建立健全基本公共服務體系:浦東的實踐與思考

陳奇星 徐逸倫

（上海行政學院，上海200233）

建立健全基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化，是深入貫徹落實科學發展觀的重大舉措，是構建社會主義和諧社會、維護社會公平正義的迫切需要，是全面建設服務型政府的內在要求，對于推進以保障和改善民生為重點的社會建設，對于切實保障人民群眾最關心、最直接、最現實的利益，具有十分重要的意義。浦東新區開發開放，特別是推進綜合配套改革試點以來，新區政府在“小政府、大社會”的治理理念下，在基本公共服務領域加強政策引導和實事項目建設，注重公共服務平臺建設和社會組織的培育，探索建立政府購買公共服務新機制，基本公共服務體系建設取得了較大成效，但也存在一些問題，有待進一步改進和完善。本文通過闡析基本公共服務體系的內涵和特征，尤其是在浦東新區基本公共服務體系建設現狀分析的基礎上，提出進一步健全浦東新區基本公共服務體系的對策和建議，以期為國內其它地區推進基本公共服務體系建設提供借鑒和參考。

一、基本公共服務體系的內涵和特征

近年來，在我國深化行政體制改革，建設服務型政府的進程中，如何加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，逐步推進基本公共服務均等化，更好地保障和改善民生，已成為公共管理學界和實際部門廣泛關注的重大問題。但學界對于“基本公共服務體系”這一概念的內涵和范圍尚沒有統一且清晰的界定，理論文獻中“公共服務”、“基本公共服務”、“公共服務體系”、“基本公共服務體系”等概念交互使用率很高。而探討基本公共服務體系離不開厘清基本公共服務的內涵和范圍。目前，具有權威性的觀點主要來自于2012年7月國務院印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》的表述：即基本公共服務，是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。

就一般而言，基本公共服務范圍包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務?；竟卜諛藴剩冈谝欢〞r期內為實現既定目標而對基本公共服務活動所制定的技術和管理等規范。需要強調的是，基本公共服務范圍和標準是動態的，隨著經濟發展水平和政府保障能力的提高，其范圍會逐步擴大，標準也會逐步調整。

基于上述闡釋，基本公共服務體系，指由基本公共服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構成的系統性、整體性的制度安排。其特征主要體現在四個方面：

1．公共性。公共性是指基本公共服務體系必須滿足公共利益的需求。公共性是基本公共服務體系的本質屬性，基本公共服務體系的建立、運行、調整、完善都應圍繞著公共利益的訴求。首先，應根據民眾的需求，建立與經濟條件、社會發展水平相適應的基本公共服務體系。其次，在基本公共服務體系運行過程中，能及時、有效地回應民眾的訴求，通過服務技術、服務體制、服務手段的完善，調整自身內部各子系統的運轉，滿足公共利益的取向和偏好。再次，公共利益處于不斷變化、調整當中，基本公共服務體系在經過一段時間的穩定運行以后，會面對民眾新的利益訴求，這就要求基本公共服務體系具有滿足公共利益不斷發展的能力。

2．服務性。服務性是基本公共服務體系的價值取向和客觀要求，基本公共服務體系是為民眾的基本生活、發展提供服務的有機系統，而不是對民眾的管制，更不是為獲得盈利。首先，作為基本公共服務主要提供者的政府部門工作人員應轉變權力觀念，要做到權為民所用，樹立以人為本的管理理念，增強公共服務意識，主動積極為民眾提供良好的服務，努力實現管理與服務有機結合，在服務中實施管理，在管理中體現服務。其次，基于基本公共服務體系運行過程中管理方式的服務性，傳統的行政命令式的管理方式已不能適應現代基本公共服務體系的要求，只有在管理和服務過程中，更加重視對民意的了解、使管理流程和細節更加公開透明，才能贏得民眾的滿意，才能真正做到服務民眾。再次，基本公共服務體系具有非營利性，因而，盡管鼓勵社會組織、企業參與到公共服務的供給中來，但其目的是為了更好地提供基本公共服務，而不是為了獲得利潤的最大化。只有堅持非營利性，才能體現服務性，保證最大多數民眾能夠享受基本的公共服務。

3．均等化。均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。均等化作為基本公共服務體系的基本特征，不僅在價值層面上體現了公民平等的生存權、發展權，更在實際運作層面對基本公共服務體系提出了要求，是判斷基本公共服務體系是否運行良好的重要標準。首先，應明確政府的主體責任，著力加強地方政府推進區域內基本公共服務均等化的統籌職能，統籌城鄉，強化基層，打破行業分割和地區分割，加快城鄉基本公共服務制度一體化建設。其次，應考慮到我國長期形成的城鄉二元經濟結構，以及東西部經濟發展的差距等因素，基本公共服務體系在運行過程中既不能對某一特定的民眾群體形成失衡的公共物品和服務的供給，也不能不顧歷史、社會、經濟條件而“一刀切”地提供完全一致的無差別的基本公共服務。

4．多元化。多元化是指在堅持政府負責的前提下，充分發揮市場機制作用，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式。首先，建立健全基本公共服務體系離不開政府部門，然而，基本公共服務的供應能力和生產能力有著各自不同的動力源泉。一個地方政府可能是許多基本公共服務的出色供應者，但它卻不能直接生產這些服務。①所以，基本公共服務體系建設需要社會組織和企業的積極參與，使之投入到基本公共服務的生產當中，形成多元化供給主體的協作模式。其次，政府可以通過一系列的制度安排，如稅收政策鼓勵、財政資金支持等手段來充分調動社會和市場的力量，尤其是鼓勵社會組織、企業參與到公共服務的供給中來，創新基本公共服務供給模式，引入競爭機制，積極采取購買服務等方式，形成多元參與、公平競爭的格局，不斷提高基本公共服務的質量和效率。

二、浦東基本公共服務體系建設的現狀分析

浦東新區開發開放，特別是綜合配套改革試點以來，新區政府堅持以人為本，確保政府提供最基本的公共服務，注重公共服務平臺建設，著力培育社會組織，賦予其提供基本公共服務的空間，同時引入市場機制，降低服務成本，加快郊區城市化的進程，推進“城鄉一體、共同發展”，尋求為浦東新區民眾提供優質基本公共服務的有效途徑，凸顯了“浦東特色”。其主要做法和成效有以下幾方面：

1．加強政策引導和實事項目建設。2005年浦東實施綜合配套改革試點以來，新區政府加快基本公共服務體系的建設步伐，一方面加強政策引導力度，出臺了一系列推動基本公共服務體系建設的規范性文件?！笆晃濉逼陂g，先后出臺《關于加快發展浦東新區公共交通的意見》、《關于推進浦東新區農村衛生事業發展的若干意見》、《浦東新區全面推進社區事務受理服務中心標準化建設的實施意見》、《關于浦東新區農村社會養老保險試行辦法》等。“十二五”以來，圍繞民生等重點領域，制定了 《養老服務事業發展扶持意見》、《加強職業培訓促進就業的實施意見》、《促進農民工同住子女學前教育工作的財政扶持意見》、《進一步做好促進就業工作的實施意見》等。這些規范性文件的出臺，確保了基本公共服務體系建設的長效機制。另一方面推進實事項目建設，2005年以來，浦東新區每年推動的區實事項目計劃10類左右，涉及幾十個具體項目，基本涵蓋了基本公共服務體系的各個方面，并規定了具體的落實部門和完成指標。其中，就業改善、公共交通改進、居住環境優化、醫療水平提高、公共衛生和安全保障成為每年實事項目計劃的重點，使浦東新區基本公共服務體系建設水平有了較大幅度的提高。對于公共服務發展較為落后的農村地區，采取區級統籌的管理方式，區級財政對農村社會養老保險加大投入，統一教育、醫療衛生硬件設施、經費投入標準，使優秀人才在城鄉間實現雙向交流，通過資金支持、政策傾斜等方式逐步縮小城鄉基本公共服務體系建設上的差距。②

2．構建基本公共服務平臺。2006年10月，浦東建立了上海市第一家區級市民服務中心，主要承擔基本公共服務和政社合作兩項任務。作為辦事服務的綜合性平臺，一方面是將原有政府部門對外公共服務職能劃轉到市民中心，原本涉及公安、社保、民政、藥監、環保等57個部門，分散在區47個不同地方的379件市民和企業的辦事項目統統納入，并集中到84個前臺窗口辦理。另一方面是服務性功能單位整體進入，如法律援助中心、結婚登記所、城市網格化管理指揮和監督中心、政府采購中心、行政效能投訴中心以及市民熱線等完全服務性的功能單位和部門整體進入市民中心。市民中心的職能包括行政許可、公共管理、公共服務、政府信息公開、政府與社會組織合作、效能監察等六個方面，體現了“一站式”公共服務的便捷化。作為政府與社會互動的平臺，政府在制定重大決策和事項前會征詢社會組織和社會公眾的意見，先在市民服務中心公示。同時，市民服務中心定期舉行“區長網上辦公會議”，截止2010年3月已經舉行60多次，解決政府部門在基本公共服務中存在的實際問題。此外涉及居民個人的公共服務項目遵照就近辦理原則，在各社區設有社區事務受理服務中心，處理與居民生活息息相關的公共服務事務，具體包括失業登記、就業申請、社會保險辦理、社會救助、社會福利、房地部門的廉租住房受理等事務。區級市民服務中心與社區事務受理服務中心的建立為新區基本公共服務體系建設提供了物理平臺，創新了政府公共服務的理念和實現方式。依托基本公共服務平臺，政府與社會組織實現多渠道溝通和即時信息互動，更好地為民眾提供基本公共服務。

3．扶持社會組織參與基本公共服務。近年來浦東新區政府制定了大量促進社會組織發展的政策，扶持社會組織積極參與基本公共服務。如2005年9月，新區政府出臺了《關于促進浦東新區社會事業發展的財政扶持意見》，對參與醫療、教育、社會福利等基本公共服務的社會組織從建設、運行等方面進行補貼；2007年4月制定的 《關于著力轉變政府職能建立新型政社合作關系的指導意見》、《關于促進浦東新區民間組織發展的若干意見》，明確了社會組織在“滿足社會公共服務、整合社會資源”上的優勢，提出，建立健全民間組織和社會組織的組織機制，創造條件，逐步實現政府與民間組織和社會組織的“六個分開”，即主體、機構、職能、人員、資產、住所分開，理清基本公共服務提供方（政府）和承接方（社會組織）之間的職責邊界。2009年12月，新區政府率先建立全國第一家旨在扶持公益性社會組織的公益服務園區——浦東公益服務園，將原先的廠區改建成園區，同時建成21個街鎮社區社會組織服務中心（社），進一步健全社會組織服務網絡。2012年4月又出臺了《浦東新區民辦非企業單位規范化建設指導意見》，為進一步推動社會組織完善管理機制，參與基本公共服務提供制度保障。

4．探索建立政府購買基本公共服務新機制。浦東作為較早開始探索政府向社會組織購買服務的地區之一，以項目為導向，以構建新型政社合作關系為目標，探索形成了“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的新型政府提供基本公共服務方式。特別是綜合配套改革試點全面實施以后，浦東制定了政府購買基本公共服務實施意見，在上海率先建立了政府購買基本公共服務新機制，明確了購買基本公共服務的相關內容：一是實現預算管理，將政府購買基本公共服務的經費全部列入預算，根據財力情況合理安排項目，強化預算的約束力，同時積極引入市場機制，逐步形成充分競爭的選擇機制，提高政府購買基本公共服務的效益；二是強化契約式管理，政府和社會組織的責任、義務以及服務要求，全部在合同中體現等；三是建立評估機制和規則，委托第三方專業機構，對社會組織做到項目合作前有資質審查，合作過程中有跟蹤了解，合作完成后有社會績效評估。據不完全統計，2006年，浦東新區委托社會組織承接基本公共服務項目的資金近6000萬元，專門組織8個政府部門和13個社會組織集中簽訂購買服務合同，涵蓋慈善救助、農民工子女服務、養老服務、計劃生育等領域，社會反響良好。2007年，新區民政部門撥款3000萬資金，將30多個公共服務項目委托100余家有資質的社會組織、中介機構承接。③2011年，民政部門用1800萬的年預算，向社會組織購買了居家養老、關愛生命、公益民生乃至社會組織培育等服務項目，政府向社會組織購買靈活多樣的服務成為政府服務社會的重要途徑。④

經過多年的發展，浦東新區基本公共服務體系建設取得了較大成效，但也存在一些問題，有待進一步健全和完善。

一是基本公共服務體系建設主體自身轉型尚不徹底。建立健全基本公共服務體系首先需要打造以基本公共服務為導向的建設主體，目前，浦東新區公共服務體系建設最主要的兩類主體——政府和事業單位尚未建成以基本公共服務為導向的制度機制，導致基本公共服務體系建設受到一定影響。首先是政府職能轉變尚未到位，公共服務職能有待進一步強化，公共財政體系有待進一步完善，基本公共服務財政資金投入相對不足。雖然浦東新區在公共服務體系建設上的資金投入基本每年都有一定增幅，但是與財政收入的增長速度、占GDP的比重相比仍然較低。如2010年新區財政在教育、醫療衛生、社會保障和就業上的支出是49.4億元、26億元、45.6億元，與上一年度相比，分別增加了13.3%、34.7%、6%，但是這三項基本公共服務只占2010年浦東新區GDP的2.57%。⑤從發展的角度看，在基本公共服務體系重要項目上財政資金投入相對不足，不利于新區基本公共服務體系建設可持續發展。其次是事業單位改革滯后，一些由政府職能部門管理，有編制、有經費、有行政權力的事業單位，代表政府管理著新區許多社會組織。由于嚴格的控制和管理，一些社會組織對內不能充分實行獨立自主的決策、運作，對外難以開展公正、公開、公平的市場競爭，其作用得不到充分發揮，也直接影響到行業間競爭，造成一定的壟斷性。如在市政環衛領域，公共綠地原先由事業單位負責保養維護，在進行“事轉企”之后，其它競爭主體仍無法平等參與到市政服務的競爭中，沒有起到打破壟斷、提高效率、降低成本的作用。

二是社會組織參與基本公共服務體系建設程度有待提升。社會組織在建設基本公共服務體系過程中可以發揮重要作用。近年來，浦東新區雖然在推動政社互動、培育社會組織成長方面做了許多有益探索，但社會組織在基本公共服務體系中發揮的作用有限，深度和廣度有待提升。首先，社會組織參與基本公共服務體系建設受困于資金的限制，國際上通常采用政府專項補貼或購買服務預算來解決資金問題。而浦東新區真正用于扶持社會組織的支出水平占GDP的比重為0.04%，遠遠低于發達國家7%的水平，也低于4.6%的世界水平和0.73%的中國平均水平，資金扶持力度顯著不夠。⑥其次，新區政府在推進社會組織發展過程中，為了促進區域經濟發展，主要是推動行業協會類等社會組織的發展，如國際會展、金融服務、現代物流等現代服務業和新型產業。而對于直接為民眾提供基本公共服務的社會組織重視不夠，社會組織參與的公共服務領域有限，尤其是在一些重大公共服務項目和領域，社會組織尚未能發揮其作用和功能。

三是基本公共服務方式創新力度尚不夠。傳統基本公共服務的提供方式主要是政府壟斷公共服務的生產和供給，綜合配套改革試點實施以后，浦東新區雖然在上海全市率先建立了政府購買基本公共服務新機制，購買服務成為新區政府運用較多的一種新的公共服務供給方式。但其它提供基本公共服務的方式，如特許經營、合同委托、服務外包則很少運用，不利于增強基本公共服務領域間的競爭，促進多種供給方式的形成。而購買服務方式在成本核算、有效的資金保障、服務質量監管等方面還有待進一步完善。

四是以均等化為導向的基本公共服務體系總體框架尚未建立。首先是基本公共服務體系在浦東新區發展不均衡。新區政府雖然在基本公共服務體系建設過程中將均等化列為重要目標之一，但在實際建設過程中，由于街道、鄉鎮之間經濟發展速度不一，街道與鄉鎮、不同的鄉鎮之間公共資源的配置都有所差異。某些經濟發展速度較慢的鄉鎮基本公共服務體系建設較為落后，農村從業人員中參加養老保險的人數比例大大低于全區水平。其次是社會弱勢群體的基本公共服務尚未得到充分保障，主要體現在鄉村教育和外來務工人員子女教育方面，鄉鎮中小學教師的流失使得每位老師必須教授更多的學生，這勢必影響教學的質量和效果。如2009-2010年間，民工子弟小學學生人數從25311人增加到25768人，而教職員工數卻不增反降，從1647人下降到1526人，流失率達7.3%。⑦

三、健全浦東新區基本公共服務體系的對策和建議

2012年7月國務院印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確提出，經過努力，“十二五”時期，覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系逐步完善，推進基本公共服務均等化取得明顯進展；到2020年實現全面建設小康社會奮斗目標時，基本公共服務體系比較健全，城鄉區域間基本公共服務差距明顯縮小，爭取基本實現基本公共服務均等化。浦東開發開放以來，在基本公共服務體系建設方面，進行了積極探索和實踐，取得了較大成效。但從深入推進綜合配套改革試點，努力構建服務型政府，更好地發揮浦東的示范帶動作用、核心功能作用，為落實國家戰略和上海改革發展做出更大貢獻的要求來看，基本公共服務體系建設還存在著一些問題。按照《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》的精神，針對存在的問題，進一步健全浦東新區基本公共服務體系，具體可從以下幾方面著手：

1．構建政府主導、社會參與型的基本公共服務體系建設模式。首先，要求新區政府在基本公共服務中肩負起“核心供給者”的責任，強化公共服務職能，完善公共財政體系，科學劃分新區政府和街鎮基本公共服務事權與支出責任，進一步推進事權與財力相匹配的公共財政體制改革，調整財政支出結構，降低財政支出中經濟建設費和行政管理支出的比重，提高基本公共服務支出占財政支出的比重，尤其是加大對就業、教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務的資金投入，使每年基本公共服務的投入增長速度不低于財政收入增長率，努力使基本公共服務支出成為財政支出的主體。同時，加快推進基本公共服務均等化，建議建立浦東新區基本公共服務需求調查制度，對街鎮和不同社會群體的公共需求進行調查和分析，在全區層面上進行綜合平衡，加大公共資源向農村和社會弱勢群體傾斜力度，將新區的外來農民工、非公有制企業從業人員，以及城鎮個體工商戶納入基本公共服務體系,著力推動外來人員綜合保險和農村社會養老保險的普及，擴大基本公共服務覆蓋面。并運用財政轉移支付手段大力推進公共服務均等化，逐步實現各街道、鎮之間的基本公共服務均衡，逐步縮小不同群體、不同居住區域之間獲得基本公共服務水平的差距，建立城鄉健全均衡發展、廣泛覆蓋、便民高效的基本公共服務體系。

其次，構建政府主導、社會參與型的基本公共服務體系建設模式，并不意味著政府主導一切，而是對新區政府自身的服務方式、職能轉變提出更高的要求。應從過去行政命令式的管理轉變為引導、調控多種主體參與到基本公共服務當中，通過開放服務領域，引入市場競爭機制，使市場主體和社會組織能夠真正參與到基本公共服務體系的建設中。比如，針對目前浦東新區一些擁有一定行政權力的事業單位以及受到行政權力保護的“事轉企”企業壟斷城市基礎設施建設、公用事業等公共服務領域的現狀，新區政府應進一步開放基本公共服務領域，引入競爭機制，降低準入門檻，使國有企業、私營企業、外資企業都能以平等的方式參與市場的競爭，打破“事轉企”企業依靠原先單位壟斷基本公共服務的局面，提升公共服務效率、降低服務成本。針對浦東新區眾多公共服務領域具有需求層次多、涉及人群廣，既有大量的外來務工人員、一定比例的農村人口，也有外籍人士和國內各類人才的特點，僅靠政府的資源和力量是有限的，只有通過市場機制，將上海浦西地區、全國甚至國際優質企業引入浦東新區，參與公共服務體系的建設，才能更好地滿足各類人群的需求。

2．推進基本公共服務領域社會組織的發展?；竟卜疹I域社會組織具有公益性、服務性、直接面對民眾、服務形式多樣、服務手段靈活的特點，特別是就業指導、環境保護、助殘幫困、為老服務等公共服務領域社會組織的發展，有助于填補基本公共服務體系的空缺，構建基本公共服務體系供給主體多元化格局。當前，推進浦東新區基本公共服務領域社會組織的發展，首先應按照《關于促進浦東新區民間組織發展的若干意見》的精神，重點支持三類社區公益性、服務性民間組織的發展，即鼓勵發展社區矯治、青少年幫教、司法調解、外來流動人員管理、計劃生育指導、群眾團隊管理等社區公共事務管理類民間組織；鼓勵發展就業指導、法律咨詢、專業社工、社區服務、慈善捐贈、環境保護、科普宣傳等社區公共服務類民間組織；鼓勵發展助殘幫困、為老服務、文化娛樂、心理咨詢、體育健身等社區居民生活服務類民間組織。新區街道辦事處及鎮政府要將培育和發展社區公益性民間組織納入本地區發展規劃，政府向社區公益性民間組織購買服務所需資金，納入本級財政預算，積極扶持公益性民間組織發展，推動政府職能轉變。

其次應強化對民辦非營利組織的支持力度。新區民辦非營利組織包括民辦學校、民辦養老院和民辦醫療機構，主要彌補公辦教育、醫療的不足，新區政府應在稅收政策、財政支出上加以支持，推動民辦非營利組織服務水平、服務質量的提高。

第三，加快推進志愿組織的發展。志愿組織是反映一個地區社會發展狀況、公眾參與程度的重要標志。目前困擾新區志愿組織發展最根本的原因還是資金短缺、場地設備缺乏等問題。因此，政府應為志愿組織提供日常運轉資金和場地的最基本支持，采取政府購買方式推動志愿組織服務項目的實施，從而支持志愿組織參與基本公共服務，促進浦東新區基本公共服務體系供給主體多元化。

3．創新基本公共服務體系的供給方式。如前所述，近年來浦東新區在上海全市率先建立了政府購買基本公共服務新機制，購買服務成為新區政府運用較多的一種新的公共服務供給方式。在此基礎上，新區政府應加大基本公共服務體系供給方式的創新力度，適當引入市場化和社會化的運作方式，增強基本公共服務領域間的競爭，提高服務的質量和效率。如公共服務憑單制就是現階段可供選擇的一種基本公共服務供給方式，即由政府向有資格消費某種服務的個體發放憑單，消費者憑借其手中的憑單在政府指定的公共服務供給組織中購買特定的貨物或服務，然后政府用現金兌換各組織接收的憑單。這一方式主要運用于政府提供的食品補助、醫療補助、教育補助和住房補助等領域，有利于方便和扶助困難群體，還可以通過消費者的市場選擇推動公共服務提供主體之間的競爭，提高公共服務的效率和質量。

此外，新區政府還可以通過加強與企業、非營利性組織之間的合作，以各種形式吸引企業、非營利性組織參與公益事業或提供某項服務，主要包括特許經營和共同生產等方式。特許經營是指政府通過頒發授權書的形式將政府特許權授予經營者，使其在一定時期和范圍內提供某項公共產品和公共服務，并準許經營者通過向用戶收費或出售產品回收成本并贏得利潤，同時，經營者要定期交給政府一定的特許經營費用。這種方式特別適合于垃圾處理、環境保護、公共交通等可收費公共物品的提供，有利于提高企業提供公共服務的自主性，以及提高公共服務的效益，同時政府也可以從中取得一定的收益，實現合同雙方的“雙贏”。共同生產是指政府部門與企業、非營利組織就公共服務的某一項目形成合作的伙伴關系，相互在資源上取長補短，發揮各自優勢，共同推進公共事務服務民眾，其中包括一定比例的志愿服務或公民自我服務。如在養老服務方面，2010年浦東新區養老機構床位數為22096張，居家養老護理人員數3953人。⑧養老機構以民辦非企業單位為主，規模普遍較小，滿足不了實際的養老需求。新區政府可通過一系列優惠措施，吸引和鼓勵社會資金、人力資源共同投入到養老等供需缺口較大的公共服務中，以彌補政府資源及服務能力的不足。

4．加強基本公共服務體系的制度建設。制度是一種稀缺的公共物品，基本公共服務必須在制度的框架內進行。制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特質，作為一種規則，“它抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見并由此促進著勞動分工和財富創造”，⑨在公共服務的過程中，它能夠限制政府工作人員的個人偏見和官僚主義傾向，使政府的行為按照人們的意志，在預定的軌道內運行。因此，健全浦東新區基本公共服務體系建設必須以服務制度建設和創新為重要內容。首先是推行基本公共服務承諾制度。凡是承擔基本公共服務職能的部門及行業，要把服務內容、服務標準、服務時限、服務程序、服務的違諾責任等，通過報紙期刊、政府網站、政務公開欄等方式，公開向全社會做出階段性或長期性承諾，接受社會公眾的監督。

其次是建立基本公共服務監管制度。近年來，浦東新區在基本公共服務領域，注重引入市場機制，但市場機制也會帶來一定弊端，市場主體在服務過程中會出現為了追求利潤最大化損害服務對象利益的行為，如抬高服務收費標準、降低服務質量，這就需要新區政府加強基本公共服務監管制度建設，針對不同的基本公共服務領域制定相應的監管制度和辦法，以作為企業、社會組織參與基本公共服務的門檻和行為規范，對弄虛作假，損害公共利益的企業、社會組織實行“黑名單”制度，禁止參與任何涉及基本公共服務領域的活動。同時，全面發揮政府主管部門、第三方專業機構的監管作用，形成行業自律、消費者權益保護、傳媒和公眾監督相互配合的全方位的基本公共服務監管體系。⑩

第三是完善基本公共服務績效評估和問責制度。應按照強化政府公共服務職能的要求，把基本公共服務作為績效評估和行政問責的主要內容，增加基本公共服務績效評估在新區政府和干部政績考核中的權重。健全多重評估方式，不僅包括政府機關的自我評估、上級評估，還應當包括相關專業的專家評估，更重要的是引進政府服務對象即社會公眾的評估，如通過運用社會調查、民意測驗等方法，定期征求社會公眾對新區政府公共服務的滿意程度,并以此作為對政府績效評估的重要依據。同時，將績效評估與行政問責制有機結合起來，對于基本公共服務項目和進展不達標、不合格的單位和行政領導追究相應的責任，以督促新區政府機關及其工作人員不斷強化服務觀念，創新服務方式，提高基本公共服務質量和水平，健全基本公共服務體系，全力打造讓群眾滿意的服務型政府。

注釋：

① [美]羅納德·J.奧克森：《治理地方公共經濟》，北京大學出版社，2005年，第3頁。

②陳奇星主編：《綜合配套改革中服務型政府的構建 ——以浦東為例》，人民出版社，2012年，第152頁。

③ 蘇寧等著：《浦東之路：政府制度創新經驗與展望》，上海人民出版社，2010年，第191頁。

④ 俞曉波：《政府購買公共服務的思考與實踐》，《黨政論壇》2012年第5期。

⑤ 上海市浦東新區統計局：《上海浦東新區統計年鑒2011》，中國統計出版社，2011年，第32頁。

⑥ 陶希東：《浦東之路：社會建設經驗與展望》，上海人民出版社，2010年，第211頁。

⑦ 上海市浦東新區統計局：《上海浦東新區統計年鑒2011》，中國統計出版社，2011年，第267頁。

⑧ 上海市浦東新區統計局：《上海浦東新區統計年鑒2011》，中國統計出版社，2011年，第256頁。

⑨[德]柯武剛、史漫飛，朝偉華譯：《制度經濟學—社會秩序與公共政策》，商務印書館，2000年，第35頁。

⑩ 國家行政學院課題組：《關于公共服務體系和服務型政府建設的幾個問題》（下），《國家行政學院學報》2008年第5期。