論德州市城鎮化建設“兩區同建”戰略

孫秀亭，胡璇璇

(1.山東行政學院，濟南 250014;2.濟南革命烈士陵園，濟南 250002)

2009年以來，為實現農民轉移就業，推動生產方式和生活方式同步轉變、工業化、城鎮化與農業現代化同步發展，山東省德州市從合并村莊抓起，大力推進“兩區同建”戰略，同步推進農村“居住社區、產業園區建設”，以農村居住社區建設聯動農村產業園區建設，城鎮化建設取得了明顯的成效。既改善了農民的居住環境，又為農民拓寬了就業和致富渠道，走出了農業大市城鄉一體化發展的新路子，為推動城鄉一體化、農村城鎮化提供了有益的借鑒。

一、“兩區同建”的內涵及實施步驟

(一)“兩區同建”的內涵

“兩區同建”是指農村社區和農村產業園區同步建設，大力推動農民集中居住和農村經濟集約發展，促進農民生活方式和生產方式“兩個轉變”，最終構建起城鄉一體的基礎設施體系、城鄉對接的公共服務體系和城鄉聯動的產業體系，實現城鄉統籌發展，努力把傳統農村建設成現代農民幸福生活的美好家園。

(二)“兩區同建”的實施步驟和主要舉措

1.合并村莊。2009年上半年起，全市按照“保留自然村，合并行政村”的安排，積極推進村莊合并。全市由原來的8319個行政村合并為3070個社區(村)，減少5249個，行政村數由過去占全省的1/10，減少到1/24。

2.班子選舉。2009年下半年，按照“凡合必選”的原則，大規模進行了社區班子民主選舉，一批工作能力強、群眾威信高的黨員干部被選入社區領導班子。同時，制定《農村社區班子工作規范》，建立健全了各項工作制度，農村基層組織得到加強。

3.全面規劃。全市1184個并建社區全部實現了規劃全覆蓋，高標準組織了社區規劃和戶型設計。同時，不斷完善提升社區規劃，一是集中突破城鄉結合部、鄉鎮駐地和交通便利的區域，建設萬人大社區。二是純農村社區規劃建設5000 人以上社區，體現地域文化特色，方便群眾生產生活。三是提高規劃建設標準，按照城市社區的標準規劃建設農村社區。四是戶型和村莊的規劃設計追求多樣化、有特色，滿足不同層次人群的需求。

4.啟動建設。2010年下半年，社區建設開始啟動。截至2012年11月，全市建成或在建規模以上社區459個，15萬余戶農民告別了原來居住的低矮平房，搬進了陽光通照的新樓房。在社區建設上，以鄉鎮駐地為重點，實施兩邊兩區突破戰略(即縣城鄉鎮駐地周邊、交通干線周邊和產業發展聚集區、農村觀光旅游區)。主要采取了四種模式:一是對各縣市區駐地的城中村改造采用政府組織統拆統建的模式，騰出土地對外出讓開發，所得收益用于補貼農民購房。二是鄉鎮駐地采取沿街開發模式，市場化運作，從受益中提取一定比例用于基礎設施建設或補貼農民。三是近郊村采取企業和社區聯建模式。企業出資對社區進行開發改造，農民用宅基地換住房，騰出的土地留做企業發展用地，農民還可以在企業就近就業。四是偏遠農村采取自拆自建、滾動發展的模式。這種模式又分為兩種類型。一種是整村遷建。列入土地增減掛鉤項目區的村莊，集中時間完成村莊拆遷，騰出土地盡快完成復耕，享受增減掛鉤政策。另一種是自拆自建。多數農村社區采用這種模式，政府指導搞好規劃，由村委會組織建設，順其自然，滾動發展，逐步完成。

5.兩區同建。2011年，在繼續推進農村社區建設的同時，全面啟動了農村產業園區建設。全市規劃農業、工業、商貿產業園區1538個，已開工建設876個，其中農業園區455個，總面積76.8 萬畝，占耕地總面積的8.3%;工業小區202個，建設項目1202個，總投資368億元，吸納勞動力67.9 萬人;商貿小區162個，市場交易額占全市的36%。2011年，全市農民人均純收入8350 元，比2008年增長47.6%，連續3年高于城鎮居民人均可支配收入增幅，城鎮化率達到47%，工業化率達到54%，市級以上文明村鎮達到96個，廣大農民的幸福指數明顯提升，城鄉一體化步伐持續加快。

二、“兩區同建”的成效及啟示

(一)“兩區同建”的成效及意義

1.切實改變了農民的生活居住條件，讓農民不出社區就能享受到城市的生活質量，促進了農民生活方式的轉變。通過推進社區及配套設施建設，大大改善了農村臟亂差的現象。同時，將各種惠農政策和資金集中捆綁扶持社區發展，加快公共服務向社區覆蓋，建立健全自治章程和民主管理制度，初步實現了城鄉基本公共服務均等化。

2.實現了農業生產方式的變革，有利于產業聚集，提高農業產業化水平。通過建設產業園區，將分散的土地資源集中起來，統一經營，有利于實現農業生產集約化和現代化。發展農產品加工、勞動密集型等無污染的工業加工園區，農民“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地市民化”。同時，根據區位條件和市場基礎發展商貿、旅游園區，規劃建設一批糧食、蔬菜、畜牧產品等專業批發市場和物流園區，推動農民創業就業，拓寬農民增收渠道。

3.推動了農村管理模式的轉變。村莊合并后縮小了大家族在村里的比重，擴大了選人用人范圍，從而破除了家族治村的弊端。通過健全社區“兩委”班子及配套組織，規范各項規章制度，不斷創新社區物業、治安、社會保障等各項社會事務管理，初步實現了農村由傳統家族式管理向現代社區化管理的轉變。

4.拉動消費，擴大內需，促進了經濟增長。“兩區同建”能夠有效助推住房、基礎設施、公共服務設施等方面的投資力度，帶動了家具、家電、裝修、建材、物流運輸等相關產業的快速發展，培育了新的經濟增長點。

(二)“兩區同建”的經驗啟示

1.城鎮化必須依靠產業支撐。城鎮化不是單純的農民進城，而是要靠解決進城農民的就業來確保進城后生活方式的轉變，而就業則必須靠形成和壯大產業來支撐。沒有產業支撐或工業化的城鎮化必定是空心的、畸形的、不可持續的。所以必須重視城鎮的產業發展，發展特色優勢產業，形成合理的現代產業體系。

2.城鎮化要規劃引領，穩步推進。印度以及巴西、墨西哥等拉美國家在城市化過程中出現了“過度城市化”現象，城市建設的步伐趕不上人口城市化速度，公共服務從硬件基礎設施到軟件公共服務都不能滿足日益龐大的城市人口增長的需求，由此帶來的社會問題是多方面的。過度城市化形成的主要原因是二元經濟結構下形成的農村推力和城市拉力的不平衡(主要是推力作用大于拉力作用)，而政府又沒有采取必要的宏觀調控措施。城鎮化建設應高度重視規劃的引領作用和宏觀調控的統籌協調作用，通過制定城鎮化發展戰略規劃和城鎮體系規劃、經濟社會發展規劃、土地利用規劃、建設規劃、產業規劃、環境規劃等，同時做好各層次規劃的協調銜接和落實，穩步推進，避免因貪大求全、過快推進而導致的“過度城市化”。

3.城鎮化應兼顧經濟發展、社會公平公正和社會穩定。“兩區同建”幫助農民改善了生產生活條件，提升了經濟發展效率，實現了城鄉基本公共服務均等化，實現了效率、平等、穩定三方面的結合，意義非常大。一是兩區同建兼顧了經濟發展效率，提升了德州經濟發展水平，同時兼顧了國家、地方、農民三者的發展利益。二是兩區同建兼顧了效率、平等、穩定。所以，要真正有效地推進城鎮化建設，就要將效率、平等、穩定三者的關系很好地結合起來。

4.城鎮化要注重現代城市文明與傳統農業文明的有機結合和持續融合。城鎮化不是把新農村建設和農村城鎮化割裂開來，不是簡單地用工業化、城鎮化去消滅農業、農村、農民，而是一個始終強調以人為本、注重城市文明與傳統農業文明的有機結合、就地城鎮化的過程，是一個建設適度規模的農村社區，加速中小城市和小城鎮培育和成長的過程。新型城鎮化也應不割裂農村現有的社會關系紐帶，而是要注重對傳統社會文化中親情、鄉情、友情、血緣、地緣、人緣等因素的合理繼承，并與現代城市文明持續融合，更好地促進社會和諧。

三、“兩區同建”過程中存在的問題及改進建議

(一)部分城鎮建設缺乏特色定位和特色產業培育

產業是城鎮化的支撐，應根據當地的資源稟賦及地域特點，確定自身的特色定位，塑造和培育自己獨特的區域產業。在“兩區同建”過程中，有些城鎮沒有形成自己的特色定位和特色產業，產業項目和城鎮面貌大體雷同，甚至“百城一面”。其原因是很多地方在規劃中，只重視總體規劃和建設規劃等硬規劃，而忽視定位規劃、產業規劃、品牌規劃等軟規劃。另一方面，產業園區的發展還不夠均衡，少數園區規劃設計存在遷就投資能力、理念落后、單純任務觀點等問題，建設速度慢、規模小、檔次偏低，難以形成規模優勢、品牌優勢，輻射范圍和拉動力度小，對社區發展的支撐力和農民增收的帶動力不夠。

培育產業需要大力進行品牌塑造，通過品牌來提高附加值，提升競爭力。在城鎮化過程中，要塑造形成包括區域品牌、產業品牌、產品品牌、企業家品牌和園區品牌等在內的獨特品牌體系。同時，在分工協作中，要突出自己的特色，創新發展思路，推進制度創新、發展模式創新、技術創新、產業產品創新等。

(二)城鎮化建設目標偏離

在推進城鎮化中出現了一種不合理的“經營城市”傾向，其核心內容是經營土地，通過土地增值來實現政府的利益和政績。如有的基層政府打著“兩區同建”的名義搞房地產開發，且存在村書記違規預售小產權房、非法開采地熱資源等多個問題。類似事例并非個案，不但偏離了城鎮化的核心目標，而且滋生大量的權錢灰色交易。

城鎮化正是切實轉變政府職能的良好契機，政府應放棄經營，將主要職能轉到社會管理和公共服務上來，為企業和居民創造良好的生產和生活環境。

(三)新型社區管理有待進一步完善

目前新型村鎮的社區治理采用混合型治理模式，即社區的管理由政府組織和社區內的自治組織、社區居民分工合作、協調完成。但在社區的組織、選舉和管理等方面還存在不少不完善的地方。如一些地方的民主選舉明確規定候選人要由鄉鎮黨委、鄉政府與社區居民協商提出，有的地方選舉甚至直接由政府指定候選人名單。且由于農民習慣于被動地接受管理，參與管理的意識淡漠，村民自治效果不佳。在民主選舉的過程中，也出現了許多違法違規的操作。

完善農村新型社區管理，應切實擴大基層民主，把農民群眾組織起來，完善村民自治，保證農民群眾依法行使民主權利，把自己的事情管好，促進農村經濟發展和社會進步。

(四)環境保護問題依然嚴峻

在快速推進城鎮化過程中，農村原本就很脆弱的生態環境更容易遭到破壞。相對城市環境保護和工業污染防治而言，目前農村城鎮化后的環境保護工作尚處于起步階段，基礎較為薄弱。從總體上看，尚未建立起適應小城鎮特點和環保工作實際需要的法律法規體系。而且，由于多數小城鎮環境保護機構不健全，監督執法工作不到位，難以將小城鎮環境保護工作任務落到實處。

農村城鎮化能否實現持續發展，關鍵在于城鎮建設能否同時保持社區生態環境的良好狀態。首先，應建立和完善農村環保地方性立法，增強農村環保法律手段;其次要強化各級政府的農村環保工作責任，增加農村環境基礎設施建設投入;第三要嚴格環境監督管理，加強執法力度，徹底扭轉違法成本低、守法成本高的局面;最后，要加強環保知識教育，提高社區居民的環保意識和全民環保的自覺性。

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