“異地高考”之解
——國外維護(hù)高等教育入學(xué)考試公平的舉措與啟示

陳 輝

(南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，南京210097)

一、問題提出

異地高考本指在一地區(qū)接受過系統(tǒng)的教育后，到另外一個(gè)地區(qū)參加高等教育入學(xué)考試。隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的人口流動(dòng)和利益驅(qū)動(dòng)出現(xiàn)了一種異地高考的形式，就是在高教育水平的地區(qū)接受教育，到低教育水平、高錄取率的地區(qū)參加高等教育入學(xué)考試，我們將這樣的人群稱之為高考移民。本文中將要討論的異地高考不等同于高考移民，而是特別針對(duì)流動(dòng)人口子女在流入地參加高考，即考生在本人戶口所在地以外的地區(qū)參加高考。異地高考與高考移民的差別在于，異地高考的考生，是在自己就讀地區(qū)參加高等教育入學(xué)考試，所謂“異地”是異于考生的戶籍地;高考移民不管是哪種類型，但肯定的一點(diǎn)是不是在自己接受系統(tǒng)教育的地區(qū)參加考試。但就是“異地”的原因使得流動(dòng)人口子女難以在自己學(xué)習(xí)的地區(qū)參加考試。哪些因素阻礙了異地高考?異地高考死結(jié)何解?本文力圖對(duì)此做出解釋。

二、異地高考之困

(一)中國特色的戶籍制度是異地高考的制度之困

我國1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度，將中國社會(huì)人為劃分成二元模式，筑起了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間交流的高墻。戶籍制度深刻影響著我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。就教育方面而言，異地高考的問題表現(xiàn)得尤為突出。學(xué)生在自己接受教育的地方參加高等教育入學(xué)考試是合乎常理的。但是由于嚴(yán)格戶籍制度的限制，部分考生難以在接受教育的地區(qū)取得戶籍，也就不能在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖迹灾荒芑貞艏诘貐⒓痈呖蓟蛘叱鰢５腔貞艏诘貐⒓痈呖即嬖谥T多困難，其中最為重大的阻礙是分省命題和課程改革使得地區(qū)間的考試內(nèi)容和方式有著巨大差異，學(xué)生所在學(xué)校的學(xué)習(xí)內(nèi)容很可能不適合戶籍所在地的考情。這是制度設(shè)計(jì)的不公平。1948年通過的《世界人權(quán)宣言》第26條規(guī)定:“人人都有受教育的權(quán)利。……初等教育應(yīng)屬義務(wù)性質(zhì)。技術(shù)和職業(yè)教育應(yīng)普遍設(shè)立。高等教育應(yīng)根據(jù)成績對(duì)一切人平等開放。”［1］不允許考生在學(xué)籍地參加高考是教育機(jī)會(huì)的不均等，更是教育的不公平。J.科爾曼指出，在歐洲的自由主義者和社會(huì)主義者那里，教育機(jī)會(huì)均等被界定為為所有兒童提供同樣的教育機(jī)會(huì)，即不論其社會(huì)出身，人人都能不受限制地受到教育。［2］遺憾的是，當(dāng)前我們的考試體制卻以戶籍制度的人為分割將學(xué)生拒之于教育公平的大門之外。

(二)高考招生指標(biāo)不均等的地區(qū)投放阻礙矛盾解決

截止到2011年底我國共有高校2358所，總共招生675萬人，2011年共有933萬人報(bào)考，錄取率高達(dá)72.3%。部分省份的高職和專科的學(xué)校甚至出現(xiàn)了生源緊張的狀況。但是，對(duì)比來看，我國所謂的名牌高校招生人數(shù)一直趨于穩(wěn)定，沒有大幅度的擴(kuò)招。此處所講的高考招生指標(biāo)的投放不均等主要聚焦于優(yōu)質(zhì)高等教育資源分配不均等，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。在具體實(shí)踐中，我國高考名額在按省分配時(shí)并沒有遵循教育公平所必需的補(bǔ)償性原則，而是存在極大的“馬太效應(yīng)”，即在高考招生名額的分配過程中并沒有對(duì)我國處于社會(huì)不利地位的人群提供充分的“弱勢群體保護(hù)”措施，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、教育資源優(yōu)厚的地區(qū)和省份投人相對(duì)過多的招生配額。［3］優(yōu)質(zhì)高等教育資源投放的不均等實(shí)際上加大了實(shí)施異地高考的阻力，因?yàn)橐坏┓砰_異地高考，大部分家長認(rèn)為，在有限的優(yōu)質(zhì)資源下，增加分蛋糕的人數(shù)，必然使自己孩子考上名牌大學(xué)的可能性降低。

(三)既得利益群體筑起的“藩籬”是推行異地高考的現(xiàn)實(shí)阻力

“優(yōu)勢群體處于對(duì)既得利益受損的擔(dān)心會(huì)傾向于維護(hù)現(xiàn)有的分配狀況，相反，弱勢社會(huì)群體則希望通過平等化或再分配政策來獲得更多的社會(huì)資源。”［4］因此，當(dāng)社會(huì)力量欲想推動(dòng)教育公平進(jìn)程時(shí)，來自既得利益群體的阻力是首當(dāng)其沖的。既得利益群體也會(huì)充分運(yùn)用他們掌握的力量維護(hù)自身利益，進(jìn)而設(shè)立各種借口和理由。當(dāng)前來看，城市環(huán)境承載力、資源有限性成為他們阻礙推行異地高考的理由。但是，禁錮既得利益群體接納外地考生的最大心鎖，還是他們長期享受各種優(yōu)厚政策所養(yǎng)成的特權(quán)思想。

三、異地高考難解之殤

劉曉瑜教授指出現(xiàn)階段我國高等教育資源有限，不能保證每個(gè)人都能接受高等教育，需通過一定的選拔制度來競爭，所以高考對(duì)高等教育機(jī)會(huì)均等的實(shí)現(xiàn)是至關(guān)重要和最為直接的［5］。那么異地高考是否合理呢?從義務(wù)與權(quán)利的角度來講，考生家長在非戶籍居住地連續(xù)居住數(shù)年，按時(shí)繳納個(gè)人所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)等費(fèi)用，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)，政策上就應(yīng)該授予該類群體享受當(dāng)?shù)亟逃卜?wù)、按照當(dāng)?shù)毓竦耐葮?biāo)準(zhǔn)享受錄取機(jī)會(huì)的權(quán)益。教育資源是公共服務(wù)資源，具有公益性，政府應(yīng)遵照公平性和公益性的原則合理分配教育資源。戶籍身份只是身份識(shí)別的符號(hào)，當(dāng)?shù)氐牡胤剿鶎俚馁Y源可以按照此類標(biāo)準(zhǔn)分配。但是國家層面的高等院校應(yīng)由人口基數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌分配教育資源。從教育政策與法規(guī)的角度講，《中華人民共和國教育法》第九條:“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)。”從根本上保證了公民平等接受各類教育的權(quán)利。但《2005年普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》第二十六條:“經(jīng)教育部批準(zhǔn)(或備案)的具有高等學(xué)歷教育招生資格的普通高等學(xué)校方可安排本校的分省(自治區(qū)、直轄市)分專業(yè)招生計(jì)劃(即招生來源計(jì)劃)。”其次，將招生名額的分配權(quán)下放到高校，受當(dāng)前高等學(xué)校投入模式的影響，大部分地方高校的資金來源于地方財(cái)政，因此在招生名額的投放上自然也就傾向于照顧地方。即使是中央財(cái)政的高校，也在學(xué)校所在地投入了大比例的招生名額。高校的地方保護(hù)主義盛行，嚴(yán)重扭曲了教育公平，加劇了異地高考的矛盾。異地高考遲遲難以落到實(shí)處會(huì)越來越多地傷害到那些背井離鄉(xiāng)的公民和他們的子女，他們始終難有城市的歸屬感，沒有社會(huì)帶給的公平感，甚至?xí)蔀樵斐缮鐣?huì)不安的消極因素。此外，這是教育不公平的體現(xiàn)，嚴(yán)重侵害公民平等接受教育的權(quán)利，脫離了教育本身的意義。

四、“異地高考”之解:國外實(shí)踐的回應(yīng)

(一)印度的保留政策

印度幅員遼闊，民族眾多，在宗教、語言、種群、種姓和部落等方面存在多樣性。此外，印度還存在大面積貧困和嚴(yán)重的地區(qū)間不均衡等現(xiàn)實(shí)，教育不公平問題尤為突出。最為典型的是印度處境不利群體的教育問題，這些群體主要包括表列種姓、表列部落和其他落后階層。1980年印度中央政府的“落后階層委員會(huì)”發(fā)表的統(tǒng)計(jì)顯示，上述三類群體分別占總?cè)丝诘?16.5% 、8.5% 和 52.4% 。［6］

保留政策(Reservation Policy or Affirmative Action)指在中央和地方政府機(jī)構(gòu)、公營企業(yè)和教育機(jī)構(gòu)(主要是重點(diǎn)大學(xué)和中小學(xué))內(nèi)，給表列種姓15% 、表列部落7.5% 和其他落后階層27%的保留配額。中央政府根據(jù)憲法成立了提供相關(guān)政策咨詢和建議的機(jī)構(gòu)，表示所有的保留配額(包括與晉級(jí)有關(guān)的)都將在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，此外還將出臺(tái)一部囊括所有保留政策的法案。［7］保留政策對(duì)于印度的弱勢群體高等教育入學(xué)考試機(jī)會(huì)平等起到了較好的補(bǔ)差作用，使得表列種姓、表列部落的學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)大大增加。

中國現(xiàn)在對(duì)少數(shù)民族采取了招生優(yōu)惠的政策，但是就異地高考的考生而言，他們需要的僅僅是獲得與所在城市相同的參加考試和錄取的機(jī)會(huì)。

(二)俄羅斯的全國統(tǒng)一考試

20世紀(jì)90年代初，俄羅斯發(fā)生的政治劇變和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌給社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面帶來了巨大影響。教育作為社會(huì)的“緩沖器”和“穩(wěn)定器”，受到了市場經(jīng)濟(jì)改革的全面沖擊。社會(huì)發(fā)展失調(diào)，財(cái)富分配不均，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡等問題也影響到教育領(lǐng)域，并隨著教育市場化的推行出現(xiàn)了一系列失衡現(xiàn)象。就俄羅斯而言，維護(hù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)的公平，特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)考生的合法權(quán)益，是擺在聯(lián)邦政府面前的迫切任務(wù)。此外，在入學(xué)考試當(dāng)中出現(xiàn)的腐敗和舞弊事件，也引起了政府和民眾的高度關(guān)注。為了解決以上問題，俄聯(lián)邦政府決定在全國推行統(tǒng)一入學(xué)考試。這是教育領(lǐng)域當(dāng)中一項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的重大改革。從2001年首次試點(diǎn)全國統(tǒng)考以來，截止到2004年共有2/3的中學(xué)畢業(yè)生參加了全國統(tǒng)考。這一舉措一方面極大地促進(jìn)了教育機(jī)會(huì)均衡化，使得中學(xué)畢業(yè)生擁有平等的機(jī)會(huì)升入大學(xué)，另一方面也便于政府對(duì)教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)審。［8］

我國目前來看，雖然同樣是全國統(tǒng)一考試，但是分省命題的方式使得各省之間顯性的錄取分?jǐn)?shù)差距變?yōu)殡[性化。在一些學(xué)者看來，并不是積極應(yīng)對(duì)高考改革的表現(xiàn)，反而是“為了平息公眾輿論的沖擊，在極力維護(hù)現(xiàn)行制度方面修修補(bǔ)補(bǔ)，延緩教育改革的進(jìn)程”［3］。此外，分省命題的方式也是引發(fā)異地高考矛盾的導(dǎo)火索，不同省份采用不同的教材和考試方式，使得在異地讀書的考生回不到戶籍所在地參加考試，不得不請(qǐng)求在學(xué)習(xí)地參加考試。當(dāng)然，分省命題還有其深層次的原因。課程改革對(duì)分省命題起到了直接的推動(dòng)作用。面對(duì)課程改革，分省命題有其合理性。由于其有利于基礎(chǔ)教育的改革、素質(zhì)教育的推進(jìn)，有利于調(diào)動(dòng)地方政府管理和發(fā)展教育的積極性和凸顯地方特色，使得分省命題切合了課程改革的目的。但是分省命題導(dǎo)致的教育機(jī)會(huì)不均等也顯現(xiàn)出來，我們面臨的任務(wù)使得我國高考考試不能完全一致化，但是那些能夠保護(hù)弱勢群體平等受教育權(quán)的相關(guān)配套制度不可或缺，且應(yīng)該成為政府作為的方向。

(三)美國的維權(quán)運(yùn)動(dòng)和肯定性行動(dòng)

美國作為多民族、多元文化的國家，面臨著教育資源特別是優(yōu)質(zhì)高等教育資源的合理分配問題。在杰出運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)下，在眾多民主人士的支持下，少數(shù)族裔的維權(quán)運(yùn)動(dòng)和肯定性行動(dòng)對(duì)教育領(lǐng)域的公平公正起到了積極影響。所謂維權(quán)運(yùn)動(dòng)是指，20世紀(jì)60年代美國黑人為了爭取自身的合理權(quán)益而開展的一系列斗爭運(yùn)動(dòng)。其中以1955年的“抵制巴士種族隔離運(yùn)動(dòng)”，1960年黑人大學(xué)生一系列靜坐示威活動(dòng)，1963年馬丁·路德·金領(lǐng)導(dǎo)的華盛頓特區(qū)的大游行活動(dòng)等為代表。這些活動(dòng)直接推動(dòng)了1964年《民權(quán)法案》的通過。該法案的第6條允許聯(lián)邦政府扣除那些在學(xué)校實(shí)施種族隔離的學(xué)區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)。這一條在當(dāng)時(shí)并沒有產(chǎn)生多大效果。但是，隨著約翰遜總統(tǒng)增加了聯(lián)邦政府對(duì)各學(xué)區(qū)的教育撥款之后，它的巨大影響便凸顯出來。［9］431所謂“肯定性行動(dòng)”被認(rèn)為是本世紀(jì)60年代中期以來美國政府和社會(huì)關(guān)于一些范圍廣泛的有關(guān)民權(quán)的政策和措施的集合名稱。一般都認(rèn)為“肯定性行動(dòng)”政策開始于肯尼迪的繼任者約翰遜于1965年發(fā)布的11246號(hào)行政命令。［10］肯定性行動(dòng)計(jì)劃要求高等學(xué)校在錄取新生時(shí)對(duì)少數(shù)族裔學(xué)生給予優(yōu)惠，通過特別招生計(jì)劃，降低錄取標(biāo)準(zhǔn)，保障少數(shù)族裔學(xué)生的招生比例。尼克松時(shí)代根據(jù)勞工部的規(guī)定，公立大學(xué)在招生時(shí)必須招收一定比例的少數(shù)族裔和女學(xué)生。［11］

美國的維權(quán)運(yùn)動(dòng)和肯定性行動(dòng)啟示我們，政府和社會(huì)應(yīng)該充分意識(shí)到由教育不公可能帶來的社會(huì)不穩(wěn)定，明確態(tài)度，積極解決問題，而不是壓抑民眾的合理訴求，打擊表達(dá)呼聲的合理行為。此外，民眾應(yīng)該盡量表達(dá)自己的想法，積極引起社會(huì)關(guān)注，讓全社會(huì)都來關(guān)注“異地高考”問題，關(guān)注高等教育機(jī)會(huì)公平問題。

［1］聯(lián)合國教科文組織.世界教育發(fā)展報(bào)告［R］.2000.

［2］扈中平，陳東升.中國教育兩難問題［M］.湖南:湖南教育出版社，2009.

［3］何莊，王德清.高考招生錄取的制度重構(gòu)之路［J］.黑龍江高教研究，2007(3).

［4］李駿，吳曉剛.收入不平等與公平分配:對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國城鎮(zhèn)居民公平管的一項(xiàng)實(shí)證分析［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2012(3).

［5］劉曉瑜，潘東明.高等教育機(jī)會(huì)均等與高考制度改革［J］.教育研究，2002(2).

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［8］李莉.社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期高等教育公平問題研究——來自俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)［J］.清華大學(xué)教育研究，2007(8).

［9］韋恩·厄本，杰寧斯·瓦格納.美國教育:一部歷史檔案［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2009.

［10］華濤.約翰遜總統(tǒng)與美國“肯定性行動(dòng)”的確立［J］.世界歷史，1999(4).

［11］王玉平，魏良臣.美國少數(shù)族裔高等教育公平問題研究［J］.教育科學(xué)，2011(12).