論突發事件網絡輿情的綜合治理：體制建設與制度保障*

張小明

（國家行政學院，北京100089）

一、引言

《辭源》將“輿情”解釋為“民眾的意愿”。所謂輿情，是由個人以及各種社會群體構成的公眾，在一定的歷史階段和社會空間內，對自己關心或與自身利益緊密相關的各種公共事務（事項）或特定事件所持有的群體性情緒、意愿、態度、意見和要求交錯的總和及其表現。輿情的主體是社會公眾，是公眾的心理反應過程；輿情的客體是公共事務，包括了社會事件、社會熱點問題、社會沖突、社會活動及公眾人物的言行。它不僅是輿情的具體指向，也是輿情產生的刺激源；輿情的本體是多種情緒、意愿、態度、意見和要求交錯的總和及其表現，這使得輿情往往呈現出錯綜復雜的狀態；輿情的承體指具體承載輿情的要件，即輿情產生、變化的時空情境以及社會、歷史等相關影響因素。[1][2]

所謂網絡輿情，是通過互聯網表達和傳播的，公眾對自己關心或與自身利益緊密相關的各種公共事務所持有的多種情緒、態度和意見交錯的總和。它具有自由性與可控性、互動性與即時性、豐富性與多元性、隱匿性與外顯性、情緒化與非理性、個性化與群體極性化等特點。網絡輿情也是源于現實，只是人們將表達和傳播輿情的場所或渠道拓展到了互聯網上。網絡輿情主要通過電子郵件(E-mail)及新聞組(News group)、即時通訊工具(IM、QQ、MSN)、電子公告板(BBS)、聊天室（Chat Room）、聚合新聞（RSS）、博客(Blog)、播客(Podcast)和維客(Wiki)等渠道傳播，形成了一種開放的、交互的公共空間。網絡輿情“硬空間”為計算機網絡，網絡輿情“軟空間”中的制約因素主要包括秩序規定、角色規定、目標規定和民族文化因素等。網絡輿情的構成要素有：網民、公共事務、網絡輿情的時空因素、情緒意愿態度和意見、網絡輿情的強度、網絡輿情的質和量等。[3]網民是網絡輿情的主體，網民表現出五大主體特征：社會群體中分化出來的“新群體”與現實生活中的輿情主體發生交叉和重構；網民所表達的輿情不能被視為全體民眾的情緒、態度和意見；網民是多種情緒、態度和意見的持有者；網民借助網絡媒體的傳播特性和強大服務功能來表達輿情；網民通過網絡發表輿情言論成為引導和影響輿論的重要力量。[4]從網絡輿情的內容來看，網絡輿情可以分為常規網絡輿情和突發事件網絡輿情。常規網絡輿情指的是在日常情況下，網絡空間中網民對熱點、焦點問題所持態度、情緒和意見。所謂突發事件網絡輿情，是指當發生突發事件之后，網民對于突發事件的意見、情緒和態度的總和。

二、網絡輿情對突發事件應急管理的影響與挑戰

突發事件和網絡輿情之間的關系越來越緊密，突發事件導致網絡輿情的產生，而網絡輿情反過來推動突發事件的進一步發展。網絡輿情加速了突發事件的惡化，由于網絡中某些不真實、不適當的信息，往往會誤導民眾，對事件的發展起到了推波助瀾的作用。當民眾受到網絡虛假信息的鼓動，一些突發事件可能朝著規模更大、危害更加嚴重的方向發生變異。突發事件往往暴露了社會的丑陋面和諸多的負面信息，而網絡不加過濾，有意或無意地放大渲染，過度宣傳社會陰暗面，會對民眾的思想形成強烈沖擊，容易產生情緒低落、埋怨、激憤的反社會心理。網絡輿情加大了突發事件的處理難度，網絡的即時性和跨地跨國界性，決定了網絡輿情在時間和空間的把握上難以進行有效控制，由于網絡的開放性、匿名性，各類虛假消息、過激言論充斥著互聯網，現有的技術手段只能夠將內容進行部分過濾，這就使得網絡輿情內容難以進行有效控制。網絡輿情對突發事件應急管理構成了現實挑戰，具體來說表現在以下三個方面：

第一，網絡輿情上形成的公共論壇和虛擬社群成為傳統大眾傳播媒介之外的重要的利益表達渠道，公共論壇和虛擬社群造就的網絡輿論承擔了危機輸入功能。互聯網網絡空間已經成為“公共領域或公共空間”，網絡新媒體成為輿論主渠道。網絡新媒體技術使社會進入“大眾麥克風時代”，它將所有人都變成了出版發行人，信息的獲取和傳遞可以隨時進行。網絡新媒體是一個平等的媒介平臺，在技術設計上，是充分分散和反控制的。網絡新媒體傳播的即時性加快了危機傳播的速度。同時，網絡新媒體的超文本和超鏈接，還實現了不同信息形式在文字、聲音和圖像之間相互轉換，從而使信息的內容和形式更加豐富多樣，更加完整地傳遞，使得危機信息和輿論在網絡上得以更加迅速、更大范圍地被傳播。網絡的高度互動性容易引發線上、線下群體性運動。網絡離散的、無中心的結構模式和運作方式，消除了歧視，實現了參與者的地位平等，從而使傳、受雙方的互動成為最大的可能。線上網聚輿論，容易造成社會情緒的極端化，從而將虛擬平臺的言論力量延伸至現實社會，引發線下群體性運動。可見，網絡新媒體的互動性已經打破了線上、線下的界線，越來越將虛擬社會與現實社會融合在一起。

第二，網絡媒體等新興媒體對傳統媒介議程設置進行了重構。網絡媒介可以幫助或者抑制傳統媒介設置公眾議題，而不是像以前那樣傳統媒介只是制造、影響公眾議題，受眾處于被動地位。首先，網絡影響了傳播媒介從業人員的價值判斷，并擴大了傳統媒介的議程范圍，提高了傳統媒介的社會監督力度。網絡議題顯著性的獲得，主要通過兩種途徑來實現：網民對信息的轉載和及時的意見反饋，即“信息流”和“意見流”。二者都可以使網絡議題的顯著性和影響力螺旋式上升。可以說，公眾具有了制造傳統媒介議程的力量。而傳統媒介經過對網絡議程的深化和選擇，可以提升公眾議程的權威性和影響力。這樣傳統媒介議程與社會公眾議程形成雙向互動、螺旋式前進的態勢，對于發揮公共輿論的影響力起到積極作用。其次，網絡提供的信息傳播渠道的增加，使傳統媒介的權威性和公信力會受到網絡議程的制約。由于網絡的開放性和民主性，網民成為信息操控的主體，網民的價值判斷和選擇，既可以與傳統媒介形成良性互動，也可以形成沖突。這容易導致傳統媒介難以有效引導受眾，甚至導致受眾利用網絡與傳統媒介分庭抗禮，傳統媒介議程設置受到重大沖擊。再次，網絡對傳統媒介議程設置進行了重構。如果說以前是傳統媒介為社會公眾設置議程的話，那么在網絡環境下社會公眾為通過網絡為傳統媒介設置議程的趨勢則越來越明顯。由于受眾主體地位的增強，傳統媒介議程設置的層次正在發生變化。

第三，博客、微博等個人媒體對傳統大眾傳播媒介下的利益表達和議程設置構成了嚴峻挑戰。[5]首先，博客、微博的“零編輯”特點對傳統媒介把關構成了挑戰。在傳統媒介環境中，所有的大眾傳媒必須扮演把關的角色，執行“守門人”的職能，通過議程設置篩選公共辯論的主題和程序，對社會信息進行生產、表現與傳播。但是博客、微博作為一種“所有人對所有人的傳播”方式只是提供了一個信息交流的空間場所，是一種特別的網絡出版和發表文章的方式。正因為博客、微博的“零編輯”特點，使得把關者在博客、微博網站中身份丟失，議程設置在博客、微博環境中存在的基礎也就是薄弱的。其次，博客、微博的“零技術”特點對傳統媒介的議程設置地位構成了挑戰。博客、微博具有“零技術”的特點，不需要專業知識，博客、微博的力量就在于技術的極度簡化。現在，大眾媒體的“議程設置”還占據主導的地位，但其壟斷的地位已經成為歷史。隨著博客、微博影響力在不斷加強，可以預見，今后是大眾媒體和博客、微博群體共同承擔“議程設置”功能的時代。再次，博客、微博的普及性特點對傳統媒介議程設置的影響力構成了挑戰。在傳統媒介環境中，只有少部分人擁有媒介，因而多數人的信息來源的渠道相對狹窄，造成信息的封閉，公眾的認知范圍也被限制在極小的空間內。但是博客、微博時代的到來為絕大多數人提供了利益表達的平臺，群眾獲得了主體地位，傳媒的議題設置作用將是有條件、有限度的。

三、加強突發事件網絡輿情綜合治理的體制建設

加強突發事件網絡輿情綜合治理的體制建設，應在加快建立行政監管、行業自律、技術保障相結合的突發事件網絡輿情綜合治理體制的同時，規范網絡媒體管理，提升媒介素養；注重網絡倫理道德建設，培育成熟網民。

第一，建立健全行政監管、行業自律、技術保障相結合的突發事件網絡輿情綜合治理體制

其一，加強政府對網絡輿情的行政監管。對網絡輿情的行政控制與監管是政府義不容辭的責任與義務。 國外對網絡輿情行政監管的歸屬是以傳統媒介管理模式為基礎的。由于網絡是一種電子媒介，因此目前主流的歸類方法是把網絡歸屬于傳統廣播電視的管理之列。如美國、法國、澳大利亞、新加坡等國都采用這種歸類方法。從對網絡輿論的管理歸屬上可以看到，各國均是按照其傳統媒介管理的慣例，以傳統媒介管理模式為基礎，結合具體的網絡特點來進行網絡輿論的行政監管。我國政府對網絡輿情的行政監管采取多管齊下的方式。國務院新聞辦在2000年4月成立網絡新聞宣傳管理局，并在各地設立網絡新聞宣傳管理處對網絡輿論進行管理。涉嫌違法的網絡輿論則交由公安部門的公共信息網絡安全處處理。在具體操作上主要是在政策導向的前提下，通過人工把關與技術控制相結合來進行。目前網絡輿論管理的重點主要集中在5個方面：對網絡信源的控制、對網絡鏈接的管理、對網絡安全的重視、對網絡交互的關注、對行業人員素質的培訓。在網絡資源控制上，國家廣電總局對網絡寬頻的審批權進行嚴格的行政控制；非媒體網站發布網絡輿論信息同樣要經各級政府新聞辦公室進行資格審查，以此來限制非媒體網站進入可能造成的輿論信息混亂，從而達到輿論統一的目的。[6]

其二，強化互聯網行業自律的規范與約束。行業自律組織作為政府與行業溝通的平臺，在確保其業內成員權益不受侵害的同時不斷倡導行業實行自律，確保行業的行為符合國家法律法規和道德要求。對于違規者，行業協會代表整個行業對其施加壓力，促使其改正，或采取嚴厲處罰措施。例如，美國計算機協會制定了網絡倫理的八項準則，提出“希望其成員避免傷害他人、公正且不采取歧視行為、尊重知識產權”等內容。英國網絡輿情管理主要通過建立于1996年9月的網絡服務商行業自律組織——網絡觀察基金會來實行。加拿大政府授權對網絡輿論信息實行“自我規制”，將負面的網絡輿論信息分為兩類：非法信息與攻擊性信息。前者以法律為依據，按法律來制裁；后者則依賴用戶與行業的自律來解決。我們應該學習并借鑒國外行業自律中有利的措施，搭建起互聯網行業與政府有效溝通的橋梁，使整個行業處于積極健康的氛圍中，自覺規范自我約束。目前，中國互聯網協會是我國最大的互聯網行業組織，我國也有一定數量的互聯網行業自律公約，如《中國互聯網行業自律公約》、《文明上網自律公約》等。倡導互聯網行業自律，應該建立起一個統一的信用評價體系，來規范互聯網企業言行，政府可根據信用評價體系評價出的結果對違規的互聯網企業進行懲責。

其三，注重發揮網絡輿情技術的保障與支撐功能。互聯網是以信息技術為基礎的電子數據傳遞系統，網絡信息傳遞是在高科技技術平臺支持下的傳播活動。網絡輿情控制最常見的技術手段是對網絡輿論進行分級與過濾。分級制度是將網絡輿論內容分成不同的級別，瀏覽器按分類系統所設定的類目進行限制，其作用類似“電子守門人”。我國要注重網絡技術的應用，注重發揮網絡輿情技術的保障與支撐功能，及時有效地監管網絡輿論的熱點和進程。

第二，規范網絡媒體管理，提升媒介素養

其一，要加強政府與網絡媒介之間的聯動與協調，明確網絡經營者的職責。針對網絡媒介的特點，政府應加強對網絡信息的把關，明確網絡經營者的職責。網絡經營者應按照“誰經營、誰負責，誰主管、誰負責”的原則，運用各種技術手段對網絡輿情突發事件報道和評論的虛假信息、負面信息進行過濾，保證其管理范圍內的信息傳播的真實性；論壇管理員或版主推出發帖規則，對發布不嚴肅言論的網民利用技術手段提出警告或者限制其發帖，對于某些不利于社會穩定的不良帖子，應及時刪除，維護論壇秩序。

其二，要強化媒體的地位和責任，保證網絡新聞真實性。網絡新聞工作者必須盡力核實網上的新聞來源，確保驗證新聞的真實性，對于轉載其他媒體的新聞也應注重調查研究。尤其是那些轟動的、刺激性的網絡輿情突發事件相關內容要進行反復的驗證，不宜輕信，盡量采用權威新聞媒體的信息。作為新聞從業者的重要組成部分，網絡新聞工作者應該堅持基本的新聞理念，用嚴肅認真的態度，進行信息的采集和發布，自覺地避免不良傳播行為。這需要網絡媒體加強對內部工作人員，包括對編輯、記者、作者和網絡技術人員的優化選擇和職業道德素質的教育，重視網絡話題在道德倫理觀上的設置和引導，以及相關網絡技術的運用和操作，強化網絡新聞從業者的自律意識、職業責任和自我約束能力。

其三，要培養論壇版主、網絡輿論名主持人和名評論員，既要把關又要導航，積極引入具有權威性的社會主流意見。論壇版主、網絡輿論主持人要熟悉網絡媒體，了解網友心理，熟練運用語言技巧，與網友進行多方面的交流；還要就關注的熱點問題發表自己的看法，主導網友的輿論，引發網友深入討論。培養網絡名評論員的意義在于，通過網絡評論來引導網友討論，說服網友，從而起到引導網絡輿論的積極作用。既要做把關人又要做導航員，在充分尊重言論自由、允許各種不同觀點和意見發表的同時進行積極的疏導和引導。網絡輿論管理人員在適當的時機，引入政府機構的權威信息，或者相關政府官員來網站做客，接受民眾咨詢，則會非常有效地廓清迷霧、引導輿論；邀請專家和專業組織參與網絡討論，形成“網絡沙龍”，無疑能起到引導網絡輿論的作用。[7]

其四，必須提升政府、媒體和公眾的媒介素養和危機應對素養，注重人文關懷，避免“侵擾悲痛”。對于政府而言，要繼續強化“以人為本”執政和決策的媒介理念；要具備一定的網絡媒介基礎知識及應對網絡事件的能力；對待網絡民意要具有辯證理性的媒介觀；要具備善于和媒體溝通的能力。同時，政府工作人員應提高媒介素質和公關能力，包括遵循新聞傳播的規律、了解媒體發展現狀與熟悉媒體操作模式、懂得如何與媒體保持良好關系、利用媒體推動政府工作和塑造政府形象。對于媒體而言，必須加強媒體在突發事件報道中自律體系的建立，強化其社會責任感和新聞職業道德倫理建設。網絡媒體必須注重人文關懷，在任何發布場合，應當第一時間對人員的傷亡和因突發事件給人民造成的其他不便和痛苦表達和體現出關心與同情。網絡媒體還應當特別注意避免“侵擾悲痛”，避免新聞發布工作本身可能造成的對悲痛人員的侵擾，在收集可能發布的相關圖片和進行文字描述時避免過度刺激，最好能事先征得相關人員的同意。對于公眾來說，應當培養理性接受、分析甚至批判媒介信息的能力，鼓勵公眾主動參與危機的傳播與溝通，抵制不實信息、蕪雜信息的干擾。

第三，注重網絡倫理道德建設，培育成熟網民。網民要明確主體道德的需要和道德義務，要增強主體實踐網絡道德行為的自覺性，增強主體的情感體驗，從而建設自主型網絡道德。其一，加強網絡倫理道德建設，增強網民文明上網的自我約束能力，培養網民辨別真偽的能力，發揮網民對不良信息的監督作用，控制網絡虛假消息的傳播。要建立網絡倫理準則，建設網絡道德，明確網民作為網絡中輿情主體的道德義務，形成健康的網上輿論氛圍。其二，倡導網絡文明，提升網絡文明水平。推動網絡文明建設，提高互聯網內容服務商與廣大網民的思想道德素質，要加強對信息真實性的嚴格把關，強化網絡媒體的行業自律，凈化網絡傳播渠道。其三，尊重網民權利和自由，提倡自律，培養成熟網民。政府要使網民充分認識到積極參與到危機的處理過程中是實現其民主權利的基本途徑，而不是將精力放在對政府或者企業的謾罵中；同時，要努力培育網民的法治意識，使“有序參與”的觀念深入網民心中，養成自覺遵守國家法律的習慣，使自己的公共參與行為符合憲法和法律的規范。

四、加快突發事件網絡輿情綜合治理的制度建設

第一，完善法律對突發事件網絡輿情的管制與保護。許多發達國家對網絡相關的立法和司法都十分重視，在法律上對互聯網和網絡行為作出了明確的規范。我國政府也應該完善與網絡、網絡輿情配套的法律，積極尋求法律的支持。以法治網，用有效的法律規范網絡輿情的表達。目前，我國整個互聯網法律體系缺乏權威性的法律依據，權力交叉、責任不清的問題時有發生。因此，完善現有的互聯網管理法律制度，以法治網，強化政府的制度管理是引導網絡輿論的根本途徑。我國要建立健全網絡法規，明確網民、網站、網絡監管部門的權利和責任；加快立法，保護網絡隱私，明確區分隱私信息類型和非隱私信息類型，區別對待公布信息行為與信息濫用行為；對于侵犯行為追究民事或刑事責任，增加網絡不道德行為的成本；對合法公布信息行為的各項流程實行審批檢查制，進行嚴格規范。要合理確定網絡媒體的責任，在合理可行的范圍內，要求網絡媒體承擔一定的監督義務。

具體來說，完善網絡輿情法律的管制與保護，要從立法與執法兩個維度進行考量。在立法方面，要制定一套具有最高效力的統一的互聯網方面的基本法《中華人民共和國互聯網法》，整合現有涉及互聯網的法律法規。網絡立法應遵循政府積極促進網絡發展與必要管制相結合的原則。網絡立法應盡量和現有法律銜接與協調，在推行網絡管理立法時應充分反映網絡的特征、合理完善、科學規范。在綜合考慮我國社會經濟以及網絡發展的實際狀況，并結合近年來突發事件的網絡輿情引導需要，建立一套完整的互聯網法律體系。在法律執行方面，當務之急是加強執法監督，提高執法人員素質。急需加強對網絡執法情況以及執法人員的監督，定期對執法情況進行評估，加強對執法人員的培訓，提高執法人員素質。

第二，加快政府信息公開制度建設。政府部門必須重視新聞宣傳工作，提升政府的公信力，以爭取良好的輿論環境；必須學會由過去的宣傳控制者轉變為信息提供者，特別是在群體性突發事件發生時，政府部門須遵循新聞傳播規律，通過新聞發言人快捷、及時、真實地向社會發布信息，主動把自己“推銷”給媒體，搶占輿論的制高點。必須完善民意表達機制，暢通民意表達渠道，使民意表達得更通暢，更有效。必須暢通群眾信訪綠色通道，可以確定一個“黨政領導接訪日”，各級黨政領導要定期接訪群眾并公開信訪信息。在突發事件應對中，政府可以通過政府網站、網絡媒體促進突發事件信息全方位、立體化的傳播。政府網站作為一個權威的信息傳播平臺，在突發事件信息公開方面的作用是不容忽視的。可以充分發揮政府網站、網絡媒體的輿論引導作用，幫助政府贏得公眾的理解和支持，推動政府和公眾聯動機制形成。

第三，建立完善網絡發言人制度。網絡已成為民意的集散地和輿論放大器，建立網絡發言人制度增進了政府與網絡、公眾之間的交流和溝通，做到下情上達，政府和民眾的良性互動，及時回應網民的各種質疑和訴求。網絡新聞發言人能利用現代傳播手段，實現政府和網民、網絡輿論的零距離接觸。網絡新聞發言人制度體現了政府主動面對社會公眾的開放態度，旨在通過網絡及時、主動、準確地發布權威信息，盡快澄清虛假、不完整信息，消除誤解，化解矛盾，正確引導網絡輿論。政府要避免“恩賜”和“被迫回應”兩種態度，主動回應民眾對自身利益和社會問題的關切，不要把現實中的外交辭令、行話套話和“打太極”搬上網。網絡發言人制度不是一項門面工程，而是展現政府公信力的平臺。

第四，完善互聯網實名制度。2005年10月，韓國政府發布了“互聯網實名制”規定。根據規定，網民在網站論壇留言或建立、訪問博客時需要確認居民身份證和本人的真實姓名，上網獲得增值服務前也必須提供身份證號碼。2006年底，韓國國會通過了《促進信息通信網絡使用及保護信息法》修正案，規定主要門戶網站在接受網民留言、發布照片和視頻等操作前，必須先對網民個人的真實姓名和身份證號碼等信息進行記錄和驗證，否則將對網站處以最高3000萬韓元的罰款。由此，韓國成為世界上首個強制推行“網絡實名制”的國家。網絡實名制從很大程度上規范了網民的行為，抑制了不良信息的傳播。雖然在我國目前的技術水平和社會背景之下，網絡實名制的全面實施還需要進一步地研究和探索，但韓國實行網絡實名制的成功經驗還是具有借鑒意義的。為了更好地管理互聯網絡，要積極組織科研攻關，研究解決網絡實名制的關鍵技術，完善并盡快推廣應用互聯網實名制度。

[1][3]劉毅．網絡輿情研究概論[M]．天津：天津人民出版社，2007：51-52．

[2]張元龍.關于＂輿情＂及相關概念的界定與辨析[J].浙江學刊,2009，(3).

[4]畢宏音.網民的網絡輿情主體特征研究[J].廣西社會科學,2008，(7).

[5]徐春紅.博客對傳統議程設置理論的挑戰[J].南方論刊,2006，(11).

[6][7]燕道成,蔡騏.國外網絡輿論管理及啟示[J].當代傳播,2007，(2).

[8]任洪濤.網絡輿情引導對政府官員媒介素養的要求[J].青年記者,2010，(11).