美國突發性水污染事故應急處理機制對我國的啟示

郭英華，朱 英

(河海大學法學院，江蘇 南京 210098)

我國正處于經濟轉型時期，隨著工業化進程不斷加快，突發性水污染事故的蹤影就未曾消失過。根據2011年中國環境狀況公報顯示，2011年由環保部直接調度處置的突發環境事件共有106起，其中，水污染事件就有39起［1］。如杭州苯酚槽罐車泄漏水污染事件、康菲公司渤海漏油水污染事件、涪江水污染事件。而在2012的第一季度就發生了3起突發性水污染事故:廣西龍江河突發鎘污染超標事件、鎮江發生水源污染事件、武漢水污染事件。其中，鎮江突發性水污染事件就引起了社會極大關注。2012年2月3日，鎮江市許多市民向自來水公司投訴，自來水有濃重的異味。自來水公司聲稱，這種異味是前一天水廠加大了自來水中氯氣的投放量。但是，自來水水源受到污染的傳聞已經在網絡和民間傳開，沿長江而下的幾個城市自來水中都帶有異味，大家都紛紛到超市搶購純凈水。2月6日，處在長江下游的如皋市發布公告，稱在長江取水口檢測出苯酚超標，同時啟動了應急預案。2月7日，鎮江市政府發布通告稱，水源水苯酚污染是造成鎮江市飲用水異味的主要原因。之后，相關部門經過調查取證，查明一艘韓籍貨輪操作不當導致苯酚泄漏［2］。從這可以看到，突發性水污染事件發生頻率并沒有降低，而面對突如其來的水污染事件，相關部門缺乏靈敏度，未能采取及時的應急措施。造成這一局面的主要原因在于我國突發性水污染事故應急處理機制不完善。相比之下，美國關于突發性水污染事故應急處理機制較為完備，且在實踐中也取得了積極的效果。因此，借鑒美國突發性水污染事故應急處理機制成功的經驗，對我國突發性水污染事故應急處理機制的完善有重要意義。

1 美國突發性水污染事故應急處理機制的基本框架

美國的工業化發展起步早，速度快，其突發性水污染事故在20世紀60年代開始集中出現。當時，有關突發性水污染事故應急法制基本空白。于是，美國以完善立法為契機，逐步構建應急處理機制。經過數十年的發展與完善，美國突發性水污染事故應急處理機制已基本成熟，其突發性水污染事故應急處理機制具有典型的特點。

1.1 應對水污染事故的法律充足

美國關于水污染的立法開始于1948年的《聯邦水污染控制法》，但是該法將水污染控制主要權力賦予地方政府，聯邦政府只是起到輔助作用，其無法在各部門間進行協調，導致應對突發性水污染事故時難以控制污染形勢的發展。1967年的托雷凱倫號(The Torrey Canyon)油污泄漏事件和1969年的加利福尼亞州圣·芭芭拉海峽附近海域石油鉆井平臺井噴油污泄漏事件，促使美國加快對控制水污染事故法律的制定［3］。美國國會于1972年通過了《聯邦水污染控制法修正案》，確定了聯邦政府對防治水污染的絕對權力，加大對水污染處理設施的撥款，還對水污染控制標準、排污許可制度、有效的執行機制等方面做出詳細規定。1977年，作為美國現行水污染防治法律的基礎《清潔水法》出臺，該法是在《1972年聯邦水污染控制法修正案》基礎上的一個修正案，主要監管排放到水里的有毒物質，控制污水排放，該法對聯邦環保局制定和實施關于消除污染物方案、要求泄漏石油到通航水域的責任人負擔高昂的清理費用等方面進行了規定。為了應對公共突發事件，美國于1976年出臺了《國家緊急狀態法》，該法對突發性污染事故應急處理程序和機構職能作出了詳細規定，為處理突發性水污染事故提供了周全的法律支撐。處理突發性水污染事故，需要一定的資金支持，于是，美國于1980年通過《綜合環境反應、賠償和責任法》，賦予聯邦環保局一旦發現突發性水污染事故就可立即用基金來支付治理、補償等費用的權力，為突發性水污染事故補償機制提供了新途徑。此時，美國突發性水污染應急法制基本成形。在逐步完善的應急法制影響下，美國《國家應急計劃》已發展成為內容豐富、涵蓋面廣的綜合性應急導則，從國家到地方、跨區域、跨部門的國家綜合應急響應機制也建立起來了，于是，突發性水污染事故應急處理機制正式確立。飲用水受到污染會直接損害人們的生命與健康，所以美國很重視對飲用水安全的保護。美國《安全飲用水法》于1974年通過，先后經過1986年、1996年2次修改，采取許多行動加強對飲用水安全的保護，并對突發性水污染事故應急處理進行了明確規定，例如當污染物出現在供水系統或者水源并威脅到人們的健康而地方政府沒有采取應急措施的時候，聯邦環保局可以采取任何必要的行動來應對水污染事故。“9.11”事件發生之后，美國對飲用水資源保護的壓力加大，于是，通過《公眾健康安全和反恐怖準備及應對法》對水源安全技術、突發事故應急反應等方面進行規定，來加強對飲用水源安全的保護。根據社會發展與變化，把握時代特征調整應對策略，體現了美國突發性水污染事故應急法制與時俱進的特點。

1.2 專門化的應急管理機構

隨著突發性水污染應急法律制度的不斷完備，美國突發性水污染事故應急處理機制內的機構職能劃分也趨于完善。美國突發性水污染事故由環境行政部門專門處理，但具體職能有國家和地方之分。在國家層面上，聯邦緊急事務管理署統一應對突發公共事件，該署于2003年納入美國國土安全部。美國環保行政主管部門美國環保總署(EPA)則在聯邦緊急事務管理署領導下適用法制化的應急預案具體處理環境污染方面的應急事務，而突發性水污染事故的應急處理就是適用這種機制。而國家應急反應中心是國家環保總局下設的一個常設機構，該機構為環保局在突發性污染事故方面提供信息支持。在地方層面，設立了地方應急規劃委員會，有的州還設立專門的應急服務辦公室，這些機構負責組織和協調地方政府及有關人員處理突發性水污染事故。突發性水污染應急預案的制定者自行決定預案的具體內容，EPA僅通過制定應急原則向他們提供指導以及一些技術性幫助。可見，專門的突發性水污染事故協調管理機構是美國突發性水污染事故應急處理機制能夠發揮預期效果的關鍵所在。

1.3 多元化的損害救濟模式

美國突發性水污染事故應急處置措施方面也具有特色。突發性污染事故應急處理分為3個環節:準備、反應與復原。其中對于“復原”環節的設置，美國除了注重水環境的恢復、事故責任追究，還關注環境損害補償社會化分擔機制的構建，通過建立基金、環境污染責任保險等制度來實現環境損害補償的社會化分擔目標。這樣，不僅為突發性水污染事故的事后處理提供了充足的資金，還使突發性水污染事故應急處理機制獲得長遠的物質支持，這符合工業化進程中風險分擔機制所體現的環境正義要求。可見，這種多元化污染損害補償救濟模式是美國突發性水污染事故應急處理機制的第三個顯著特點。

從應急法制空白導致面對突發性水污染事故時措手不及到如今突發性水污染事故應急處理工作有條不紊地進行，美國突發性水污染事故應急處理機制已經趨于完備和成熟。實際上，每個國家的經濟社會發展是不一樣的，突發性水污染事故應急處理機制的構建應結合本國國情，照搬別國經驗是不可行的。但法制完善、機構建設和損害救濟在應急處理機制中的核心地位不容置疑。因此，立足我國現實，借鑒美國先進經驗來完善我國突發性水污染事故應急處理機制是很有必要的。

2 我國突發性水污染事故應急處理機制的檢討

行政法治原則是法治原則在行政法領域里的具體演化，分為行政合法性原則、行政合理性原則以及行政應急性原則。當前，我國實行由行政應急性原則所支撐的框架下“中央統一領導，分級負責，屬地管理，以應急預案為核心”的突發性水污染應急處理機制。這一處理機制的優點在于能夠利用國家和全社會的資源與力量來應對突發性水污染事故，機制建設的成本較低。但是，隨著工業化進程的深入發展，突發性水污染事故的預防、監測預警、處置、善后處理與工業生產之間的沖突逐漸激化，現有的突發性水污染事故應急處理機制的缺陷日益明顯。

2.1 應對突發性水污染事故應急法律規范

我國在1995年的“全國突發性環境污染事故應急監測‘九五’規劃”會議上第一次將突發性水污染事故應急決策納入研究范圍。之后涉及突發性水污染事故處理以及水資源保護的法律規范主要有《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》等。而上述法律并沒有對突發性水污染事故應急處理機制作出針對性的規定。《中華人民共和國環境保護法》作為綜合性法律，第31條、第32條對突發性環境事故應急處理作出專門規定，為突發性水污染應急處理提供了法律依據。但是，第31條只是對肇事單位應就突發性污染事件進行報告和采取措施作出規定。而第32條則規定，地方環保部門就突發性污染事件向政府報告，并由政府采取措施。這兩條規定不僅粗疏，而且還停留在“報告制度”上，難以對突發性水污染事故應急處理發揮實效。《中華人民共和國水法》作為水資源的基礎法律，其只是側重于開發、利用、節約、保護水資源以及防治水害方面的完善，對突發性水污染事故幾乎沒有涉及。2007年頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》也并非突發性水污染事故應急處理的專門性法律，該法要求國家和地方政府應對各種危機時要采取一些緊急措施和善后處理措施，而突發性水污染事故只是其中的一種危機。《中華人民共和國水污染防治法》的最新修訂是在近幾年頻繁發生重大突發性水污染事故導致飲用水危機背景下進行的，所以這部法具有明顯的應對痕跡［4］。但是該法關注水體污染的監測、防治等方面的問題，其對突發性水污染事故應急處理只是規定了“依法做好水污染事故應急處置工作”、“企事業單位防止污染事故發生的措施”、“水污染事故報告程序”這些內容，因為缺乏翔實且有針對性的操作，因此對突發性水污染事故的處理作用不大。《中華人民共和國海洋環境保護法》只是規定了近海水域污染采取的應急機制，而對于其他水域的突發水污染事故就顯得無能為力了。總之，我國突發性水污染事故應急處理機制立法遠遠滯后于應對突發性水污染事故的現實需求。

2.2 缺少統一、權威的指揮協調機構

環境要素固有的物理特性表明，環境要素按照自然屬性形成了突破區域界限的系統。所以，面對突發的環境污染事件，從預防到處理事故完畢，都需要各區域、各部門統一協作，共同對抗突發事故。但是，《中華人民共和國水法》第12條規定，“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。”而《中華人民共和國突發事件應對法》則規定了國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。加上缺乏對各主管部門之間關系的明確規定，這就形成了各個行政區域、各部門各自為政的局面，在突發性水污染事故發生后，缺乏統一、系統的組織形式。另外，依據《中華人民共和國突發事件應對法》，由政府設立的突發事件應急指揮機構在我國還只是臨時性的管理機構。這就存在2個問題:一是削弱了環境保護行政部門的職能，對突發性環境污染事故采取應對措施本該屬于環境保護行政部門的職能，但是卻由臨時機構代行，就使其不能充分發揮自身功效;二是該臨時機構在人員組成、應急方案啟動標準、應急措施等方面都具有一定的隨機性和緊迫性，與其他參與應急處理的有關部門之間缺乏及時和有效的溝通，這就使得該機構在應對危機時難以將科學和高效的要求落到實處，從而影響突發性水污染事故應急處理機制的有效運作。

2.3 配套機制不健全

突發性水污染事故應急處理是一個動態的過程，可分為預防及監測、應對處置、善后處理3個過程，每個過程都有相應的機制來對應。但是從目前已發生的多起突發性水污染事故來看，預警與監測系統、信息發布制度不完善導致了突發性水污染事故影響擴大，而善后處理涉及的責任追究、環境損害補償等機制的缺失就使事故造成的社會危機和矛盾更難以緩和。顯而易見，配套機制不健全使我國應對突發性水污染事故時難免出現束手無策的情況。

3 美國突發性水污染事故應急處理機制對我國的啟示

任何機制的建設都需要長期投入人力、物力與財力。美國突發性水污染事故應急處理機制至今已有深厚的理論積淀并經過長期的實踐檢驗，其強大的綜合國力也支持這種漸進式的改革方式。但我國不能對美國突發性水污染應急處理機制進行簡單的移植，而是要結合我國環境行政管理領域里“雙重管理”、“交叉管理”等體制的特點，借鑒美國先進經驗來著重解決“法制完善、機構建設、損害救濟”等首要問題，從而實現我國突發性水污染事故應急處理機制的跨越式發展。

3.1 盡快出臺《中華人民共和國突發性水污染事故應對法》

政府作為環境應急機制的主體，在應急處理機制運行過程中必須遵循法治要求，政府和官員必須尊重法律的權威，按照法律規定的職權、范圍和程序執政。既不能不履行法律規定的義務和責任，又不能超出法律權限，任意濫用職權［5］。環境保護行政部門作為水污染防治統一監督管理的實施主體，要對包括突發性水污染事故在內的環境事故依法執政。這樣才有助于實現突發性水污染事故應急處理機制的法治化目標。當然，該目標的實現也離不開環境行政應急法制的完善。美國完備的應急法制使其能有效應對突發性水污染事故，我國可借鑒美國的做法，先行完善應急法制，而制定《中華人民共和國突發性水污染事故應對法》或者涵蓋突發性水污染事故應急處理機制的《中華人民共和國突發性污染事故應對法》是首要任務。結合我國立法特色，建議通過以下兩種途徑來推進突發性水污染事故應急處理機制法制化:一是修訂現行的《中華人民共和國水污染防治法》，專章設定“突發性水污染事故應急處理”;二是先由國務院對突發性水污染事故應急管理制定專門條例，待時機成熟再專門制定《中華人民共和國突發性水污染事故應對法》或《中華人民共和國突發性污染事故應對法》。無論哪一種途徑都應綜合運用社會危機管理和水污染防治的相關理論，也應包含以下內容［6］:①確立“響應迅速、決策科學、處置高效”的突發性水污染事故應急處理原則;明確應對突發性水污染事故的指揮協調機構及其法定職責，避免事發時因權責不明而貽誤時機。②確定信息公開制度，即將突發性水污染事故和水污染狀況信息統一面向社會公眾發布。及時、迅速地公開權威信息有助于消除人們的疑慮和恐慌，避免謠言的傳播。③明確事故涉及相關人員的法律責任及行政管理相對人的應急行政法律義務和法律責任。④明確突發性水污染事故的環境損害評估原則和指標體系。

以上是完善應急法制不可或缺的基本內容，為了保持突發性水污染事故應急法制的針對性和可操作性，立法完成后還需要根據社會發展與變化來適時調整法律規范。

3.2 建立流域性指揮協調機構

美國建立了聯邦緊急事務管理署作為國家級應急指揮中心來應對突發性公共安全事故，而在突發性水污染事故應急處理領域中，則實行以環境行政部門(EPA)為核心的指揮協調機制。我國要建立完整、系統的公共安全應急管理體系是必然的，但是這需要長期的努力以及大量人力、物力的投入。因此，結合當前國情，建立具有流域性、專業性、穩定性特征的突發性水污染應急指揮協調機構更具有現實意義。這一機構除了滿足我國應對突發性水污染事故的現實需求外，還要結合我國環境保護行政機構設置的特點來實現低成本改革的目標。因此，應該對我國流域性環境保護機構進行制度內的調整。當前，我國流域水資源保護局是在各大流域水利委員會下設立的行使水資源保護行政管理職能的機構，該機構受中華人民共和國水利部和中華人民共和國環境保護部的雙重領導，主要履行擬定流域水環境監測規程和省界水體質量標準、指導流域內水資源質量監測與調查、參與重大水污染事故的調查處理等基本水環境保護職能，這就具備了突發性水污染事故應急處理機構的流域性和專業性特點。盡管如此，由于受到溝通協調機制、技術人員配置等因素限制，流域水資源保護局在應對突發性水污染事故時并不能充分發揮其相應職能。以松花江苯污染事故為例，松遼水利委員會是水利部于1982年在東北設立的直屬派出機構。1984年，為了加強松花江和遼河流域的環境保護工作，該委員會設立了松遼流域水資源保護局。但是，突發水污染事故時，該機構與其他部門之間缺乏溝通與協調，未能將分散的政府職能部門有機結合起來，出現了各自為政的局面，而環境保護部門在應急處理機制中核心地位被弱化是導致這一現象的根本原因。

綜上所述，我國應在各流域水資源保護局中增設“流域性水污染應急處理指揮中心”這一專門應急管理機構，對流域內突發性水污染事故應急處理進行統一指揮與調度。這一機構的主要職能應包含以下內容:①根據流域內水文特征、工業布局和人口分布特點編制包含現場反應處理方案、安全供水應急方案在內的應急預案。②加強對流域內重點工業企業特別是高危化工企業的風險評估，進行危險源登記并隨機檢查。③與流域內各級政府和有關部門建立信息共享和交流平臺，保持聯動機制暢通。④負責應急資源的保障、應急處理設備的日常養護以及組織相關培訓工作。⑤突發水污染事故時進行應急決策，并對流域內參與應急處置的消防、衛生、醫療等支援和保障部門進行統一指揮和協調。⑥將流域內突發性水污染事故應急處理過程的信息匯總構建數據庫，為將來應急管理和決策提供參考依據。

3.3 構建多元化的污染損害救濟制度

環境侵權具有一定的隱蔽性，在侵權的早期往往不易被發現，待人們有所察覺時，其財產、健康甚至生命已遭受嚴重損害。所以，賠償損失就成為環境侵權民事責任中廣泛適用的一種責任方式，也是最基本的一種責任方式［7］。而在突發性水污染事故應急處理機制中，損害賠償更具有現實意義:一方面，賠償對事故受害方的及時救濟體現了環境正義理念，有助于緩和污染事故帶來的社會深層次矛盾，從而維持社會穩定;另一方面，讓事故責任方對污染事故承擔損害賠償責任，有助于該企業在生產中重視環境成本考量。

目前，我國主要通過民事救濟和行政救濟兩種形式來實現突發性環境污染損害救濟。然而，突發性水污染事故往往會造成較大的經濟損失，污染損害還具有復雜性、潛伏性和持續性的特點，如果按照傳統“污染者賠償”的救濟機制，由責任者獨自負擔賠償確實會超出大部分企業的承受能力，履行賠償之日往往也是企業破產之時，這明顯不利于我國國民經濟發展。所以，突發性環境污染事故損害賠償采用社會化救濟方式［8］。

國際上主要通行環境污染責任保險和污染損害賠償基金制度兩種社會化救濟方式。環境污染責任保險是將責任風險社會化的一種商業保險。我國已經在江蘇、湖南等多個省市開展環境污染責任險的試點工作，2008年9月湖南首例環境責任保險理賠事件圓滿完成標志著我國突發性水污染損害賠償的社會化救濟改革邁出了重要一步。因此，應從以下幾方面來繼續完善環境責任保險制度:首先，國家應盡早制定出具有可操作性的突發性水污染事故賠償標準，建立相應的評估機構來對水污染造成的損害進行經濟上的定性評估和判斷。其次，實行“自愿為主，強制為輔”的投保方式。對化工、石油等涉及危險品生產的企業實行強制保險，其他企業則實行自愿保險，對自愿投保者應予鼓勵。國際上通行以突發性水污染事故的發生概率和污染記錄確定企業投保方式的做法，這體現了分散風險和經濟補償的原則，值得我國借鑒。再次，應該對突發實質性損害和累積性潛在危害的索賠時效進行區分，這不僅保證了賠付效率，還有助于賠付糾紛的解決。最后，國家應從政策上加強對環境責任險的支持力度。環境責任險的賠付金額很高，許多企業對險種認識不足，加上環境責任險的保費高于其他險種，投保積極性往往不高，這就增加了承保單位的運營成本。因此，現階段國家的政策向環境責任險傾斜是十分必要的。

污染損害賠償基金是通過社會捐助、國家撥款以及稅費征收等途徑建立的專門資金，被用于補償污染事故受害方，與環境責任險的救濟功能相似，也都體現了風險分擔的原則。而污染損害賠償基金由一個事先設立并持續運營的基金組織來管理，如美國的超級基金(Superfund)。超級基金的初始資金分別來自聯邦撥款(占初始基金總額的13.8%)和對生產、進口有害物質的石油、化工行業征收的專門稅(占初始基金總額的86.2%)［9］。在我國，由于缺乏相關的制度支持和理論積淀，污染損害賠償基金還處于摸索階段，僅僅在中國石化、中國石油等幾個大型國有企業內部試行。污染損害賠償基金制度不僅契合了環境風險負擔原則，也符合經濟視角下的環境公平觀念。因此，我國應借鑒美國的先進經驗，通過征收環境稅與排污稅、社會捐贈和政府撥款等途徑來獲得資金，并構建相應的基金管理體系，以此來建立污染損害賠償基金制度，為建設有中國特色的突發性水污染事故損害賠償救濟方式提供多元化的選擇。

4 結語

隨著我國工業經濟的快速發展，突發性水污染事故頻發的態勢仍將存在。突發性水污染事故嚴重威脅了人民的身體健康、社會安定和經濟發展。因此，借鑒美國的成功經驗，從完善應急法制、建立流域性指揮協調機構以及構建多元化的污染損害救濟制度3個方面來健全我國突發性水污染事故應急處理機制具有重大意義。

［1］中國環境監測總站.2011年中國環境狀況公報［EB/OL］.［2012－08－18］.http://www.cnemc.cn/publish/totalWebSite/news/news_28785.html.

［2］董德.水利部:鎮江水污染事件正在調查因外輪非法操作［EB/OL］.［2012－07－30］.http://www.china.com.cn/news/2012－02/16/content_24651963.htm.

［3］王羲，胡苑.美國國家應急計劃概述［J］.環境保護，2007(Z1):82－85.

［4］張美紅.我國流域水污染防治的法律缺陷及法律完善［J］.水利經濟，2010，28(5):21－25.

［5］李新生，郭春明.我國緊急狀態法的立法宗旨和原則［J］.法學，2004(8):11－13.

［6］幸紅.流域突發性水污染應急措施法律機制研究［J］.法制與經濟，2009(1):6－9.

［7］張梓太.環境法律責任研究［M］.北京:商務印書館，2004.

［8］李長健，史東偉.淺談基因污染侵權社會化救濟［J］.華中農業大學學報，2011(4):6－9.

［9］李妍輝.環境污染損害社會化救濟:參考美國環境污染損害賠償基金［J］.法制與社會，2008(6):294.