論政府對養老服務機構的標桿管理

岑曉鈺，張河川

(云南財經大學公共管理學院，昆明650221)

一、標桿管理內涵及其對老年服務機構管理的意義

(一)標桿管理內涵及運用于公共部門的意義

標桿管理(Benchmarking)，就是以最強的競爭企業或那些行業中(或行業外)領先的、最有名望的企業作為基準，將本企業的產品、服務和管理措施等方面的實際狀況與這些基準進行定量化評價和比較，分析這些基準企業的績效達到優秀水平的原因，在此基礎上選取改進的最優策略。通俗地說，標桿管理就是一個確立具體先進榜樣，解剖其各個指標，不斷向其學習，發現并解決自身的問題，最終趕上和超過它的一個持續漸進的學習、變革和創新的過程［1］。起源于20世紀70年代末80年代初的標桿管理，首先在企業中流行起來。公共部門對標桿管理的運用不僅可以改變組織的運行節奏，而且可以通過改進管理應對各種變革，以便繼續滿足市民的期望，避免福利的損失［2］。

(二)我國養老服務機構現狀

隨著我國老齡化的快速發展，努力構建以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務體系成為應對未富先老國情的養老模式。養老服務機構作為構成養老服務體系的載體，在為高齡、空巢、失能老人提供生活照顧、醫療護理、精神慰藉和臨終關懷的養老服務中承擔著重要的責任。2006年2月9日，國務院辦公廳轉發的全國老齡委辦公室、發展改革委、教育部、民政部、勞動保障部、財政部、建設部、衛生部、人口計生委、稅務總局10部委聯合制定的《關于加快發展養老服務業的意見》(以下簡稱《意見》)中明確要求:積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業，鼓勵社會資金以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興辦養老服務業。在政策的支持下大力推進投資主體多元化、服務對象公眾化、運行機制市場化、服務方式多樣化及服務隊伍專業化的養老服務社會化進程是應對我國快速老齡化的根本途徑。同時養老服務機構發展良莠不齊，養老服務市場混亂資源配置浪費也成為應對我國快速老齡化急需解決的問題。

(三)公共養老服務引入標桿管理的意義

政府在促進和完善養老公共服務中占據著主導地位，對養老服務機構的政策導向、財政撥款、文化宣傳等發揮著至關重要的作用，是推動養老服務市場規范及穩定發展的首要動力。然而我國公共財政有限與養老服務需求劇增的矛盾日益突出，在我國未富先老的嚴峻形勢下，政府必然要積極調動一切資源和社會力量來解決這一困難。探索并建立符合我國國情的養老服務機構市場化運行模式，形成由政府宏觀管理、引導和規范，充分發揮養老服務機構的功能，滿足養老服務巨大需求，構建符合我國國情的公共養老服務體系，是實現政府從管制型向服務型職能轉變，充分發揮政府社會公共職能的最佳選擇。

我國不少地方特別是上海市、大連市、青島市、寧波市、溫州市等經濟發達地區已經創造并實踐了各具特色的養老服務業市場化運行模式［3－4］，主要有公建民營模式、民辦公助模式、政府補貼或購買養老服務模式三種。但在這些模式中，由于缺乏對養老服務市場的有效規范和監督，我國養老服務機構供不應求與養老資源浪費的矛盾日益突出。政府引入標桿管理的方法對養老服務機構進行監管，可以有效地把握養老服務機構現狀，為養老服務機構解決自身問題，提升服務質量和機構績效提供依據;同時，也可以規范我國養老服務市場，提高養老資源的利用率和公平性，為完善我國養老服務體系建設，滿足日益增長的老年服務需求提供依據。

二、政府對養老服務機構標桿管理的應用

(一)確定目標

針對我國養老服務業市場化運行模式下養老服務機構發展良莠不齊、服務質量差距甚大以及養老服務可及性、公平性差的現狀，通過政府對養老服務機構外部標桿(服務相似的機構間)、養老服務機構自身的內部標桿(機構自身內部)，促進我國養老服務業市場的良性競爭和可持續發展，提高養老服務質量，滿足公眾日益增長的養老服務需求，建立和完善符合我國國情的養老服務體系。

(二)實施步驟

1．確定標桿:劃分不同類型養老服務機構，確定不同類型機構的行業規范、服務質量標準。

(1)外部標桿:劃分養老服務機構的類型，針對不同類型的養老服務機構，明確服務質量標準準則。我國養老服務機構目前主要分為公辦與民辦兩種。公辦養老服務機構多為社會福利院發展而來，享有國家政策傾斜和經費援助。民辦養老機構多是響應1999年民政部“社會福利社會化政策”發展起來的，但不能平等地得到國家的政策傾斜和經費援助。目前，養老服務機構市場并不是按照養老服務產品供需和優劣情況來調節的，政府在其中同時扮演了生產者、監督者、控制者的角色。這直接造成了我國養老服務機構資源浪費、服務低效，無法滿足公眾的養老服務需求，缺乏公共產品的公平性、有效性。養老服務市場市場化運行模式下，政府的主要責任是提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規則，確保市場競爭的有序性、協調性、整體性。因此，政府在管理養老服務機構中引入標桿管理，就必須首先確定標桿:劃分不同類型的養老服務機構，針對不同類型的養老服務機構明確行業規范、服務質量標準準則。

(2)內部標桿:政府在監管中應完善現有養老服務機構的年審機制，在對其每年進行年檢審核的同時，不定期進行實地調查。同時，發揮社會輿論監督力量，保證養老服務機構經營管理的公開透明。

2．實施標桿管理:建立評估制度，委托社會組織實施對養老服務機構評估，評選“最佳養老服務機構”。

(1)政府主導下的養老服務機構評估制度的建立。結合我國養老服務機構的現狀及發展趨勢，從機構的硬件設施(場地、經費、設備)、軟件配備(人力資源情況)及人文關懷(社會服務、志愿服務)等方面確定不同類型、不同功能養老服務機構的配備指標，制定養老服務機構評估制度。該制度應包括一套科學合理的指標體系，可用于不同類型不同功能的養老服務機構的比較和測量。

(2)選擇非政府組織(NGO)對養老服務機構進行評估。依據發達國家和發達地區的經驗，特別是我國香港地區通過非盈利組織對養老服務機構進行評估和監管的經驗，調動并發揮非政府組織的力量，對完善和規范養老服務市場具有積極作用。針對我國養老服務市場中服務機構發展不均衡、服務產品供需不平衡的現狀，促進非政府組織參與到養老服務體系的建設當中，有利于應對我國嚴峻的養老化壓力和挑戰，實現“低效管制政府”向“高效服務政府”的轉變。政府通過標桿管理，在建立了養老服務機構評估制度之后，養老服務作為社會公共服務的一部分，其主體便不再是政府，而是社會。因此，政府可以將對養老服務機構的評估委托給具有資質的非政府組織。在收到非政府組織對養老服務機構的評估報告后，政府可以此報告為依據，對養老服務機構服務進行驗收。同時，非政府組織評估報告的公開，也有助于加強社會監督，督促各種養老服務機構的不斷進步。

(3)評選“最佳養老服務機構”，調動養老服務機構的參與積極性、主動性。在對養老服務機構進行年審的同時，政府依照已經制定的行業標準、服務質量標準以及非政府組織的評估報告，在不同類型和功能的養老服務機構中評選出最佳的機構，表彰為當年“最佳的老年服務機構”。這樣一方面可以調動養老服務機構對提高自己服務質量的積極性、主動性，另一方面也可以以“最佳養老服務機構”為標桿，促進其他養老機會向其學習，最終達到養老服務業市場的規范化、專業化、高效化。政府在“最佳養老服務機構”與其他養老服務機構之間起著組織、協調、監督的作用，積極促成兩者的合作溝通，及時跟進雙方的學習和合作。

(三)標桿管理的持續:加強政府主導作用，不斷改進服務質量標準和評估制度

標桿管理是一個長期的、持續的管理過程，并非一次就能結束。政府對養老服務機構的標桿管理，要不斷地創新實踐，不斷推進養老服務市場的發展和完善。

1．加強政府主導作用，加大養老服務產業經費投入。在我國目前國情下，政府應增加對老年服務公共產品的經費投入，加大對養老服務業的支持。養老服務業雖然具有巨大的發展潛力，但是由于其前期經費投入巨大且回報時間長，所以養老服務產業終歸到底仍是公共性、公益性的，是我國公民可以平等、公平地享有養老服務的重要保證，因此“公辦民營、民辦公助”仍是我國當前發展養老服務產業的主要形式。在標桿管理中，政府應加大對“最佳養老服務機構”和其他養老服務機構的資助，為其創造示范學習的機會，提倡最佳養老服務機構的社會責任，為條件相對較差的養老服務機構提供參觀培訓機會，共同創造養老服務機構市場的良性競爭可持續發展。

2．根據我國養老服務機構發展情況，不斷改進服務質量標準和評估制度。在對養老服務機構的標桿管理中，政府需分析每一年非政府組織提供的評估數據，結合對養老服務機構的年審，每年重新校訂養老服務機構的服務質量標準和評估標準制度。政府在為“三無”、“五保戶”老人購買養老服務時，不應局限于公辦養老服務機構，而應依據每年評估的結果選擇服務質量最優的養老服務機構。同時，政府應將每年評估結果公開，讓公眾可以自由選擇養老服務機構以獲得優良的養老服務，以促進養老服務業的資源優化和專業水平的改進，發揮市場自我調節的功能。

三、我國政府對養老服務機構標桿管理的挑戰及對策

(一)對人力的挑戰及對策

標桿管理作為一項管理技術，其實踐過程對政府工作人員提出了更高的管理技巧和管理實踐要求。集經濟學、管理學及老年學知識于一身的復合型人才是養老服務機構標桿管理的關鍵。這沖擊著我國傳統的“官為本”文化背景，制定合理有效的公務員選拔制度是應對這一挑戰的根本途徑。同時，實施標桿管理的過程離不開社會人力資源的支撐，對養老服務機構進行評估、監督等，都需要調動社會廣泛人力資源的投入。

(二)經費投入的挑戰

對養老服務機構進行標桿管理，離不開大量經費的投入。在我國各地經濟發展不平衡的情況下，面對著各種各樣社會公共服務的建設及各種急需要政府解決的問題，公共財政有限成為制約政府有效提供公共服務的因素。在養老服務機構的標桿管理中，從對養老服務機構的調研到制定行業規范、服務質量準則，再到開展機構評估，都需要公共經費的投入。在我國老齡化問題日益嚴峻的形勢下，擴展養老服務產業籌資途徑，促進投資主體多元化是確保養老服務市場經費投入的重要保證。

(三)硬件設施建設的挑戰

標桿管理作為一個持續的過程，政府對養老服務機構的硬件設施的建設具有不可推卸的責任。因為養老服務機構的各種設施投資巨大且回報周期長，因而必須由政府進行投資。同時，政府部門也可以整合社區和社會資源，發展社區居家養老服務，作為對養老服務機構標桿管理的重要補充。

四、小結

將標桿管理應用于養老服務機構，有利于我國養老服務市場的完善和可持續發展。而養老服務機構的標桿管理任重道遠，面臨著各種挑戰。政府需要對自身職能重新定位，擴寬社會服務提供途徑，重塑與社會的合作關系，發揮非政府組織和公民的作用。

［1］麥迪．標桿管理及其最佳實踐［M］．北京:光明日報出版社，2003．

［2］帕特里夏·基利，史蒂文·梅德林，等．公共部門標桿管理:突破政府績效的瓶頸［M］．張定淮，譯．北京:中國人民大學出版社，2004．

［3］魏靜．中國地方政府購買服務:理論與實踐研究［D］．上海:上海交通大學，2008．

［4］吳玉霞．政府購買居家養老服務的政策研究:以寧波市海曙區為例［J］．中共浙江省委黨校學報，2007(02):51－57．

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［7］曹永勝，周佳．標桿管理在城市管理中的應用探析［J］．城市發展研究，2008(02):20 －27．