主權(quán)財(cái)富基金監(jiān)管:重心、趨勢(shì)與我國(guó)對(duì)策

徐亞飛，董彥嶺

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，濟(jì)南250002)

一、主權(quán)財(cái)富基金監(jiān)管的緣起

近年來(lái)，在國(guó)際投資尤其是國(guó)際金融投資領(lǐng)域，主權(quán)財(cái)富基金逐漸成為一個(gè)不可或缺的參與者，傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大國(guó)和一些新興市場(chǎng)國(guó)家相繼成立了主權(quán)財(cái)富基金。2008年，國(guó)際貨幣基金組織在《圣地亞哥原則》中將主權(quán)財(cái)富基金定義為由政府擁有或控制，具有特定目標(biāo)的公共投資基金。主權(quán)財(cái)富基金一般來(lái)自官方儲(chǔ)備、私有化過(guò)程、財(cái)政盈余以及商品出口的收入等。［1］102010年底，全球主權(quán)財(cái)富基金經(jīng)營(yíng)管理的資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到3.98萬(wàn)億美元;2011年底，達(dá)到4.51萬(wàn)億美元。至2012年底，全球共有約50多個(gè)國(guó)家設(shè)立了主權(quán)財(cái)富基金，管理著5.22萬(wàn)億美元的財(cái)富。據(jù)瑞銀集團(tuán)預(yù)計(jì)，2015年全球主權(quán)財(cái)富基金資產(chǎn)規(guī)模將超過(guò)16萬(wàn)億美元。隨著全球主權(quán)財(cái)富基金迅速發(fā)展，其國(guó)外投資活動(dòng)日趨頻繁，投資規(guī)模和投資范圍也不斷擴(kuò)大。由于主權(quán)財(cái)富基金具有濃厚政府背景，再加上其投資活動(dòng)缺乏透明度，投資接受國(guó)擔(dān)心其投資行為會(huì)對(duì)本國(guó)政治經(jīng)濟(jì)安全造成危害，因此紛紛要求對(duì)主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)行監(jiān)管。

二、主權(quán)財(cái)富基金監(jiān)管的重心

投資接受國(guó)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的監(jiān)管措施重點(diǎn)集中在以下兩個(gè)方面:

(一)實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入審查和運(yùn)行監(jiān)測(cè)制度

主權(quán)財(cái)富基金的主要投資方式是跨國(guó)并購(gòu)。國(guó)際金融分析公司的數(shù)據(jù)顯示，2010年，跨國(guó)并購(gòu)案中主權(quán)財(cái)富基金參與的有80件，并購(gòu)金額達(dá)到750億美元，在跨國(guó)并購(gòu)總額中約占39%。接著在2011年1月，僅單月并購(gòu)金額就已高達(dá)239億美元。這表明在跨國(guó)并購(gòu)領(lǐng)域主權(quán)財(cái)富基金正逐漸擠占私募基金的空間，且這一趨勢(shì)必將伴隨主權(quán)財(cái)富基金規(guī)模的擴(kuò)大而不斷增強(qiáng)、深化。外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一系列影響，所以各國(guó)普遍對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的投資實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入審查和運(yùn)行監(jiān)測(cè)制度。

(二)要求主權(quán)財(cái)富基金加強(qiáng)信息披露，提高其透明度

目前，只有少數(shù)幾只主權(quán)財(cái)富基金被國(guó)際社會(huì)公認(rèn)為透明度較高，如智利社會(huì)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定基金、新加坡淡馬錫控股公司、挪威政府養(yǎng)老基金等，這些基金會(huì)定期主動(dòng)披露包括資產(chǎn)配置情況、業(yè)績(jī)比較基準(zhǔn)、回報(bào)率等在內(nèi)的關(guān)鍵信息。然而，其余絕大多數(shù)主權(quán)財(cái)富基金信息披露程度較低，其投資行為背后隱藏的重大戰(zhàn)略意圖引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。對(duì)此，投資接受國(guó)紛紛要求在本國(guó)進(jìn)行投資的主權(quán)財(cái)富基金加強(qiáng)信息披露，提高其透明度。［2］13

三、主權(quán)財(cái)富基金監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)

(一)公開(kāi)市場(chǎng)和必要的審查限制機(jī)制相結(jié)合

在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)的背景下，向包括主權(quán)財(cái)富基金在內(nèi)的外國(guó)資本開(kāi)放金融市場(chǎng)應(yīng)被視為總體原則。國(guó)民待遇作為世貿(mào)組織非歧視性原則的一個(gè)方面，其提出是為了規(guī)范各國(guó)對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行管制的行為。國(guó)民待遇并非對(duì)外國(guó)投資毫不限制，只是要求各國(guó)應(yīng)杜絕對(duì)外國(guó)投資設(shè)置不必要的障礙，所有國(guó)家都有權(quán)利和義務(wù)維護(hù)自己國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)安全。［3］159因此，向主權(quán)財(cái)富基金開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)并對(duì)其投資行為加以必要的審查限制，是今后投資接受國(guó)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)。

(二)更為嚴(yán)格和標(biāo)準(zhǔn)的信息披露要求

主權(quán)財(cái)富基金主要投資目的地國(guó)家多數(shù)主張，今后主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)進(jìn)一步提高透明度，達(dá)到接受國(guó)更為嚴(yán)格和完善的信息披露要求。因?yàn)椴煌该骰蛲该鞫炔桓邥?huì)使得接受國(guó)因不知曉投資策略、商業(yè)目標(biāo)、內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制和制衡機(jī)制等信息，而無(wú)法評(píng)估其投資影響，并容易滋生腐敗。另外，對(duì)于國(guó)際社會(huì)來(lái)說(shuō)，不透明或透明度不高也會(huì)給國(guó)際金融市場(chǎng)帶來(lái)不穩(wěn)定。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)總署提供的報(bào)告，自2011年以來(lái)，其主要跟蹤的全球48支主權(quán)財(cái)富基金中約有60%通過(guò)網(wǎng)站、年度報(bào)告及其他形式提供了主權(quán)財(cái)富基金的資產(chǎn)規(guī)模信息，約有77%公布了投資的主要目標(biāo)，有30家主權(quán)財(cái)富基金部分公開(kāi)了其投資活動(dòng)信息，21家部分報(bào)告了其投資股份的信息，只有4家公開(kāi)了全部投資情況。目前，絕大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有對(duì)主權(quán)財(cái)富基金信息披露的內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)定，各主權(quán)財(cái)富基金披露的內(nèi)容不同，因而其透明度也不同，這就給監(jiān)管當(dāng)局對(duì)基金進(jìn)行有效監(jiān)管帶來(lái)了麻煩。基于上述原因，投資接受國(guó)希望在未來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)的信息披露要求，從而使各主權(quán)財(cái)富基金按照統(tǒng)一完善的標(biāo)準(zhǔn)披露相關(guān)信息。

(三)國(guó)際監(jiān)管合作逐漸加強(qiáng)

投資接受國(guó)的單方監(jiān)管行動(dòng)，不僅容易引起主權(quán)財(cái)富基金母國(guó)的不滿，而且在國(guó)際社會(huì)上也飽受爭(zhēng)議。對(duì)此，各國(guó)均有意向?qū)χ鳈?quán)財(cái)富基金監(jiān)管展開(kāi)國(guó)際合作。到目前為止，針對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的國(guó)際監(jiān)管合作已進(jìn)行了三次探索。2008年3月，新加坡同美國(guó)、阿聯(lián)酋簽署了關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金投資行為準(zhǔn)則的三方協(xié)議，對(duì)主權(quán)財(cái)富基金母國(guó)、東道國(guó)的行為分別進(jìn)行了約束。2008年9月，26個(gè)設(shè)立主權(quán)財(cái)富基金的國(guó)家聚集在智利首都圣地亞哥，商討主權(quán)財(cái)富基金自愿行為準(zhǔn)則，制定了《主權(quán)財(cái)富基金普遍接受的原則和實(shí)踐》，又稱為《圣地亞哥原則》。2008年11月，經(jīng)合組織成員國(guó)在部長(zhǎng)會(huì)議中共同達(dá)成了《主權(quán)財(cái)富基金與東道國(guó)政策宣言》，協(xié)調(diào)了各成員國(guó)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的態(tài)度與政策。［4］86隨著主權(quán)財(cái)富基金全球投資活動(dòng)的迅猛發(fā)展，今后主權(quán)財(cái)富基金監(jiān)管的國(guó)際合作一定會(huì)在初步探索的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展深化。

四、我國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的應(yīng)對(duì)策略

中國(guó)投資有限責(zé)任公司是我國(guó)成立的主權(quán)財(cái)富基金，為應(yīng)對(duì)新的監(jiān)管趨勢(shì)和加快自身發(fā)展，可以采取如下措施:

(一)完善公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)商業(yè)化運(yùn)作

目前，中投公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)傾向行政化，缺乏擅長(zhǎng)資本投資運(yùn)營(yíng)的專家人才。這在很大程度上影響了公司的盈利能力，因此中投公司迫切需要改進(jìn)自己的公司治理結(jié)構(gòu)。首先，應(yīng)明晰各部門分工，嚴(yán)格界定董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層的各項(xiàng)職能。董事會(huì)具有領(lǐng)導(dǎo)職能，負(fù)責(zé)制定公司重大發(fā)展戰(zhàn)略和投資目標(biāo)，享有公司重大事項(xiàng)的決定權(quán);監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)公司投資業(yè)務(wù)活動(dòng)和會(huì)計(jì)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，保證公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)正常有序;高級(jí)管理層負(fù)責(zé)公司具體投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，切實(shí)執(zhí)行董事會(huì)決策。［5］33其次，實(shí)行政企分開(kāi)的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式，減少政府對(duì)公司投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)。應(yīng)面向社會(huì)公開(kāi)招聘高層次管理人才和專業(yè)技術(shù)人才，減少在各部門中任職的政府官員數(shù)量，確保公司高效化、專業(yè)化、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。最后，可以借鑒國(guó)外主權(quán)財(cái)富基金公司治理模式，適當(dāng)引進(jìn)外部管理，提高公司投資管理水平。

(二)增強(qiáng)主權(quán)財(cái)富基金信息的透明度

首先，要公布其基金的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)運(yùn)作的相對(duì)獨(dú)立性，突出商業(yè)化的運(yùn)作目標(biāo)，這樣可以減少東道國(guó)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金投資性質(zhì)的懷疑和顧慮。其次，要定期披露投資結(jié)果信息。應(yīng)定期公布年度、季度財(cái)務(wù)匯總報(bào)告，并按約定向公司利益相關(guān)者披露股東總回報(bào)率和財(cái)富增值的計(jì)算方法，對(duì)公司財(cái)務(wù)信息的變動(dòng)情況及時(shí)進(jìn)行客觀、詳細(xì)地披露，從而使得利益相關(guān)者能合理評(píng)估主權(quán)財(cái)富基金的運(yùn)營(yíng)效率，消除外界對(duì)中投公司非商業(yè)化運(yùn)作的擔(dān)心。

(三)科學(xué)選擇投資地域及領(lǐng)域，減小政治風(fēng)險(xiǎn)

中投公司應(yīng)科學(xué)選擇投資地域及領(lǐng)域，減少投資過(guò)程中遇到的政治風(fēng)險(xiǎn)。首先，中投公司應(yīng)圈定重點(diǎn)投資國(guó)家，這些國(guó)家應(yīng)與我國(guó)有友好關(guān)系，投資項(xiàng)目要盡可能地實(shí)現(xiàn)互利共贏，配合接受國(guó)重大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的過(guò)程中盈利。其次，對(duì)關(guān)系到接受國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)安全命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域的投資必須要慎重，避免引起其抵觸情緒。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)自身投資行為的商業(yè)性特征，做好解釋工作，盡量減少因誤解而造成的損失。最后，可以借鑒國(guó)外優(yōu)秀主權(quán)財(cái)富基金投資的經(jīng)驗(yàn):只進(jìn)行合理投資，不謀求對(duì)投資對(duì)象的控股地位;不參與私募股權(quán)投資，所有投資活動(dòng)均在公開(kāi)市場(chǎng)上進(jìn)行;及時(shí)披露投資組合變化情況。

(四)積極參與國(guó)際磋商及合作，踐行社會(huì)責(zé)任投資

隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的逐步增強(qiáng)，我國(guó)作為世界上有影響力的大國(guó)，應(yīng)積極與投資接受國(guó)和國(guó)際社會(huì)進(jìn)行溝通，參與國(guó)際社會(huì)有關(guān)主權(quán)財(cái)富基金問(wèn)題的討論和會(huì)議。在加速完善國(guó)內(nèi)主權(quán)財(cái)富基金法律體系的同時(shí)，積極、主動(dòng)參與國(guó)際法律的磋商與制定，為中投公司的投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)贏得法律支持和良好的國(guó)際投資環(huán)境，避免其在海外投資中遭受不公平待遇，降低誤解造成的政治阻力。另外，我國(guó)可以學(xué)習(xí)挪威主權(quán)財(cái)富基金的營(yíng)運(yùn)方式，努力踐行社會(huì)責(zé)任投資，將可持續(xù)發(fā)展精神引入到我國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的法律規(guī)范之中，引導(dǎo)中投公司從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)開(kāi)展健康投資，以贏得國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，為今后的發(fā)展贏得更為廣闊的投資運(yùn)營(yíng)空間。

［1］李石凱.全球經(jīng)濟(jì)失衡與新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體主權(quán)財(cái)富基金的崛起［J］.國(guó)際金融研究，2008(9):30－32.

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