國家與社會關系視野中的農村征地沖突及其治理*

祝天智

（江蘇師范大學，徐州 221116）

新世紀以來，征地沖突急劇增長并迅速成為農村穩定的主要威脅因素。據農業部課題組調查顯示，2005年全國農村“共發生因土地引發的群體性事件約19700起，占全部農村群體性事件的65%以上”①，另據國務院發展研究中心課題組對全國2749個村的調查顯示，“在36%的被調查村莊中發生過與征地相關的暴力事件”②。

學界對征地沖突的研究主要圍繞土地產權和征地制度展開，這些研究固然是必要而且重要的，但忽略了對征地沖突宏觀背景和深層誘因，即當前農村國家與社會關系的特點及其轉型的研究。正如趙鼎新所說：“一個國家的整個集體性抗爭方式的發展，以及一個國家中某一具體的集體性抗爭事件的動態，在很大程度上取決于國家—社會關系以及以此關系為基礎的國家對集體性抗爭事件的制度化能力”。③征地沖突作為當前我國農村最重要的農民集體性抗爭形式之一，其特征和發展趨勢在很大程度上都是由農村的國家——社會關系決定的。本文嘗試從農村國家與社會關系的角度，解析征地沖突頻發的宏觀背景和深層原因，并提出相關治理對策。

一、農村國家與社會關系的轉型

改革開放以來，尤其是新世紀以來，隨著我國逐步進入城鄉統籌發展和著力破除城鄉二元結構的新階段，我國農村國家與社會關系出現了多方面和多層次的變化，在此過程之中，作為農村國家與社會關系重要紐帶的土地的角色與功能也出現了重要轉變，正是此過渡形態的農村國家與社會關系的特點，蘊涵了基層政府與農民之間圍繞土地的巨大張力，構成誘發征地沖突頻繁發生的原因。我國農村國家與社會關系的變化主要體現在以下幾個方面：

第一，農村國家與社會關系的內容正由以前國家從農村提取資源為主，向提供公共服務為主轉變。在改革開放之前，國家主要通過工農業價格的“剪刀差”和農業稅、征購糧、義務工等形式從農村提取資源；改革開放后至九十年代末，隨著改革賦予基層政權的自主性的增長和市場經濟的建立，一方面是國家提取的農業稅和征購糧繼續存在，另一方面是基層政權附加在農業稅上所征收的統籌和提留，成為農民的沉重負擔，誘發了農村激烈而廣泛的官民沖突，造成“農村真窮，農民真苦，農業真險”④的局面。

進入新世紀以來，在科學發展觀的指導之下，我國確立了統籌城鄉發展戰略，實施了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，推行了一系列重大農村改革政策，“農民的日子越過越好，農村發展進入一個新時代”。十一五期間“中央財政‘三農’投入累計近3萬億元，年均增幅超過23%。徹底取消農業稅和各種收費，結束了農民種田交稅的歷史，每年減輕農民負擔超過1335億元”，建立了糧食、良種、農機等各種生產性補貼制度，“農民的生產補貼資金去年達到1226億元”⑤。同時，國家投入大量資金建立了農村合作醫療、免費義務教育、新型養老保險等制度。在此背景之下，公共服務和社會管理取代資源提取成為農村國家與社會關系的核心內容，基層政府的核心任務已從以前的征糧收稅和計劃生育轉變為落實國家惠農政策，提供優質公共服務和高效社會管理上來。

第二，農村國家與社會關系的形態正從行政控制型向市場契約型轉變。改革開放之前，集體經濟體制下的農村國家與社會關系的突出特征是行政權力對社會的強控制，國家通過嚴密的組織體系和強制性計劃指令實現對農民的控制和提取資源的目的；改革開放至上世紀九十年代末以前，一方面由于計劃經濟的痕跡和影響廣泛存在，另一方面也為確保順利從農村提取資源的需要，農村國家與社會關系普遍保持了較強的行政控制。這種控制在經濟方面主要是通過控制土地而實現的，正如徐勇所說，基層政府只要“管住了土地，就管住了農民”⑥，雖然土地已承包到戶，但鄉鎮政府享有向農民征稅、收取鄉統籌和組織農民提供義務工等權力，而村級組織則享有發包權、調整土地的權力、調整宅基地使用權和征收村提留的權力，鄉鎮政府和村級組織的上述權力構成了對農民進行經濟控制和干預的依據和基礎。鄉鎮政府為確保征收任務的完成，不僅會干預農民的種植結構，甚至會如李昌平所描述的，為防止農民將土地拋荒而禁止農民外出務工；同樣，村干部為完成諸如征糧收稅、計劃生育和組織農民提供義務工等任務，也會威脅甚至真正動用調整土地承包權。在組織體系方面，鄉鎮政府的權威雖已遠不如人民公社時期，但通過“干部包村”、干預村干部選舉和任免等等方式，仍對農村政治和社會生活具有決定性影響。

九十年代末以來，尤其是2006年農業稅被徹底廢除之后，隨著市場經濟體制的逐步完善和農村國家與社會關系內容的迅速變化，農村國家與社會關系的形式也正在向市場契約型轉變。一方面，隨著農業稅的廢除和國家對農民土地承包權物權性質的確認，農民對政府的超經濟義務關系基本不復存在，基層政府既失去了控制農民的基礎，也失去了控制農民的動力。2006年農業稅和“三提五統”的一并徹底廢除具有重要的歷史意義，正如吳理財所說：“農村稅費改革不僅是農村稅費體制自身的改革，它還涉及到鄉村關系的調適、農村基層政治結構的轉型及其功能的優化等一系列社會政治領域的改革?！雹哌@一改革不僅祛除了農民長期以來的沉重經濟負擔，而且在某種意義上是其政治上的又一次解放。之后，2007年頒布的《物權法》明確了土地承包權的用益物權性質，2008年黨的十七屆三中全會更是明確要求“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”⑧。據此，農業部明確禁止農村基層組織進行定期或不定期的土地調整，農村土地關系實際已成為“作為所有者的集體不再有任何行使所有權手段的永佃制”⑨。另一方面，隨著市場經濟的發展，中央加大了轉變政府職能的力度，微觀經濟管理職能弱化，社會管理和公共服務職能被提到突出位置，體現在政策層面，鄉鎮事業單位改革的政策的出臺、大量行政審批的取消和基層政府公共服務的市場化，這導致基層政府與農民之間的行政關系逐步減少，而基于市場的平等關系迅速增多。再加上農民作為市場經濟的主體日益成熟，其權利意識和法治觀念不斷增強，也推進了農村國家與社會關系向市場契約型轉變。

第三，在政治層面，農村國家與社會關系正在逐步走向民主化。在民主化的社會基礎方面，教育水平提高、流動性增強使農民的政治素質有了顯著提升；農業專業合作組織的發展使農民的組織化水平有所提升；手機、網絡等媒體的廣泛應用不僅為民主發展提供了必要的信息支撐，而且一定程度上擴展了農村的公共言論空間。在制度層面，農村產權制度漸趨明晰化和村民自治制度的完善為村民行使民主權利提供了重要保障；政府問責制尤其是在維穩問題上一票否決制在基層政府的廣泛推行，為基層官員的權力設置了較為明確的邊界；政務公開制度和聽證制度的建立為保障農民的知情權和監督權提供了保障，行政訴訟制度和信訪制度的建立為農民權益保障提供了依據，《選舉法》的修改完善將為農民更好地進行有序政治參與提供制度保證。除上述兩方面之外，更重要的是新世紀以來中央對維護農民權益的強調和對各類侵害農民權益行為的高壓打擊，為農民民主權利的實現和農村民主的發展提供了強力推動。

二、轉型期農村國家與社會關系對征地沖突的誘發

由于農村國家與社會關系的轉型仍在進行之中，過渡中的國家與社會關系仍存在不完善、不規范和不協調之處，諸多新舊制度之間的抵牾亟待消除。上述轉型特點既蘊含了誘發征地沖突的多重原因，又為征地沖突的發生提供了較為適宜的政治機會結構。

第一，農村國家與社會關系的內容在由資源提取向公共服務和社會管理轉變的過程中，會加劇農民與基層政府之間圍繞土地的爭奪，同時會誘發農民對基層政府的不滿，成為征地沖突頻繁的起點。首先，在國家與社會關系轉型過程中，由于改革措施的不協調導致基層政府與農民之間圍繞土地產生了激烈的爭奪。上世紀九十年代末之前，土地對農民而言是權利，更是義務。尤其在上世紀九十年代，對不少地方農民而言，種地只是微利，甚至入不敷出，不少農民將土地無償轉包他人或者拋荒。因此，在當時背景下，土地被征用對農民而言可能比自己耕種更有利。同樣，九十年代末之前土地對基層政府而言主要效用在于帶來稅費收入，因此，千方百計將農民控制于土地，防止土地拋荒導致稅費無法落實是令基層干部棘手的問題。在此背景之下，雖然農民與基層政府之間因稅費問題十分緊張，但圍繞征地矛盾并不尖銳。

本世紀以來，國家為推動農村國家與社會關系由提取資源為主向提供公共服務為主轉變，進行了包括徹底廢除農業稅、實施各項補貼政策等系列改革，使土地對農民的效應發生了徹底改變：對農民而言，承包土地不再需要負擔稅費，而且可按田畝領取各種補貼，同時隨著土地價格的不斷上漲，土地具有巨大增值潛力。在此背景之下，農民對土地的態度有了一百八十度轉折：大量拋荒的土地被復耕，轉包的土地被收回，甚至外出多年久不種地的農民也紛紛回村主張土地承包權。

上述改革和轉變對于促進農村國家與社會關系向公共服務為主轉變是必要的，但卻又是遠不充分的：由于沒有對財政體制進行相應改革，并沒有解決農村公共服務的資金來源問題，相反，卻加劇了農村基層政府的財政困難；由于未改革壓力型的行政體制，轉變基層政府職能的步伐也步履維艱，以經濟指標為核心的各類達標評比仍是基層政府的中心任務。在農業稅被廢除的背景之下，上述改革缺陷必然導致基層政府與農民之間圍繞土地的激烈博弈，并進而誘發征地沖突：一方面，隨著農業稅和鄉統籌被徹底廢除，農業很難給基層政府帶來財政收入，為發展經濟和緩解財政困難，基層政府將主要精力轉移到發展工商業，其直接結果是征地規模的迅速擴大。而尤為重要的是，在競爭白熱化的招商戰中，各地都競相以用地的廉價和方便作為吸引投資的砝碼。為此，基層政府需要以盡可能低的價格征收土地，這無疑與農民的利益形成沖突；另一方面，隨著城鎮化的加速和工業化向農村的推進，尤其是隨著房產熱持續升溫，土地價格節節攀升，賣地成為基層政府的重要生財之道。隨著土地對農民和基層政府效用的轉變，賣地與“保地”極易成為基層政府與農民之間無法調和的矛盾。

其次，在國家與社會關系向公共服務和社會管理轉型的過程中，不少地方存在基層政權“懸浮化”的危險，導致農民對基層政府的信任流失，關系疏遠，這構成了征地沖突的重要心理誘因。農村稅費改革之后，雖然農民得到的實惠大大增多，但這些基本都是以中央名義給予的，改革在改善基層政府與農民關系方面的成效并不明顯。相反，農民與基層政府之間的關系卻有懸浮化的危險：一方面，由于改革并未改變壓力型的行政體制，基層政府對提供公共服務和社會管理的積極性不高；另一方面，農村國家與社會關系在向公共服務為主轉型的過程中，基層政府的支出責任更重，收入卻不僅未見顯著增加，甚至還有減少，其財政困境更加嚴峻?！斑^去一直依靠從農村收取稅費維持運轉的基層政府正在變為依靠上級轉移支付”，其行為模式也“由過去的‘要錢’‘要糧’變為‘跑錢’和借債”，此種既無力也無心為農民改善公共服務和社會管理的政府，“不但沒有轉變為政府服務農村的行動主體，而且正在和農民脫離其舊有的聯系，變成了表面上看上去無關緊要、可有可無的一級政府組織”⑩。此種“懸浮化”造成農村社會資本的嚴重流失，導致在征地過程中雙方缺乏起碼的信任，本來屬于正常的征地，也往往被視為對農民的掠奪，進而誘發征地沖突。

第二，在農村國家與社會關系由行政控制型向市場型轉變的過程中，同樣出現了多種誘發征地沖突的因素。首先，隨著農村國家與社會關系向市場型的轉變，征地過程變得更加復雜，征地談判的難度大大增加。在市場經濟建立以前，土地對農民而言屬于債權，村集體是征地過程中基層政府的談判對象；在市場經濟建立以后，尤其隨著《物權法》對土地承包權物權性質的確認，雖然從理論上講土地仍屬集體所有，但村級組織在三十年的承包期內既“不能收回承包地”，也“不得調整承包地”；不僅如此，其他諸如“兩田制”、“反租倒包”或借土地整理名義進行的任何土地調整行為，都被列為禁止之列。相反，作為承包方的農民享有“轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式”流轉土地的權利，并且法律明確規定“流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”?。實際上，“土地承包經營權的性質已經非常接近于所有權”?。在此背景之下，征地談判過程由作為上級的基層政府與作為下級村級組織的談判，變成了與并無隸屬關系的農民個體的談判；談判過程由一對一的談判，變成一對多的談判。在這種談判過程中，行政強制不僅效力大減，而且很容易激化矛盾，更重要的，面對數量較多且素質參差不齊的農民，談判達成一致的難度無疑將極大增加。

其次，雖然農村國家與社會關系總體已轉型為市場契約型，但征地制度改革明顯滯后，導致征地法規存在諸多不合理和與市場經濟的要求相矛盾之處，這主要表現在：（1）在產權界定上，國家一方面賦予農民土地承包權以用益物權的性質，并鼓勵包括集體非農建設用地在內的土地進行市場化流轉，但另一方面又保留了政府的強制征地權，并且它既是一級市場的唯一買方，又是完全壟斷二級市場的賣方。（2）在征地目的問題上，法律一方面規定征地是基于“社會公共利益”的需要，但另一方面又規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。（3）在土地價格問題上，雖然各省都公布了片區綜合地價，但由于是政府單方面行為，而非通過市場競價的結果。農民所看到的政府出讓土地動輒每畝幾十萬上百萬的價格，因此他們很難認同每畝三五萬元的征地價格，同時不同區位、不同年份的差價也很容易引起分歧。法律是對利益的認定，法律矛盾必然帶來利益矛盾。在上述與市場規律相矛盾，甚至自相矛盾的法律制度之下，圍繞土地博弈的各方必然會各自依據對己有利的法律行動，從而導致沖突發生。

再次，由于農村市場契約型國家與社會關系雖已定型但尚不完善，尤其是各類市場主體都還不成熟，再加上由于土地法律法規“存在缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差”?。在實際操作中，“土地違法只有0.1%的刑事責任追究風險，只有1%的黨政紀查處風險”?，導致圍繞土地的各類機會主義行為普遍存在。就政府方面而言，主要是未批先占或雖有審批手續但隨意擴大征地范圍，或者在報批過程中弄虛作假，以租代征，不按規定程序公告、聽證，隨意壓低地價，挪用、截留或者滯撥補償和安置款，動用武力甚至黑社會力量恐嚇、毆打被征地農民等等。而在農民方面，主要表現為漫天要價、無理取鬧、阻撓合理合法的征地行為等等。由于雙方都存在較普遍的違法違規行為，不僅極易誘發沖突，而且導致征地沖突往往會演變成是非難分、極難化解的死結。

第三，農村國家與社會關系的民主化及由其決定的政治機會結構的現實特點，也是農村征地沖突激增的重要原因。一方面，隨著政治體制由封閉走向相對開放，向農民開放的政治通道大大增加；隨著與外界聯系的日益密切，農民可資借重的外界盟友和資源大大增加；隨著法治化的推進和中央對維護農村穩定，保障農民權益的重視，農民被鎮壓的風險大大降低。所有這些變化都使農民在征地過程中的維權成本更低，可選擇的手段更多，可利用的資源更豐富，成功的幾率也有所提高，這構成了近年來農民土地維權行為激增的重要背景之一。但另一方面，農村政治機會結構對農民在征地過程中的維權行為仍存在如下多方面限制：包括信訪、仲裁、調解、訴訟等在內的各類土地維權通道的效能都不理想，農民土地維權成功的幾率仍然較低；雖然農民土地維權的盟友明顯增加，但原子化維權仍是農民在征地過程中土地維權的顯著特征，決定農民在征地過程中的抗爭行為不僅難以成功，而且很容易遭致壓制甚至迫害；盡管與以前相比農民被鎮壓的可能性大大降低，但基層政府對農民的土地維權行為吸納的能力和意識都不夠，導致征地矛盾難以及時化解。

一方面，民主化帶來的農村政治機會結構的改善為農民的土地維權行為提供了較適宜的政治機會結構，導致此類行為激增；另一方面，民主化的缺陷及政治機會結構的限制，又導致征地過程中農民的合法權益難以真正得到保障，因征地引起的維權行為無法得到及時解決，最終被積累、激化成暴力沖突。

三、農村國家與社會關系的優化與征地沖突治理

如前所述，當前農村國家與社會關系的轉型及其蘊藏的張力，是征地沖突頻發的宏觀背景和深層原因。要有效治理嚴重威脅農村和諧穩定的征地沖突，除盡快進行土地制度的改革與創新之外，優化農村國家與社會關系，調適當前國家與社會關系中的張力，也是必要而且緊要之舉。

第一，增強農村改革的系統性、協調性，加快農村國家與社會關系的內容由資源提取向公共服務和社會管理的轉變，避免基層政府與農民爭地和“懸浮化”問題。首先，針對農業稅廢除后農村的實際和向服務型政府轉變的需要，加大財政改革的力度，消除基層政府對“土地財政”的依賴。農村稅費改革解決了農民負擔問題，卻沒有解決基層政府的財政困難，因此也并未解決基層政府的職能向公共服務轉變的財政支撐問題。基層政府“財政饑渴”的通病不僅并未緩解，反有加重之勢。而在農業稅被廢除和各類非規范性收費被禁止的背景下，“土地財政”就成為地方政府創收的首選，據蔣省三、劉守英等調查，“從土地產生的收入占到地方財政收入的一半以上”?。因此，改革不合理的財政體制是治理征地沖突的必要前提。具體而言，在財政收入的分配方面，應通過調整稅制和稅率等方式，給予基層政府與其支出責任相應的財政收入份額，解決當前財權向上集中和事權向下轉移的弊端；在財政支出方面，改革“許多本應由中央和省級政府承擔的公共產品和公共服務都由縣鄉基層政府承擔”?的現狀，擴大財力較充足的中央和省級政府的公共服務支出責任，尤其在具有明顯溢出效應的基本公共服務，如義務教育、醫療、社會保障、基礎設施等方面的責任，以確保社會的基本公平正義。除上述兩方面之外，還必須通過建立規范的土地市場、將基層政府從土地經營者轉變為監督者和土地財產稅征收者，改變基層政府靠賣地創收的現實。

其次，如果說通過財政體制改革是征地沖突的治標之策的話，那么通過行政體制改革徹底轉變基層政府職能則是治本之策。唯有把農村基層政府的角色從資源提取者轉變到服務提供者，把其注意力和職能從追求經濟指標轉變到公共服務上來，才能解決其財政饑渴和對土地財政的依賴問題，也才能解決基層政府“懸浮化”和失信于民的問題。而要轉變農村基層政府的角色和職能，一是必須對農村基層政府的職能進行重新定位，解決政府間關系中“職責同構”，即“不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致”?的問題，將農村基層政府的職能定位于服務“三農”，落實和管理中央和省級政府投資的各類項目，監督高層級政府各類惠農資金的使用，提供本轄區內與其財權相適宜的各類公共服務，以及組織和協調公民和社會組織進行自我服務和自我管理等職責。二是轉變基層政府的考核方式，加快從壓力型體制向民主體制的轉變。在考核主體上，必須變單一的上級考核為上級和農民群眾共同考核，尤其要增加農民群眾在考核鄉鎮干部中的發言權；在考核內容上，應以公共服務和社會管理的指標取代經濟增長指標作為核心內容；在考核方式上，應改變以報表和上級檢查為主的方式，采用農民評議、打分與上級考核相結合的方式。三是加大基層政府機構的改革。繼續深化大部制改革，撤銷、合并圍觀經濟管理機構；改革垂直管理機構，加大協調“條塊”關系力度；壓縮內部管理和行政管控機構；整合公共服務和社會管理機構，增強其服務能力。

第二，適應農村國家與社會關系向市場契約型轉變的需要，加快農地產權和征地制度的改革，規范各類主體圍繞土地的博弈行為，消除征地沖突頻發的制度基礎。首先，構建適應市場經濟需要的統一的土地產權制度體系和土地市場體系，給予農民更加充分而有保障的土地權益。統一而明晰的產權體系是提高土地資源配置效率和公平分配土地利益的前提，也是杜絕征地沖突的必要條件。當前，一是應消除土地法律法規之中的相互矛盾、模糊和抵牾之處，摒除對農民土地產權的歧視，明確農地的產權主體，賦予農民土地承包權更完整的土地權能，保證農民能從所承包土地的增值中獲得作為用益物權主體的合理收益。二是在嚴格執行耕地保護政策和符合土地規劃的前提下，允許包括農村宅基地在內的農村建設用地與國有土地一樣進入土地市場，真正實現同地同權同價，并為征地制度改革奠定基礎。

其次，在明晰土地產權和建立統一的土地市場的基礎上，探索建立市場化征地制度。所謂市場化征地制度，就是在清晰界定公共利益的基礎上，區分公益用地和非公益用地。非公益用地由用地單位在符合耕地保護和土地規劃的前提下，與供地單位或個人直接進行議價交易，政府代表國家進行監督并收取相關土地稅；公益用地則參照非公益用地的市場價格進行征收。賦予農民充分的知情權、土地買回權、殘余土地建筑物強制征收請求權和撤銷征收請求權等公權保障?,同時，按照市場經濟的要求建立公正的征地程序，使征地行為徹底轉變為市場行為，使基層政府角色轉變為土地買方的角色，改變目前基層政府既代表國家扮演土地管理者的角色，又扮演土地交易主體角色的現狀，避免角色沖突帶來的腐敗和不公，從而減少或杜絕征地沖突的發生。

再次，在新的土地產權和征地制度基礎上，厲行法治，按照市場契約型的國家與社會關系的要求，嚴格規范各類主體在征地過程中的博弈行為。對于基層政府，主要預防和杜絕其利用權力優勢進行的各類違法違規征地、濫用征地權強行征地以及貪污、挪用、截留、滯撥征地款等行為。對于農民，要減少或杜絕其漫天要價、無理取鬧及其他利用其“作為武器的弱者的身份”?進行的非規范行為。對于用地單位，則要防止其借助資本優勢進行的強買強賣、欺詐、利用黑社會等非法勢力強行占地的行為。

第三，加快農村國家與社會關系的民主化，提升征地過程中農民權益的保障水平，及時化解征地矛盾，減少征地沖突并提升其治理水平。首先，在提升現有農民維權通道的效能的同時，創設新的農民土地維權渠道，充分保障征地過程中農民的各類合法權益，以預防征地沖突的發生。一方面，轉變縣鄉人大、政協等機構的職能，增強其在表達、救濟農民土地權益方面的職能；增強司法的獨立性，提升被征地農民權益的保障效能；賦予信訪機關以準司法權，使其變成有權仲裁征地糾紛的機構，增加征地糾紛的解決途徑。另一方面，創設新的官民共治型農民土地權益維護和征地糾紛解決機關。此類機關可由相等數量的官員和普通農民組成，兩類成員職權相同，普通農民成員由村民推選產生，不受官方干預。此類機關既可以為征地糾紛的各類主體提供談判、協商的平臺，同時可以扮演居中斡旋、調解角色，也可以應雙方當事人要求進行仲裁。

其次，鼓勵并培育各類農民社會和政治組織，改變征地過程中原子化農民與政府間不均衡的無序博弈狀態。由于村委會和村黨支部嚴重的行政化傾向，在征地過程中往往唯政府之命是從，難以扮演農民土地權益維護者的角色。由于農民的原子化，導致征地博弈嚴重不均衡，農民土地權益極易被侵害；同時，由于原子化的農民缺少有效的制度內維護權益的渠道，又不具備足夠的理性行動的自覺和能力，導致征地博弈嚴重無序化，進而演化成征地沖突。發展農民的政治性和社會性組織，培育理性成熟的農村公民社會，對于預防和治理征地沖突的意義在于：其一，農民可以通過自身組織和政府等主體間的均衡博弈，增加其在土地增值收益中的分配份額，提高土地權益保障的水平，從而減少因土地權益被侵害引發的沖突。其二，可以增進征地博弈和矛盾解決的有序性，避免無序化的征地博弈導致的談判成本高、攀比嚴重和矛盾難以解決等系列難題。其三，通過組織使農民經常參加組織生活，既可以提升其政治效能感，又能逐步使其熟悉并接受現代社會的法治觀念和理性要求，大大提升農民在征地博弈過程中的理性水平，避免過激行為的出現和群體性事件的發生。其四，農民政治和社會組織的發展可以提升農民的政治效能感和社會歸屬感，祛除其無助感和社會疏離感，化解征地沖突爆發的心理基礎。

當前，要發展農民組織和培育農村公民社會，在理念方面，要徹底摒除對農民組織的偏見和誤解，放棄農民的集體行動必然會威脅政治穩定的錯誤觀念。在制度方面，要修改關于農民社會組織的政策和法律規定，允許、鼓勵和幫助農民在黨的領導下發展自身的社會組織，成立諸如農會、農民維權協會等組織。在發展方向和功能定位方面，堅持農民組織在農村基層黨支部的領導下，在法治的軌道上理性地發揮維護農民權益的功能，以彌補已經行政化的村委會和村黨支部在社會管理等活動中的功能缺陷。

再次，改革以管控為主的維穩體系，增強基層政府保障農民土地權益的意識，提升其吸納農民土地維權行為的能力，通過政府與農民的互動提升征地沖突的治理水平。壓制和管控則是基層政府最擅長的治理征地沖突的手段，這種落后的治理方式往往會進一步激化矛盾，誘發次生沖突，是征地沖突越來越頻發的重要原因之一。因此，要提升征地沖突的治理水平，必須徹底改革剛性維穩體系，避免強力壓制等維穩方法對農民權益的進一步傷害，采用溝通和疏通的辦法，傾聽農民的愿望和心聲，切實解決征地過程中的矛盾和問題；改變以追求表面秩序為目的的做法，允許農民通過包括上訪、正當的游行、示威等各種合法途徑表達自己的利益和觀點，并逐步把法律所允許的各種維權方式制度化，在保護農民土地權益的基礎上實現實質性穩定；改變治理征地沖突只是官員管制農民的做法，充分尊重農民的參與權和自主性，既允許官員制止農民在征地沖突中的各種超越法律界限的行為，也允許并鼓勵農民通過合法途徑監督官員，并發起對貪污、腐敗和侵害農民土地權益行為的問責行動，在官民互動中化解征地沖突。

注釋：

①于建嶸：《農村群體性突發事件的預警與防治》，《中國農村發現》2007年第1期，第114-117頁。

②韓?。骸吨袊r村土地問題調查》，上海遠東出版社，2009年，第25頁。

③趙鼎新：《社會與政治運動講義》，社會科學文獻出版社，2006年，第304頁。

④李昌平：《我向總理說實話》，光明日報出版社，2002年，第20頁。

⑤《2011年政府工作報告》，《人民日報》2011年3月16日。

⑥徐勇、徐增陽：《流動中的鄉村治理：對農民流動的政治社會學分析》，中國社會科學出版社，2003年，第73頁。

⑦吳理財：《中國農村治理60年：國家的視角》，《探索與爭鳴》2009年第10期，第13-16頁。

⑧《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，《人民日報》2008年10月20日。

⑨賀雪峰：《地權的邏輯:中國農村土地制度向何處去》，中國政法大學出版社，2010年，第321頁。

⑩周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期，第1-38頁。

?《中華人民共和國土地承包法》，收入《中華人民共和國土地法律法規全書》，法律出版社，2012年，第262-263頁。

?《新土地革命：9億農民的“定心丸”》，《財經》2002年第19期，第3頁。

?陳錫文：《土地執法：難！ 難！ 難！ 》，《發展》2005年第1期，第11頁。

?顧瑞珍：《土地違法刑事追究風險僅有0.1%》，《新華每日電訊》2007年7月8日，第3版。

?蔣省三、劉守英、李青：《中國土地政策改革:政策演進與地方實施》，上海三聯書店，2010年，第265頁。

?張勤：《推動農村公共服務建設是服務型政府的重要職能》，《中國行政管理》2006年第7期，第54-56頁。

?朱光磊、張志紅：《職責同構批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2005年第1期，第101-112頁。

?參見王坤、李志強：《新中國土地征收制度研究》，社科文獻出版社，2009年，第34-38頁。

?董海軍：《“作為武器的弱者身份”：農民維權抗爭的底層政治》，《社會》2008年第4期，第34頁。