強化節水型社會建設動力,建立全社會參與機制

李心遠,王海鋒

(1.山東大學管理學院,山東濟南 250100;2.水利部發展研究中心發展戰略研究處,北京 100038)

強化節水型社會建設動力,建立全社會參與機制

李心遠1,王海鋒2

(1.山東大學管理學院,山東濟南 250100;2.水利部發展研究中心發展戰略研究處,北京 100038)

以增強節水型社會建設動力、推動建立全社會節水參與機制為目標,貫徹落實中央對節水型社會建設的要求,應用社會群體經濟、社會和行動利益分析的方法,基于不同社會主體節水驅動因素視角,從政府、用水戶、供水企業等不同層面分析各類群體節水型社會建設的動力,明確節水型社會建設面臨的形勢和存在的突出問題。認為,今后一段時期工作重點應圍繞激發用水戶、供水企業的節水型社會建設動力,進一步推進水價和水權制度改革,建立穩定增長的節水資金投入機制和財政激勵機制,激發各主體的經濟動力,充分發揮市場在水資源配置中的基礎性作用,形成持久推進節水型社會建設的良好社會氛圍。

節水型社會建設;用水戶;供水企業動;水價機制

近年來,根據國發[2012]3號文件“建設資源節約型、環境友好型社會”的要求,各級水利部門深入貫徹落實科學發展觀,中央水利工作方針和新時期治水思路要求,組織開展了全國節水型社會建設工作,并加強工作指導和監督檢查,節水型社會建設實現了一系列重大跨越。但面對未來經濟社會發展的緊迫形勢,我國節水型社會建設仍存在動力不足、社會參與不廣等問題,迫切需要建立用水戶主動節水的機制,強化和提高節水型社會建設的動力,提高水資源利用效率和效益。

1 節水型社會建設的動力分析

以經濟驅動力為主要研究視角,按照我國政府、供水企業與用水戶等幾類用水管理主體,分析其節水型社會建設動力。

1.1 政府

節水政績考核是政府有關行政主管部門堅持推動節水型社會建設的主要驅動因素,理順節水管理管理體制、明確節水管理職能是各級政府獲得持久動力的根本措施。基于行政管理、短缺資源管理等方面因素,各級政府越來越多的開始考慮節水型社會建設的要求。在轉變經濟發展方式與發展低碳經濟的背景下,環保部已經提出,要將包括水資源保護與居民飲用水質量改善等環保指標納入政府官員的政績考核標準。近年來,我國政府出臺了多個涉及節水型社會建設的政策法規都明確提出要將關于節水方面的指標納入地方政府的政績考核,對政府有關部門的節水型社會建設驅動力越來越強。其中,國家發展改革委員會、水利部、國家統計局從2006年開始每年公布各地萬元工業增加值用水量指標,監督考核各地工業用水效率情況。2007年出臺的《節約能源法》明確規定:“國家實行節能目標責任制和節能考核評價制度,將節能目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。省、自治區、直轄市人民政府每年向國務院報告節能目標責任的履行情況。”2011年為了配合中央一號文件的落實,水利部出臺了六項配套政策,其中一條明確提出“要將水資源管理紅線指標體系納入各地經濟社會發展綜合評價體系,地方人民政府對本地區水資源管理負總責;嚴格實施評估考核制度,考核結果上報中組部,作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據。此外,還要強化考核制度的支撐與保障”。

1.2 用水戶

獲取節水收益是用水戶參與節水型社會建設的主要驅動因素。隨著水價機制和水資源有償使用制度不斷完善,用水戶基于經濟利益開始注意生產、生活環節的節水。近年來,我國非居民用水超計劃累進加價制度在全國范圍內得到普遍施行,居民生活用水階梯式水價推行范圍也不斷擴大,促進水資源節約保護的水價機制逐步建立。十一屆全國人大常委會第二十二次會議指出,我國將繼續深化資源性產品價格改革,加快推行居民用電階梯價格,完善電力峰谷分時電價,按程序加大差別電價、懲罰性電價實施力度。我國部分省區市出臺了水價管理辦法或實施細則,并相應調整水價,以激發用水群體的節水意識:北京市、天津市、石家莊市、哈爾濱市、南京市等13個城市分別調整了自來水供水價格或污水處理費,平均調價幅度為22%左右;其中,特種行業實行了高水價管理,用水平均價格達到10.88元/m3。根據北京的調查結果表明,水價上調之后,市民采用節水措施的比例逐步提高——市民采用“一水多用”的比例增加了3.6%,居民家庭月均用水量6.6m3,與水價調整期間相比,降低了0.5m3,說明新的水價機制可以促使用戶更加關心自己的經濟利益,在用戶保證自己利益最大化的同時,實現了對水資源的節約。但對于全國大部分地區,水價和水資源費仍然處于相對較低水平,難以發揮激勵用水戶主動節水的作用,用水戶的節水驅動力仍有待加強。

1.3 供水企業

履行節水社會責任是供水企業參與節水型社會建設的主要驅動因素。目前,部分地區當地政府提供了一定的財政支持,供水企業推進了供水節水、供水管道改造等工作。但總體上供水企業仍處于兩難境地當中,企業的節水驅動力仍然偏弱[1]。一方面,供水企業采用市場化運作方式,水是其商品,出售水越多其盈利越大;另一方面,供水企業也是節水型社會建設的一個重要主體,需要監督用水戶用水情況,避免用水戶浪費用水。同時,供水水價總體水平不高、成本相對較高,城市供水管網改造也需要大量資金,供水企業不愿意進行投入[2]。“十一五”時期,部分地區政府通過直接財政撥款、財政貼息、稅費優惠等方式,鼓勵供水企業進行節水新技術、新工藝的研究開發,節水設備和供水管道的更換。通過財政資金支持和政策扶持,調動供水企業節水的積極性,促進供水企業開展節水工作。

2 節水型社會建設面臨的形勢

2.1 加快經濟發展方式轉變的要求

2008年以來,我國明確提出把加快經濟發展方式轉變作為當前經濟工作的重中之重,實施“十大產業振興規劃”,著力深化改革,著力改善民生,要全面加強節能、節水、節地、節材和資源綜合利用工作,推行油、氣、水、電等資源性產品價格改革。2011年中央1號文件進一步明確,要求深入貫徹落實科學發展觀,把嚴格水資源管理作為加快經濟發展方式轉變的戰略舉措,注重科學治水、依法治水,不斷深化水利改革,加快建設節水型社會,促進水利可持續發展,努力走出一條中國特色水利現代化道路。

在這樣形勢下,必須把實施最嚴格的水資源管理制度作為加快經濟發展方式轉變的戰略舉措和重要任務,全面推進節水型社會建設,以水資源利用方式的轉變促進經濟發展方式轉變取得實質性進展。強化水資源配置、節約和保護,促進保增長、擴內需、調結構的有機結合,既要抓住擴大內需的重要機遇,舉全部之力、全行業之力,打好新形勢下的水利建設攻堅戰;又要著眼于更長時間、更高水平的發展,進一步加強節水型社會建設,強化水資源管理,推動發展方式轉變和經濟結構戰略性調整,全面發揮水利在保障經濟平穩較快發展中的重要作用,促進經濟社會又好又快發展。

2.2 建設生態文明提出的要求

生態文明倡導人類在遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律的基礎上追求物質與精神文化財富的創造與積累。黨的十八大報告明確提出“把生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”,“堅持節約資源和保護環境的基本國策,堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針,著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展,形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式,從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢”。貫徹黨的十八大報告和2011年中央1號文件精神,要求必須加強節水型社會建設,更加注重水資源開發、配置、調度中的生態問題,正確處理水資源開發治理與生態保護的關系,加強水土保持,加強生態治理,大力推進生態文明建設,使祖國的山川更加秀美。

2.3 應對全球氣候變化的要求

全球氣候變化是當今世界共同面臨的重大課題,水資源是受全球氣候變化影響的重點領域。近些年來,我國極端天氣頻繁,洪澇、干旱、臺風和山洪等災害多發并發。每年都有7～8個臺風登陸,臺風風力之強、降雨之大不斷創新紀錄,引發嚴重的滑坡、泥石流等災害。干旱缺水影響呈擴大、加重趨勢,部分地區干旱持續時間之長、缺水程度之重、波及范圍之廣、造成危害之大都是歷史上少見的。全球氣候變化使我國水資源時空分布不均問題更加突出,水利工程體系薄弱問題更加顯露,應對水旱災害的復雜性與難度更加凸顯。

全球氣候變化帶來新的水旱災害問題,為應對全球氣候變化給我國水利建設帶來巨大的挑戰,要求完善水利基礎設施,加大節水力度,通過節水型社會建設提高我國水資源配置能力,提高復雜條件下防災減災水平,保障國家水安全。“十二五”時期必須加快節水型社會建設,夯實水利基礎,增強應對極端天氣事件的能力,提高復雜條件下防災減災的水平,最大限度地減少全球氣候變化對我國經濟社會的影響。

3 節水型社會建設存在的問題

目前,各級政府、用水戶和供水企業仍存在節水型社會建設動力不足的問題,全社會尚未形成節水型社會建設的合力,很多情況下只有水行政主管部門在推動。

a.部分地方政府缺乏自我動力,特別是豐水地區對節水型社會建設認識高度不夠。按照中央組織部的考核辦法,地方黨政領導班子及其成員的實績分析包括:上級統計部門綜合提供的本地人均生產總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉居民收入及增長等方面統計數據和評價意見。此外,各地可以結合實際,設置部分具有地方特色的實績分析指標。目前,我國地方政府的績效考核指標體系中,GDP增長率等指標仍被置于重要位置,而能源利用效率和環境質量改善等經濟發展質量指標還未成為政府績效考核指標體系的主體職能指標。因此,有些領導干部在決策中傾向于片面追求經濟增長而不計能源成本和環境損失。有些地區一定程度地存在重開發利用、輕節約保護,重速度、輕效益的傾向,對節水在轉變經濟增長方式、實施可持續發展戰略中的重要地位以及政府在節水管理中的重要作用缺乏足夠的認識,節水優先的方針在宏觀政策的各個方面還沒有充分體現。

b.用水戶(含居民、企業)節水型社會建設意識有待加強,且現行用水限額機制、用水價格機制對節水的激勵、約束不足。節水型社會建設涉及各行各業、千家萬戶,從總體上看,公眾對節水的認識還不完全統一,特別是對豐水地區節水的必要性還存在不同看法。節水減污、節水減排的理念還未深入人心,對用水量和用水效率不太關注,更不太重視中水利用和水生態的保護,很多人僅把節水當作權宜之計,對節水工作的長期性和艱巨性認識不足。即使在缺水的部分大中城市,耗水量的產業依然沒有得到很好的限制,比如個別城市高爾夫球產業大量開采地下水現象屢禁不止。盡管近年來各級各部門在加強節水宣傳方面做了很多工作,但公眾的水資源意識還很缺乏,節水參與機制仍不順暢[3]。

在很多地區,農業用水、工業用水及特殊行業用水限額機制尚未得到很好的落實。在沒有很好落實取水許可政策之前,江河周邊農業灌溉用水很難得到有效的管理。節水行為具有明顯的正外部性,但這些外部經濟不能被內部化,用水戶不能從中得到經濟補償,農民用水戶缺乏有效的經濟激勵機制,許多企業沒有建立節約用水的管理制度,工業用水定額還不完善,必然降低經濟主體節水的積極性[4]。

c.供水企業進行節水技術改造、設備更新資金籌措困難。1978年改革開放后,我國水利投資多元化渠道投入的格局已初步形成。但由于水利行業的自然屬性和公益性特征,財政投入的主渠道作用并沒有改變。盡管國家采取了眾多的宏觀調控政策,鼓勵社會資金尤其是企業資金投入城鄉供水、節水等行業,以減輕政府投資的壓力和促進水利的快速發展,但水利項目的公益性較高、且提供公益型服務的補償機制尚未健全,使得水利項目的投資回報達不到社會平均的投資回報率,難以吸引社會資金進入水務領域,企業資金一般不愿投入工農業節水項目。

4 推進節水型社會建設的對策

按照增強節水型社會建設動力、推動建立全社會節水參與機制的總體目標,從政府、用水戶和供水企業三種主體驅動因素來看,政府的績效考核體系已經基本建立起來,以后應不斷完善政府的績效考核管理體系,但用水戶和供水企業的節水驅動力仍不明顯,需要大力推進水價改革、建立穩定增長的節水資金投入機制,形成持久推進節水型社會建設的社會力量。

利用市場機制的前提是堅持水資源開發利用的有償化和市場化。通過水價機制、水權交易市場,充分發揮市場在水資源配置中的基礎性作用,激發各主體的經濟動力[5]。以水價為例,有效發揮水價對促進節水的杠桿作用,逐步形成節約用水的長效機制。按照國家推進資源性產品價格改革等政策要求,逐步推進水價改革,對不同水源和不同類型用水實行差別水價,建立有利于促進節水和水資源循環利用的水價機制。重點放在建立地表水與地下水、當地水和外調水、常規水和非常規水等不同水源聯合定價機制,以及建立不同分區、不同水源、不同水質、不同用戶水價差異機制。水利工程供水逐步推行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價,保證水利工程良性運行,促進節約用水。工業和服務業領域應逐步實行分類供水、分類水價,并在水價制定中充分考慮水資源稀缺程度,適當提高水資源費征收標準,促進工業和服務業節水,加大中水回用力度,提高工業用水和城市用水循環利用率。農業水價要按照補償生產成本和費用,不計利潤和稅金的原則核定,重點推進計量收費與灌區改造,建立定額灌溉、計量收費、節約轉讓、超用加價的機制。居民生活用水要逐步推行階梯式水價制度,要充分考慮低收入家庭的承受能力,兼顧多用水多付費的原則,促進城市生活節水。在完善水價形成機制的基礎上,制定出臺超計劃用水累進加價、企業節水技術改造所得稅減免、“零排放”企業污水處理費減免、中水和再生水價格標準以及懲罰性水價的具體操作辦法,通過成本約束促進用水戶節水。

在政府主導下創新節水型社會投融資機制是節水型社會建設政府與市場結合的關鍵。積極探索建立多渠道、多元化、多層次的節水資金投入機制,不斷加大節水型社會建設投入。首先,把建設節水型社會列入國民經濟和社會發展規劃,保障節水型社會建設有穩定的投入,并逐年增加。其次,加大節水投入,設立節水專項資金。建議國家從地方上繳的水資源費以及中央其他財政資金中劃出部分經費設立節水專項資金,重點支持節水型社會建設試點、節水減排工程建設、節水型載體創建以及節水技術推廣和節水科研工作。特別是對節水減排工程建設,按工程投資或者節水量、減排量的一定比例給予補助,以調動地方和企業的積極性[6]。第三,積極爭取各級政府支持,從水利基金或其它財政資金中劃撥專款,重點支持計量設施、協會組織、前期規劃和宣傳培訓。第四,實行節水項目捆綁。把農業綜合開發、節水灌溉、飲水安全、農村抗旱等項目作為節水型社會建設的載體,實現與節水型社會建設的有機結合,充分發揮有限資金的最大效益。第五,采取各種有效措施,加大對清潔生產、節能減排等節水項目的政策支持,引導社會資本投入節水型社會建設。鼓勵國外資本和民間資本投入節水型社會建設項目,實現雙方互惠共贏。第六,做好水資源費的征收、使用和管理工作,并配合財政部門做好預算,優先保障節水型社會建設資金。

政府通過一系列產業政策和經濟政策優化經濟發展方式是節水型社會建設的重要措施。根據經濟社會發展的需要,結合經濟發展方式轉變的形勢,出臺新的節水產業政策,大力發展節水產業,通過節水產業化促進節水技術、節水設備的更新換代,從而從根本上促進節水型社會建設的市場化。

[1]劉建利.城市供水、節水管理體制和運行機制的探討[J].西部探礦工程,2003(5):184-192.

[2]安豐東.中國城市自來水定價研究[D].濟南:山東大學,2007.

[3]顧妍平,趙鳴雁,徐海波.節水管理中的公眾參與機制[J].寧夏農林科技,2012,53(5):117-118,136.

[4]高伶.節水高效農業的外部性及激勵政策的經濟分析[J].石家莊經濟學院學報,2009,32(3):43-46.

[5]潘光杰,安禮忠,郭亮.節水型社會運行機制探析[J].治淮,2006(5):15-16.

[6]龔高健.推進福建能源資源節約和環境保護的對策研究[J].福建論壇:人文社會科學版,2009(2):138-141.

TV213.4

A

1003 -9511(2013)04 -0040 -04

2013-04 -23 編輯:張志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.010

李心遠(1992—),女,山東濰坊人,本科,從事水價、水市場研究。