況且在參加投票選舉的農民工中，僅有34.7%的人是親自回村投票的，其余的則是以代理投票等方式進行政治參與。選舉性政治參與顯然是制度化政治參與，面臨居住所在地和戶籍所在地參與率雙低的局面，可見當前制度化參與率的低下。

面對制度化參與如此低的參與率，當處于弱勢地位的新生代農民工的自身權益受損失時，他們很可能會訴諸暴力抗議等極端手段進行非制度化的參與，這在新聞媒體的報道中頻繁出現。例如于水、李煜玘在2009年所做的蘇南地區農民工群體性事件調查顯示［6］，只有9.9%的農民工反對群體性事件的行為與做法，高達90.1%的農民工選擇支持或者視情況而定。另外值得注意的是，有24.7%的農民工對群體性事件采取支持的態度，這種狀況顯然令人擔憂。其中的原因可以歸納為:第一，權益意識的增強;第二，正規途徑利益表達的渠道不暢;第三，對社會認同感不強，存在被社會排斥的心理;第四，文化程度不高，進行理性表達的能力不強等。

(二)政治參與的特征

第一，參與意愿高。根據全國總工會所做的調查，新生代農民工的受教育程度普遍高于傳統農民工，他們思想觀念先進，權利意識較強，也更加懂得如何保護自己的合法權益。加上生活水平的提高和社會工作環境的改善，他們也有更多的精力和能力去進行政治參與。這些決定了他們在進程務工之后，不僅是為了單純的賺錢，而是在爭取自身經濟、社會權益的同時，希望和城里人一樣擁有自己的“話語權”，從而獲得社會的認可。據調查，將近63%的新生代農民工認為他們應該參加城市的管理，他們渴望與城里人享受同等的權利，渴望有尊嚴的生活，也渴望同等享受改革開放帶來的成果［7］。

第二，參與程度低。雖然新生代農民工有著較高的政治參與意愿，但是現實的經濟條件、社會制度安排等種種制約條件的限制，使得他們參政的機會不多，參與的水平也相對較低。根據聶月巖、宋菊芳在2010年所做的調查，在253名調查對象中，只有32人參加過家鄉的最近一次村委會選舉，僅占調查對象總數的12.6%，而沒有參加過選舉的則有221人，占87.4%［8］。上面這個例子是農民工參與戶籍所在地的選舉活動的參與率，下面再來看一個參與意愿更高的農民工群體在就業所在地的參與情況:在被問及是否愿意參加居住地的社區活動時，106人表示愿意，占88.3%。但被問及是否參加過居住社區選舉等活動時，只有4人表示參加過，僅占 3%［9］。

第三，參與途徑少。在政治參與的途徑方面，新生代農民工也面臨著兩難的局面。一方面是現行制度下，通過制度化參與的機會不多，可能性不大;另一方面通過非制度化途徑的參與很容易滑入非法參與的境地。例如，按照目前村民組織法的規定，農村居民行使選舉權只能在戶籍所在地的村委來實現。但是行使此權利的一個最大困難是參與的經濟成本問題，如果從打工地回鄉勢必負擔大筆的交通費和誤工費，甚至是就業機會的失去，從成本收益角度來衡量，大多數農民工不得不放棄參與的機會。此外，受戶籍的限制，在農民工長期生活的城市，他們也當然地被排斥在當地的政治參與之外，即便是有些就業地有條件地允許農民工參與當地的選舉等政治活動，但從實際參與狀況看，農民工參與率也非常低。如義烏市首次有外來人口參加的三個鎮的人大代表選舉中，在36萬外來人口中，僅有7699人參加了選舉;在市人大代表的選舉中，這個外來人口與本地人口基本持平的城市，297個人大代表名額中僅分配給外來人口 12 個［10］。

(三)政治參與存在的問題

近年來，隨著社會的普遍關注和中央政府的重視，農民工政治參與狀況獲得了較大的改善，尤其是2010年《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》的出臺，第一次明確指出要采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題之后，新生代農民工政治參與狀況得到了更大的改善。但是目前由于受戶籍制度、參與程序、經濟地位以及參與能力等因素的限制，尚存在大量的制度性和客觀性問題有待解決。

首先，戶籍制度嚴重制約著新生代農民工的政治參與。隨著社會的變遷和時代的發展，戶籍制度越來越成為制約經濟發展、束縛人的自由流動、限制人的社會權益的阻礙因素，這其中當然也包括農民工的政治參與。雖然我國憲法規定，年滿18周歲的公民擁有選舉權和被選舉權，但是社會現實是經濟發展的不平衡所導致的人口大量流動，往往是人地分離。這就給以戶籍為登記依據的選舉活動造成了巨大的困難，如果參加戶籍所在地的選舉將會付出巨大的成本。加之新生代農民工大多從心理和利益上與家鄉的聯系本身就比較淡漠，他們明智的選擇是放棄參與選舉，與此同時在就業地參與當地的選舉也面臨著戶籍等種種障礙。這樣就使新生代農民工的政治參與權被人為地“懸空”，減少了政治參與的機會和途徑。

1.6 BCA法分別檢測細胞上清液和沉淀中LDH、LD濃度;收集各組細胞與培養上清，離線分層后，分別取上清液與細胞沉淀物。按照試劑說明書操作，分別于440 nm(LDH)和530 nm(LD)，雙蒸水調零，測定吸光度，按公式進行計算，分別得到LDH的活性值和LD濃度值。

其次，社會經濟地位的弱勢也是制約農民工政治參與的一個因素。經濟基礎決定上層建筑。政治行為往往需要一定的經濟基礎，經濟上的弱勢是制約他們政治參與的一個關鍵條件。盡管新生代農民工有著很高的政治參與意愿，他們的就業目的也不是僅僅為了賺錢，但是無論從政治地位上，還是經濟狀況上都無法和當地居民相比，使得他們在就業機會、利益表達方面都處于劣勢。近年來，雖然國家出臺了一系列措施保護農民工工資的增長以及擴充農民工政治參與的渠道，但是工作時間長、工資水平低的現實仍然沒有得到有效解決。從務實角度說，在城市能夠找一份好工作，過上相對較好的生活，才是他們的現實選擇，這些勢必影響農民工的政治參與。

最后，社會組織的缺位是制約政治參與的巨大因素。社會組織的興起是現代社會的特征，而政治參與也往往需要提供一定的組織渠道。因為通過組織載體，可以把各個利益主體在公共問題上分散的、模糊不清的個別意志和行為，轉化為明確的、共同的組織意志和集體行動，從而影響政府決策和其他公共管理活動［11］。雖然我國改革開放之后也出現了數量眾多的社會組織，但是與農民工有關的社會組織卻很少。這在某種程度上說明了農民工社會地位的尷尬:他們難以融入既有的社會組織，又無法建立自己的自治組織。即便是一些建立工會組織的企業，農民工真正參與其中又發揮實際作用的少之又少。這樣就嚴重制約了農民工群體通過制度化渠道進行的政治參與。一旦面臨自身利益受到侵害的情況，制度化途徑行不通時他們必然選擇非制度化途徑進行利益表達。

三、新生代農民工政治參與效能分析

政治參與效能是指公民參與政治的效率、效果、效益，它是衡量一個國家或地區公民政治參與效果的重要尺度［12］。它既是公民參與政治活動的客觀效應指標，也是對參加政治活動將要產生何種結果的心理預期。因為政治態度與政治行為是互為因果的，具體表現在政治參與外在政治效能感的關系上［13］。換句話說，政治效能感和政治參與的相關性很強。美國伊利諾州立大學王德育等人的研究也表明，當在民眾的政治參與行為與其主觀期望結果相一致的時候，其政治效能感才會有明顯的增加［14］。政治效能感的概念，最先由坎貝爾等人(Campbell，Gurin and Miller，1954)提出，他們認為政治效能感是個人政治行動對政治過程所產生的影響力，如果公民感受到政治與社會的改變是可能的，就會在這種改變中扮演一定的角色。換言之，政治效能感是公民對于自己了解政治能力的評估，以及自認為對于政策制定過程中影響程度的主觀認知。

很顯然，按照理性經濟人的假設，政治參與效能是左右人們參加政治活動的一個關鍵因素。為方便對我國新生代農民工的政治參與效能進行評估，本文擬從政治參與的渠道是否通暢、影響單位或政府的決策程度和利益表達的實現程度等三個方面入手，分別進行分析，以期做出一個總體性的客觀判斷。

(一)政治參與的渠道是否暢通

政治表達的狀況是新生代農民工政治參與的一個重要指標，而利益表達渠道的暢通是政治表達實現程度的重要前提。有調查顯示［15］，近半數的新生代農民工(49.7%)認為他們在表達意見、反映問題時“不方便”，大約40.3%的農民工認為“基本方便”，僅有10.0% 的農民工認為“非常方便”。而新生代農民工在外地務工經商時，經常有“有話沒處說，有苦沒處講”感覺的高達32.9%，“有過這種感覺，但次數不多”的占43.5%，“基本沒有的”僅占15.9%。調查發現，農民工普遍反映有問題沒有地方去說，也不知道找誰去說。可見，農民工表達利益的渠道并不通暢。

政治參與渠道的不暢通勢必會影響政治參與的積極性和效能感，而此二者是決定政治參與的重要心理因素。因為一般認為，參政議政渠道越是暢通，政治參與機會越多的群體，政治效能感越強，也因此對自身有政治影響力的信念越強;反之，如果參與渠道很少，經常在政治上被排斥，參政議政受到阻礙，便可能引致較低的政治效能感，也就是認為自身的政治影響力很弱［16］。

造成政治參與渠道不暢的一個原因是新生代農民工加入工會組織的人數比例偏低。根據全國總工會2010年的調查，新生代農民工的入會率為44.6%，且30.7%的新生代農民工不知道所在企業的工會主席是誰，甚至有37.7%的人表示“不知道工會主席辦公的具體地點”。這么低的工會參與率以及對工會組織運作的無知，勢必造成政治參與的低下。另一個政治參與渠道不暢的原因是城鄉分割的二元體制。一方面，村委會選舉和村民自治是農民工進行政治參與的主要渠道，但是農民工遠離家鄉的客觀情況，導致農民工在戶籍地的政治參與率極低;另一方面，城市盡管是農民工長期生活居住的地方，但由于制度安排的原因，農民工幾乎無法參與城市選舉和城市公共事務的決策管理，從而無法表達和維護自身利益。

(二)政治參與影響單位或政府的決策程度

上述調查表明，當前新生代農民工政治參與影響單位或政府決策的程度很低，也即政治效能感很低，而效能感是政治參與效能的直接反應。盡管很多研究發現，政治效能感與政治參與之間的關系可能并不是一個簡單的因果關系，而是互為因果關系，即政治參與也會反過來影響政治效能感的提高。在地方政府允許民眾參與的地方，能夠培育一種效能感，這種感覺可以傳播到整個國家的層面［18］。但是，現實是我國當前農民工政治參與渠道不暢，這就從制度上截斷了政治參與對效能感提高的作用力，在政治參與無法影響政府決策的情況下，新生代農民工表現出了很低的制度化政治參與效能。

但是，除制度化政治參與之外，還有非制度化參與的渠道。如果新生代農民工不選擇制度化參與，那么當他們面臨利益受損時，必然選擇罷工、上訪、抗議甚至以自殺相威脅等比較極端的非制度化參與渠道。在鄧秀華的調查中也可以證明這一點［12］:在1256名受訪者當中，雖然僅有18.7%的農民工參加過罷工、游行、請愿、上訪等群體性事件。但是，當被問及“對集體上訪、游行等群體性事件的態度”時，一半以上的農民工表示“必要時可以采取這種形式”，只有7.4%的農民工表示“任何時候都不要采取這種形式”。

(三)政治參與所表達利益的實現程度

實質上，政治參與表達利益的實現程度和影響單位或政府決策的程度是息息相關的。如果政治參與所表達的利用訴求不能有效影響政治決策，那么就很難實現自身的利益表達;不能實現自己的利益表達，必然會影響政治參與的效能感，而政治效能感這一態度和行為之間關系的理論研究非常吻合。社會心理學研究表明，態度與行為之間之所以具有密切的關聯性，主要因為在態度構成要素中具有行為意向的成分，而決定個體行為意向的主要因素就是長期形成的某些行為準則和信念。政治效能感就承擔著這樣的角色，它決定著政治參與的積極性。盡管近年來隨著農民工政策的不斷出臺，農民工政治參與的渠道和維護自身利益的行動都得到了明顯的改善，但是農民工作為社會的弱勢群體，這兩方面有效實現還面臨著許多的障礙。政治參與作為一種試圖影響政府或單位決策的行為，當農民工自己的切身利益受到損害都無法維護或表達時，農民工政治參與的效能感必定很低，或者說對政治參與感到沒有希望，當然也會直接導致政治參與較低的積極性。實際情況正是如此，許多農民工當自身利益受損時，不敢及時向有關部門投訴就是一個明證。據全國總工會在2009年的調查，當新生代農民工權益受到侵害時，許多人因為害怕報復不敢向有關部門投訴，投訴的僅占6.5%。

當農民工政治參與的積極性下降，換句話說，不能以正常政治參與的渠道表達或維護自身利益時，他們必然會尋求其他的渠道進行政治表達和利益訴求。以發生在2010年5月的“南海本田集體罷工”事件為例，由于工人通過集體談判這一制度化參與渠道提出的漲薪要求不能得到滿足，他們憤而轉向非制度化的政治參與——集體罷工來表達利益訴求。最終經過半個月時間的罷工，其漲薪的要求得到滿足。這說明當把制度性政治參與和非制度性政治參與影響決策的效果進行兩相比較時，在當前中國或許非制度性政治參與對解決農民工的問題更有實際的幫助。因為當這些群體性事件見諸報端或在網上傳播時，總能夠引起當局的注意，從而加快解決問題的速度。這從某種程度上說明農民工通過制度性政治參與維護自身利益還存在相當的困難。

四、結論

從上述對我國新生代農民工政治參與的效能分析可以看出，總體上其政治參與的效能明顯低下，尚存在巨大的改進空間。具體評估結論如下:

一是政治參與成本較高。一方面，由于城鄉二元經濟體制的限制和政治制度的約束，新生代農民工在長期生活的城市很少得到有效的政治參與;另一方面，能夠依法進行政治參與的農村，遠離自己又與自身利益的關聯度不大，如果回鄉進行政治參與，既費時又費力。這種兩不靠邊的尷尬處境使農民工的政治參與處于“懸空”狀態，經過政治參與的成本與效益的對比分析，絕大多數新生代農民工會放棄應當的政治參與。

二是政治參與效能低下。無論從政治參與的渠道，還是從政治參與的效果來看，目前我國新生代農民工政治參與的效能感都相當低下。這樣既制約了政治參與的積極性，也十分不利于和諧社會的建立。政府如果不能建立有效的化解社會矛盾的機制，很可能會爆發大規模的非制度化政治參與的行為，這樣勢必會影響社會的和諧、安定。

三是政治參與積極性不高。政治參與積極性不高是參與效能感低下的必然反映，這種情況如果繼續下去將會對我國的經濟社會發展帶來極為不利的影響。因為當廣大民眾的參政愿望如果不能得到滿足，就會借助其他渠道進行政治參與，從而影響社會的穩定。所以，政府應該有序地擴大公民的政治參與，努力提高新生代農民工的政治參與效能，以此來促進社會的公平正義與和諧穩定。

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