人民調解實踐：動向、問題和對策*

李婷婷李 亞

（1.中國民航大學，天津300300；2.北京理工大學，北京 100081）

一、引言

人民調解是我國當前化解糾紛的重要手段，在我國社會矛盾糾紛處理工作體系中具有基礎性作用。①所謂“人民調解，是指在人民調解委員會的主持下，對民間糾紛的當事人依法進行疏導、說服、教育，促進當事人達成協議，進而解決糾紛的活動?！雹谌嗣裾{解的主體是人民調解委員會，包括農村村民委員會，城市社區居委會，街道（鄉鎮）司法所，企事業單位，區域性、行業性組織中設立的人民調解委員會以及聯合調解委員會等。

關于人民調解，國內外已有不少研究。從理論層面看，現有研究大體是從功能主義、文化解釋以及權力技術分析這三種分析框架來理解和解釋調解制度。③實踐層面的研究則主要集中在下述幾個方面：解讀調解相關的規范性文件，介紹和交流各地人民調解經驗，以及剖析調解工作中出現的具體問題。④

盡管學界對人民調解的研究在逐漸深化，但仍存在不少局限性，主要表現有三。第一，對人民調解實踐領域的關注并不平衡，這種不平衡體現在，對于人民調解的傳統實踐領域——社區調解的關注較多，但對于新興沖突領域的人民調解關注不足。第二，既有的對于調解實踐的總結與反思主要聚焦于少數議題，主要針對調解的程序性、調解協議的效力、人員素質等提出對策建議，研究的廣度有待拓展。第三，關于人民調解的研究相對封閉，并未和近年來國際上蓬勃發展的沖突解決理論和實踐充分結合，相關研究自說自話，一定程度制約了研究的視野。

沖突解決（conflict resolution）是國外近幾十年來迅猛發展的交叉學科。它和公共管理、社會學、國際關系、心理學、經濟學、政治科學等學科密切關聯，關注沖突的本質、類型、發展規律，以及沖突解決的機制、方法和策略。與國內常用的“糾紛化解”相比，“沖突解決”具有更為科學嚴謹的理論基礎，更強調解決沖突過程中的創造性、協作和共贏，更注重發展可操作的方法和技術。

本研究首先就新世紀以來人民調解實踐發展的新動向進行回顧，然后檢視人民調解實踐中存在的問題，接著采取沖突解決的研究視角，在沖突解決理念、調解策略等方面對人民調解的未來發展提出對策建議。

二、人民調解實踐的動向

21世紀以來，隨著社會穩定問題被置于越來越突出的地位，我國對于人民調解工作的重視程度也日趨提高。全國人民調解工作座談會、全國人民調解工作會議等一系列高規格會議陸續召開，一系列旨在加強人民調解工作的規范性文件先后出臺。特別是2011年《中華人民共和國人民調解法》的頒布和實施，標志著人民調解的制度化和法制化進入一個新的階段。此外，人民調解工作在地方層面上的實踐也非常活躍，各地不斷創新和突破人民調解工作的原有機制，期望通過發揮人民調解的作用來適應社會矛盾糾紛多發、頻發的新形勢。新世紀以來人民調解發展的動向體現在以下幾個方面。

1.人民調解逐漸被納入維穩“大調解”體系中

隨著社會矛盾的逐漸突出和對社會穩定問題的日益重視，人民調解逐漸被納入社會治安綜合治理工作體系中，服務于維穩的社會管理目標，成為“大調解”的一環。⑤

所謂“大調解”，是指強化社會聯動調處，將人民調解、行政調解和司法調解有機結合起來，力圖將各類矛盾糾紛消滅在萌芽狀態，化解在基層、本地。近年來，“大調解”作為一項糾紛解決方式在全國范圍內推行，大調解工作機制建設也引起了各級地方黨委和政府的重視。地方政府紛紛啟動矛盾糾紛“大調解”體系建設，一些地市建立了由黨政領導牽頭、各相關部門參與的市、鄉（鎮）、村（社區）大調解三級平臺。⑥

在這一過程中，人民調解的地位、功能發生了明顯變化，人民調解制度成為維護社會穩定的“第一道防線”，其政治作用和社會效果被前所未有地重視，一定意義上甚至改變了人民調解的性質。

2.調解領域不斷擴展

傳統上，人民調解是在最為基層的村莊和社區層次開展，主要針對的糾紛有：涉及婚姻、撫養、贍養、繼承等問題的家庭糾紛；涉及山林和土地的使用權與經營權；宅基地、債務、承包合同等問題的經濟糾紛；與通行、通風、采光、用水等相關的鄰里關系糾紛；涉及輕微人身傷害、名譽等問題的損害賠償糾紛。

隨著社會的變遷和利益的分化，近年來，我國的社會糾紛和沖突呈現出一些新特點：⑦（1）沖突發生的頻率高、根源復雜、形式多樣、時間持續長；（2）從糾紛和沖突事項的性質來看，一些私人糾紛事項往往向公共領域“跨界轉化”，發展為公共沖突；（3）從糾紛和沖突事項所屬領域來看，經濟領域的利益沖突“跨域擴散”，常常延展表達為對社會的不滿；（4）從沖突發生的領域來看，出現了一些新的公共沖突熱點領域，如政策制定或公眾參與中的沖突、拆遷糾紛、環境沖突與鄰避沖突等；⑧（5）迅速發展的互聯網成為沖突爆發和升級的重要推動因素，往往形成虛擬空間與現實世界的沖突共振；（6）處置沖突的過程中，政府常常被動卷入，成為沖突的一方。

適應社會沖突的新特點，人民調解的應用領域也隨之擴展。企業內部的勞動爭議調解委員會和新型專業性勞資糾紛人民調解委員會的成立和推廣，標志著人民調解越來越多地介入勞資糾紛領域。針對醫療糾紛、物業管理糾紛、移民安置糾紛、城市征地拆遷糾紛、環境保護糾紛的專門性人民調解委員會也在各地設立。消費糾紛、旅游行業糾紛等行業性人民調解委員會的設立，則表明人民調解逐漸向行業專業領域延伸。

3.人民調解組織呈現發展和分化態勢

應用領域擴展的同時，人民調解組織也在發展和分化，逐漸形成了多元、層級式的調解組織體系。⑨

按照初始制度設計，人民調解委員會主要設立在基層村（居）委會?；鶎诱啵ㄠl、鎮）不設調解組織，只設司法助理員指導調解工作，人民調解委員會并未縱向設置。但是隨著社會的發展，街道和區級的專業性調解委員會開始出現，有些地區甚至設置了縣市級層次的調解委員會，與原先的基層群眾自治性調解組織一道，開始形成了一種層級格局。

人民調解組織也在橫向擴展。1990年代，人民調解組織由基層村（居）委會擴展到其它基層“單位”（廠礦企事業）。21世紀初，跨地域、跨行業的聯合調解委員會和集貿市場調解委員會逐漸發展，并進一步擴展到行業協會和消費者協會，呈現橫向層面組織形式的多元化⑩。

4.人民調解漸趨規范化、專業化

形式上看，人民調解的規范化程度有所提升。例如，不少人民調解組織設置有正規的調解室，在調解中擺放當事方與調解員的座牌，調解也逐漸從主要依據情理、風俗、習慣轉變為更多地以法律、法規等規范文本為準繩，“依法調解”和“規范調解”得到越來越多的重視。

人民調解員也呈現相對穩定和專業化的態勢。早先對人民調解委員多無特殊的專業要求，調解多依靠調解員的個人經驗、能力、知識和人格魅力。而現今，一些街道調解委員會開始建立相對穩定的調解員隊伍，并要求調解員通過相應的資格考試，某些地方甚至設有“首席調解員”。

人民調解的績效考核也趨于“正規”，調解成效被“量化管理”已不鮮見，部分地方的調解員開始根據考核結果享受獎勵或補貼。

三、人民調解實踐中的問題

人民調解蓬勃發展的同時，實踐中仍存在諸多問題。

1.調解理念錯位

調解理念是人民調解制度的靈魂，但目前有不少錯位之處。調解實踐中仍然過于強調實質主義，偏重追求結果，對調解的程序公正性重視不足。此外，調解的功能定位過分功利，往往把沖突的暫時化解作為調解的唯一追求，對調解的教育和治理功能重視不足，一個體現就是主要把量化的調解成功率作為人民調解的績效考核標準。國外研究結論表明，調解成功率由于沖突領域不同，均值約為60%（變化區間為20%~80%）?，相對而言，目前國內不少地方動輒要求調解成功率在95%以上?，目標設定并不科學。

究其原因，很大程度上是由于人們對沖突的理解過于簡單化。按照沖突解決理論，沖突是社會中的常態，是普遍存在的，沖突出現并不意外，有時甚至有積極的作用。我們無須追求徹底地解決沖突，只需有效地管理沖突。沖突解決過程是當事方相互適應、彼此溝通、相互學習的過程，沖突解決的結果不是沖突的暫時平息，也不是一方或多方的妥協、讓步，而應是協商、共贏。對于這些理念，很多調解員并不熟悉，更談不上貫徹到其日常的調解工作中。

2.調解指導策略單一

現行人民調解制度文本沒有對調解策略做出規定和說明。實踐中，“說服教育”作為主要的調解策略一直被沿襲。沃爾（James Wall）和布魯姆（Michael Blum）的研究曾揭示出，中國社區調解者具有強烈的“說服當事方”的傾向，常有出具方案為當事方“做主”（mediator-knows-best）的意味?，今天這種策略仍被普遍運用?。

沖突解決理論對這一問題有清晰的解釋。作為調解員，干預的強度和方式是多元的。在調解策略譜系的一端，是調解員對沖突的“內容”和“過程”都積極干預，既積極貢獻沖突解決方案，如同我國多數調解員所做的，又注重對沖突解決過程的設計和引導。而在調解策略譜系的另一端，是調解員僅干預“過程”，即只幫助沖突當事方建立一個公平、真誠的對話平臺，為當事方的表達、溝通、協商、創造性解決沖突提供良好的環境，為問題解決過程提供支撐，進行必要的引導，至于如何解決沖突、最終的解決方案，完全是當事方自己的事，調解員并不干涉。沖突的情景千變萬化，當事方的需求也各不相同，調解員需要根據情況靈活選擇適當的調解策略。?在我國實踐中，調解員顯然更熟悉、更喜歡運用“內容”和“過程”并重的調解方式，調解策略因而顯得單一。

3.調解程序仍缺乏規范

人民調解盡管在形式上漸趨正規，但程序的科學性和規范性仍有不足?！度嗣裾{解法》強調靈活多樣的調解，沒有對調解程序作出細節上的約束。此外，幾十年的人民調解實踐經驗也缺乏深層次的總結和制度化，使得調解仍過于個人化。調解員不能以科學、規范、高起點的調解程序為模板，多是依靠自己的悟性，調解過于依賴經驗、能力、威信等個人特質，難以學習和復制。調解既是一門藝術也是一門科學，長期以來，我們過于強調它個性化、藝術性的一面，對其科學性和規范性的一面挖掘不夠，這是出現上述問題的主要原因。

對比國際經驗，我國的問題更為明顯。發達國家皆有專業性的調解員組織或調解員協會。這些組織或協會的一項重要工作，就是總結實踐經驗，不斷地把調解過程科學化、規范化，形成調解手冊或調解規范，為調解員提供有力的工具包，供其在實踐中運用。此外，發達國家多有各式各樣的標準化的調解員培訓項目，以幫助調解員盡快掌握行業規范和工具，提高調解員的專業化水平。

4.調解組織的自治性遭到侵蝕

人民調解組織應為群眾自治性組織，但近年來，人民調解組織的自治性不斷遭受侵蝕。具體而言有三個表現。首先，人民調解被置于“大調解”體系中，使其自治性被維穩的政治壓力削弱。部分地區“大調解”實踐中，糾紛的調解完全由黨政機關主持，只是借用了人民調解的名義。?調解過程和結果更多地是出于政治考慮，調解自身的規律和專業考量被置于次要地位。其次，從調解員構成上看，街道（鄉鎮）及以上層次上設立的人民調解委員會中的調解員主要是行政機關或派出機構中各職能部門的工作人員，這樣的人員安排雖然有利于借助行政與司法力量，調動資源，利于沖突的快速“解決”，但也帶來依賴行政權和公共資源的后果，削弱了調解的自治性。再次，從人民調解績效考核角度看，其主管部門即司法行政機關對人民調解工作進行業務考核，考核主要依據調解量、成功率等數據指標，有了考核這個指揮棒，人民調解的自治性受到上級主管部門的進一步制約。

5.新興沖突領域介入不足

前已述及，我國當前的社會沖突越來越多樣，征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞資沖突等公共沖突層出不窮。例如，近年的群體性事件中，征地拆遷引發的占50%左右，環境污染和勞動爭議引發的占30%左右。?盡管人民調解的應用領域有所擴展，但各級人民調解組織實際受理的糾紛還大體集中在婚姻、家庭、鄰里、財產、損害賠償等傳統的民間糾紛領域。總體而言，對于征地拆遷、物業管理等社會熱點、難點的新型糾紛，人民調解組織在介入程度和作用效果上仍不顯著，對于環境保護、鄰避沖突等公共沖突領域，人民調解更是無用武之地。

調解作為沖突解決的一種主要工具，在國外的應用范圍非常廣泛。例如在美國，地方的重大決策、不同利益群體見解分歧，決策者常會邀請外部調解方介入，促使不同群體達成共識。再比如，美國一些城市規劃和城市改造項目中，各方對規劃或改造方案有不同的期待，規劃當局請調解方干預、化解分歧，也已非常普遍。我國則相反，在影響大、范圍廣、亟需創造性解決方案的公共沖突中，包括人民調解在內的各種現代沖突解決手段基本缺位。

四、人民調解的未來發展對策

1.傳播沖突解決理念，轉變調解觀念

無論是普通的民眾，還是人民調解組織及調解員，都需要逐步改變對沖突過于負面的認識。?沖突解決的理念亟需在國內廣泛傳播。?作為一種重要的沖突解決機制，調解體現了對沖突當事方選擇權利的尊重?。因此，需要弱化人民調解作為政權規制和社會管理工具的意涵，調整以壓制和平息為終極目的的“維穩”型調解思路，而應當重視它在培養個體自治和重塑社會治理方面的積極功能。調解者的角色定位也亟需改變，他們需要更為尊重當事方在調解過程中自主解決沖突的意愿，并重視培養各方自主協商的能力，通過調解促進個體參與，幫助個體實現自我教化。相應地，調解效果的考核應當涵蓋當事方對協議的滿意度、自我評價、對調解者的評價、調解者的滿意度等更廣泛的指標，這種多元的、平衡的評價指標體系有助于促進調解觀念的轉變。

2.發展促參式調解，創新調解策略

當下的人民調解開始重視對糾紛當事方隱私和個體權利的尊重和保護，以此為契機，可以將發展促參式調解作為創新調解策略的入手點。相較于直接向當事方“推銷”問題解決方案的直接干預式調解，促參式調解（facilitative mediation）將調解重點放到沖突解決“過程”而非“內容”上，其核心是促進當事方在調解中的交流、對話和協作，幫助各方在相互交流中達成共識。

在解決沖突的過程中，促參式調解員更多地擔當“促參師”（facilitator）的角色，他們是“輔助者”而非“推銷者”。他們的主要作用包括：為當事方創造良好的對話環境和氛圍；引導當事方挖掘和交流事實；幫助當事方緩解敵對情緒，相互諒解，進而恢復彼此間關系；幫助界定爭議事項與核心沖突議題；引導當事方探求自身深層次的利益訴求；促進當事方的創造性思考；當談判陷入僵局時，運用各種調解技巧讓當事方回到調解桌旁，重新開始交流。

促參式調解的優勢是調解員的地位更加超脫，其中立性更容易得到認可，當事方解決沖突的自主權被充分尊重，有利于發揮當事方的創造性，促進其在沖突和沖突解決中“學習”，最終達成自己合意的解決方案，繼而以各方的合意來強化對調解結果的承諾。

3.制定調解規范，加強調解培訓

我國需要制定權威的調解規范或調解實用手冊。現有的調解員手冊多是讀物性質的，重在法規解讀、知識問答、工作技巧、常用文檔等。但只有這些是不夠的，調解規范應包括一整套的調解理念、策略、程序、技巧、職業道德準則，具有可操作性，同時應體現現代沖突解決觀念。西方國家基本都有較完整、較成熟的調解規范（多稱為code或code of practice），這是幾十年甚至上百年調解經驗積累的結晶。我們完全可以在借鑒、引進的基礎上，根據國內特殊的調解領域和調解情景進行改造、完善。

新的調解思維、策略和技巧的普及，以及調解規范的傳播和落實，都離不開制度化、正規化的調解培訓。北京理工大學公共沖突解決研究中心近期開展過兩期沖突解決培訓，效果顯著。兩次培訓時長分別為三天、四天，面向工作領域與沖突解決相關的在職人員，培訓以角色模擬為主，培訓后對受訓者匿名調查表明，80%的參加者認為所學理論、方法和技巧收獲很大或較大，93%認為培訓對其工作很有用或較有用。西方國家的調解培訓早已有專業化、系統化的態勢，培訓主體多元，免費和收費兼顧，這是非常值得我們學習的。

4.厘清組織間關系，保障人民調解組織的自治性

首先，從組織的外部環境上看，保障人民調解組織的自治性必須厘清人民調解組織與行政機關、司法機關的關系，合理定位人民調解在大調解體系中的角色，防止公權力過度侵蝕人民調解組織。

其次，還應清晰界定不同層級人民調解組織的定位和之間的關系。村（居）人民調解委員會應還原其基層群眾性自治組織性質。鄉鎮（街道）一級的人民調解委員會可以與基層政府主持或提供資助的準行政性或司法性的調解中心等機構整合，構建為具有基層司法和法律服務職能的公益性、專業化的調解機構。而各種不同的行業性、地域性調解組織之間，則需要在沖突調解范圍和調解規則上進一步厘清。

再次，從日常管理和組織運作上看，保障人民調解組織的自治性也需要調整相應的行政管理機制予以配合。相對于目前“自上而下”的剛性考核，司法行政機關應本著服務為主、提供業務指導為主的原則支持人民調解組織的正常運作，尊重人民調解組織的自治性與自主性。

5.調整制度設計，拓展人民調解的應用范圍和形式

“人民調解主要用于解決‘民間糾紛’”，這一制度表述值得商榷。實踐中，各方對能否運用人民調解來解決公共沖突認識還不統一。我們建議，應當用更明確的范疇來界定人民調解的應用范圍，替換并突破“民間糾紛”這一含糊、又有些過時的概念。人民調解有著豐厚的文化傳統，既為民眾所熟悉，又得到官方的大力支持，可謂寶貴的制度“資產”。它顯然可以在更多的沖突領域發揮作用，體現其價值。在拆遷糾紛、環保沖突、鄰避沖突、政策制定沖突、城市規劃分歧等一些新型公共沖突的處置上，人民調解應該大有可為。

此外，人民調解的制度設計也應當囊括調解工作室等其他社會性調解組織。在美國，社會性的調解組織，如“社區調解中心”，發揮了極為重要的作用。?我國近年來此類組織也有快速發展的趨勢。這些調解組織與人民調解組織之間如何相互銜接、配合與相互補充，人民調解制度需要作出規定和說明。

從沖突解決視角來看，沖突的情形不同，沖突干預方式也不同。干預方式是多元的，調解、和解、協商、斡旋、仲裁、審判、第三方提供教育與培訓等都是解決沖突的備選手段。盡管本文聚焦人民調解，但我們必須意識到，作為沖突解決機制的一種，人民調解并非無所不能，其作用不應無限度地夸大。除了通過不斷創新來激發人民調解的潛力和功用之外，更為重要的是，社會需要建立多元的沖突解決和糾紛化解機制，對此，我們也應當給予足夠的關注。

注釋：

① 羅干：《全國人民調解工作會議上的講話》，《人民法院報》2007年7月7日，第1版。

② 尹力：《中國調解機制研究》，知識產權出版社，2009年，第63頁。

③ 強世功：《調解、法制與現代性：中國調解制度研究》，中國法制出版社，2001年。

④李婷婷：《社會治理視域下的人民調解——功能與再定位》，南開大學博士學位論文，2013年6月。

⑤ 劉振宇，陳金全：《基層“大調解”的創新與完善——以深圳市西鄉大調解為考察中心》，《理論探索》2012年第2期。

⑥ 張建：《基層“大調解”運作模式及現狀——以一次“大調解”現場實錄為例》，載李亞主編：《“公共領域中的沖突解決：理論與實踐”會議文集》，北京理工大學，2012年，第135-143頁。

⑦ 常健、李婷婷：《我國現階段的公共沖突及其治理》，《理論探索》2012年第6期。

⑧ 李亞：《中國的公共沖突及其解決：現狀、問題與方向》，《中國行政管理》2012年第2期。

⑨ 李婷婷：《交互視域：人民調解委員會組織生產與流變的邏輯》，《社會主義研究》2011年第3期。

⑩ 范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社，2007年，第480頁。

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?James A.Wall,Community Mediation in the People's Republic of China,The Journal of Conflict Resolution,vol.35,no.1(2000),pp.3-20.

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? 趙蔚：《調解的“理想類型”及其意義》，《理論探索》2008年第6期。

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