地方治理：協同治理機制探究

楊 穎

（上海師范大學法政學院，上海200234）

地方治理在微觀上能解決當地公共事務治理難題，整合地方資源，降低政府治理成本；中觀上有助于推進行政體制改革，轉變政府職能；宏觀上地方治理的公民參與是民主政治的推進器。因此，地方治理是公共行政研究的重要課題。

特定情況下的公共事務總是因得不到關懷而導致悲劇性的結果，即亞里士多德所說“凡是屬于最多數人的公共事務往往是最少受人照顧的事物”［1］。如何避免呢？人們提出了不同方案，或依靠政府解決，或依靠市場手段，亦或是“在不完善的市場和不完善的政府以及二者之間不盡完善的組合間的選擇。”［2］埃莉諾·奧斯特羅姆教授則對國家手段和市場手段這兩種傳統手段進行了批判，提出了地方公共事物治理的第三條道路，即在一定條件下人們能夠為了集體利益而自主組織起來，進行自主治理［3］。奧斯特羅姆由此提出了自主組織和治理公共事務的集體行動制度理論，即自主組織理論，為較小規模公共資源的有效治理提供了較好的模式。

我國地域遼闊，現階段地區間發展不均衡、城鄉差異短期內難以消除，這些客觀因素使地方公共事務治理不能采取一刀切的方式，而應該結合地方特色、發揮地方優勢、因地制宜；另一方面，公共事務治理難以逃離由個人理性行為導致的集體行為非理性的結果，實踐中公共行政部門所提供的統一制度難以幫助人們走出集體行動的困境，幾乎不可能是高效率的。再次，公共行政精神要求的是能有效實現公共利益、提供優質服務的小而能的政府，若公共行政部門要全權擔負地方公共物品的供給與生產，那么成本是高昂的。最后，孕育地方自主組織的土壤業已存在。改革開放以來，我國社會經歷了深刻的變化，政治、經濟、文化等方面的發展為大量民間自主組織的涌現提供了制度空間和現實空間。它們已經在地方公共事務治理中發揮著重要作用。因此，我們需要、并且有現實可能進行地方多機制協同治理。

本文采用典型案例分析的方式，以內蒙古自治區東烏旗額吉諾爾鎮哈日高畢嘎查哈日高畢牧業協會為例，運用埃莉諾·奧斯特羅姆的自主組織理論，探究我國自主組織在地方治理中的作用及其如何發揮作用，尤其是處于正式制度邊緣地帶地方的公共事務的治理如何有效實現，發掘自主組織治理在實踐過程中的問題，并針對存在的問題，研究公共行政部門應該如何發揮其職能與自主組織互動進行協同治理。

一、概念和一般性觀察

（一）重要概念的廓清

自主組織。埃莉諾·奧斯特羅姆把自主組織定義為一群當事人能夠自愿的組織起來，以保持自己努力所形成的剩余［3］。我國的公共行政實踐中，把參與公共事務治理的這種自主組織定義為專業合作經濟組織，定性為在家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者、同類農業生產經營服務的提供者和利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織［4］。總之，自主組織是利益相關的個體，自愿結社，相互合作，自主治理的組織。

作為公共行政的治理。聯合國將“治理”定義為“運用政治經濟和行政權威管理一國事務的行為。正是通過這些復雜的機制、過程、關系以及組織，公民和群體才得以表達其利益偏好，實踐其權利和義務并協調彼此的分歧。”對治理的研究有宏觀和微觀兩個層次：宏觀治理是在全球化背景下探討無國界國際組織治理問題，微觀層次上的研究則是關于地方治理。喬治·佛雷德里克森認為，作為治理的公共行政的第一層含義包括了參與公共活動的各類組織和機構；第二層含義包含了權力分立與權威的多元寓意；第三層含義強調了多元管理環境與管理專家；第四層含義是合法性，意味著對達到公共目的而作的積極貢獻［5］。可見，治理理念的核心特征是主體多元化，價值選擇是公共利益，要求政府轉變職能，即掌舵而不是劃槳。

協同治理機制。在治理的框架下，國家或政府僅僅是眾多行使權威的組織之一，私人部門和公民社會組織在幫助公民表達利益偏好和行使權利過程中發揮著重大作用。政府不僅僅局限于政治治理，它還要與私人部門和公民社會組織有效互動，以實現公共目標［6］。協同治理機制是在這個意義下政府與社會組織合作，共同實現公共福利的一系列相互聯系的、形成有機整體的措施。在這個機制中，政府要強化自身責任并明確對發展的戰略性規劃。

（二）自主組織的成立與發展

地方公共事務治理的實踐需要和正式制度允許，是自主組織產生與發展的兩個必要條件。

首先，80年代以來中國的政治體制發生了巨大的變革，政府日益重視法制和法治，公民的結社自由開始具有實質性意義；政府大幅度放權，并開始轉變職能，在大部分生產、經營、民事和文化、藝術和學術等領域中，政府不再履行直接管理的職能，而將這些職能轉交給了相關的民間組織［7］。公民結社自主治理有了制度上的空間。其次，在地方公共事務的治理中，理性人難以克服基于集體行動邏輯的困境，個體的理性行為導致了集體行為的非理性惡果，當國家理論和市場理論都不能解決問題時，新制度安排的獲利機會就會出現。羅伯特·帕特南明確指出社會組織的特征，例如信任、規范和網絡等，能夠通過協調的行動來提高社會的效率［8］。埃莉諾·奧斯特羅姆認為，沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權力的控制，公共資源的使用者可以通過自籌資金來制定并實施有效使用公共資源的合約［3］。民間自主組織就是在這樣的背景下產生的。

改革開放后，內蒙古牧區實行畜群戶有戶養、草場公有承包制度，明晰了牲畜和草場產權。實施三十多年的草畜雙承包制雖然極大地刺激了經濟發展，但也呈現一系列問題：牧民追求眼前利益而過度放牧；忽視了互助合作，導致倒場放牧困難、大面積草場退化，勞動力資源得不到合理配置，疫病防治和畜種改良中難以實現規模效應等。個體的理性行為導致了集體行為的非理性惡果，牧業發展陷入惡性循環。在同樣的草畜雙承包制度供給下，東烏旗額吉諾爾鎮哈日高畢嘎查牧業發展困境與大部分嘎查的情況相似。2001年的旱災造成大量牲畜死亡，牧民面臨困難加劇，這時候一些善于總結經驗的牧民開始尋求出路。他們認為牧業的發展需要家庭之間的合作。為了突破集體行動困境，實現區域資源的互助利用，2003年1月，在嘎查長浩比斯哈拉圖的牽頭下，八戶牧民成立了牧業協會，統籌資源、互助互利，并不斷壯大，增進了牧民集體的利益［9］。

二、自主組織治理的實踐分析

正如埃莉諾·奧斯特羅姆教授總結，自主組織和自主治理理論研究的中心問題是一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。必須同時解決的問題是增加自主組織的初始可能性；增強人們不斷進行自主組織的能力；增強在沒有某種外部協助的情況下通過自主組織解決公共池塘資源問題的能力。

實際上，并非所有面臨困境的公共事務治理都能有自主組織進行成功的自治解決難題，埃莉諾·奧斯特羅姆教授認為，其實質原因就在于要解決制度供給、可信任承諾、監督機制并非易事。

（一）制度供給問題

地方公共事務治理中，人們結社自治，自主組織從無到有是一個制度的供給問題，制度供給涉及制度選擇和供給機制問題。一方面，制度選擇是在固有規則下進行的。每當與制度約束下的行動相比較探討制度變更的問題時，認識到以下兩點是重要的［3］：第一，一個層次的行動規則的變更，是在較之更高層次上的一套“固定”規則中發生的；第二，更高層次上的規則的變更通常更難以完成，成本也更高，因此提高了根據規則行事的個人之間相互預期的穩定性。通常，需要區別長期影響使用公共池塘資源時的行為和結果的三個層次的規則［3］。操作規則直接影響占用者有關下述問題的日常決策：何時、何地及如何提取資源單位，誰來監督并如何監督其他人的行動，何種信息必須進行交換，何種信息不能發布，對行為和結果的不同組合如何進行獎勵或制裁等。集體選擇規則間接影響操作選擇。通常由占用者及其公務人員或外部當局在就如何管理公共資源時使用。憲法選擇規則通過決定誰具有資格決定用于制定影響集體選擇規則的特殊規則影響操作活動和結果。即占用、提供、監督和強制實施的過程發生在操作層次；政策決策的制定、管理、評判的過程發生在集體選擇層次；憲法決策的規劃設計、治理、評判和修改發生在憲法層次。

我國憲法規定農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，即“集體所有、分戶經營”；地方政府部門也依照法定職責，落實這種使用權明晰，包產到戶的小農經營形式；操作層次規則則是個體理性行為的選擇結果。地方公共事務治理操作層次規則的選擇與提供，受制于憲法選擇規則和集體選擇規則。集體選擇規則包含正式規則和非正式規則，它們都可以影響、決定操作層次規則的選擇。上述事例中公共行政部門不能提供有效地操作規則，那么，只能由非正式的途徑來進行規則選擇。

另一方面，正如貝茨所說，即使回報是對等的，引進新制度會使所有人的情況都同等程度地變得更好，但既然制度提供的是一個集體物品，理性人尋求的是免費確保自己的利益，就仍然會有制度供給的失敗。搭便車的動機會逐漸削弱組織解決集體困境的動機［3］。所以在自主治理的實踐中，新制度供給機制是重要問題。

自然災害是哈日高畢嘎查的牧民致貧的直接原因，但導致草場退化、牧民生活難以為繼的根本原因是草畜雙承包制度下操作層次規則的選擇。首先，牲畜和草場的產權明晰使得超載放牧、過度放牧成為必然。其次，草畜雙承包不僅在牧戶個體水平上打破了生產的良性技術配置的可能，使不同個體之間的收入差距擴大，而且改變了嘎查內部牧戶之間的生產合作關系，使得牧戶之間轉為一種惡性競爭的關系。此外，草畜雙承包打擊了嘎查一級的集體所有制經濟，弱化了嘎查扶貧濟弱和阻擊外力不良侵害的能力。對比草畜雙承包制度前的傳統輪牧，規則各自的優劣性顯而易見［9］。

結合上述分析，哈日高畢嘎查面臨的困境需要新的制度來解決。由于草畜雙承包作為當地基本經濟制度的確定，新制度的規則只能是操作層次上的，并且最適合的制度提供者是牧民自己。對于牧民而言，草場發展和牧業收入是生活的根本保障，與自身息息相關，比較長期貧困和結社自治，自主提供新制度的長期收益要大于成本。但由于牧民結社意識不高、搭便車現象存在、對結社自治有顧慮，在集體性貧困的逆境中，制度供給機制不足。如哈日高畢自主組織的成立是典型的精英推動型，而不是普遍行為。

（二）可信任的承諾問題

在解釋一組委托人如何才能組織起來取得長期集體利益時，需要解決的第二個難題是承諾問題。目前的問題是一個自主組織的群體必須在沒有外部強制的情況下解決承諾問題。他們必須激勵自己（或他們的代理人）去監督人們的活動、實施制裁，以保持對規則的遵守。

信任關系到最初的制度供給，關系自主組織運行的持久性與有效性，關系到組織內知識、技術、信息等資源的共享和擴散，還將關系到組織合作機制的建構。更重要的是，信任是自主組織運行機制的關鍵紐帶，它可以拓展合作機會，強化合作傾向，這是正式合約所不具有的功能。并且信任能傳遞能積累，能實現組織社會資本的增值。對于哈日高畢牧業協會而言，協會主要成員之間的高信任度有利于形成干練高效的管理與決策團隊，提高協會的工作效率。會員對協會生產效率與分配機制的信任，使當地牧民的收入連年上升，直接促進了協會經濟資本的壯大。會員對協會技術的信任，使協會的技術咨詢與培訓工作得到了初步開展。而外界對協會的信任，使該協會獲得更多的相關資源。然而，若協會普通成員對于核心成員的信任度不足，以及對于協會服務宗旨的信任度低下，將對協會的發展形成很大的隱患。持低信任度的牧民很可能將選擇退出，或對合作的經濟交易持保留態度，這將影響協會的發展規模并將進一步影響協會的合作機制，削弱協會的統籌協調功能。

這種信任承諾是具有相互性的。“你遵守，我就遵守”，即我遵守以你遵守為前提。但當誘惑發生時，沒人去遵守其他人都在違背的承諾，此時占用者之間承諾的可信度就會降低。因此可信的承諾只有在解決了監督問題之后才可能作出。

（三）相互監督問題

沒有監督，就不可能有可信承諾。奧斯特羅姆認為已經有人對公共池塘資源有關規則的執行情況進行監督作出了探索。自主治理成功的案例表明，“由于所使用的規則的作用，在許多長期存續的公共池塘資源中，監督成本是低的［3］。

哈日高畢牧業協會剛成立時，牧民以現金、草場和牲畜入股，至2008年8月共有65戶會員，7個自愿聯合的生產組。65戶會員中有34戶入股（其余的僅交會費），每戶股金2500元每年，部分會員是用種養折價入股。浩比斯哈拉圖是協會會長，他最早團結的7戶牧民成為協會中7個作業組的組長，早期入會的牧民成為合作組織發展最初的人力資源和擴展后的骨干［9］。生產組把盈利上交協會，協會統籌安排，由一些具有專業特長的會員進行專門化作業，為各小組的需要提供服務。作為鄉土社會內生的社會資本，道德規范和村莊輿論對于協會的發展起到了一定的監督作用，但是，正式規范的有效實施對于協會公平與效率雙重目標的實現具有更重要意義。為了體現牧業協會的民主性和自愿性，協會領導者由所有成員推選產生，領導者對所有成員負責。在充分保證民主的同時，牧業協會從每次成員大會中總結出一整套的正式規章制度，協會設有理事會、監事會、會計和出納、助理（兩個助理：一個是當地的學者教授、一個是旗政協副主席）等，有章程、會計制度、工作制度等等。這些規章制度是協會成員一致同意并表決通過的，具有很強的約束性。

在哈日高畢牧業協會的運作中，制度建設盡管取得了最初的效果，但是由于協會正處于發展階段，相關制度不健全，并且難逃民間組織的家長制作風和管理的業余性，導致潛在的規范型社會資本缺失。這影響和制約了協會長遠發展和公平與效率的實現，降低了成員對協會負責人信任的持久性和對協會宗旨的信任度，不利于協會社會資本的積累，甚至可能導致協會相關社會資本的損失。

三、公共行政部門職能轉變，建立協同治理機制

哈日高畢牧業協會的發展存在的障礙是多方面的，其中當地政府與協會關系是突出問題。牧業協會在會長浩比斯哈拉圖的努力下已經在民政部門注冊，即已經取得合法的地位。但是，在實際的工作中，政府對于牧業協會的態度較為復雜，一方面，牧業協會的活動造福了當地，減輕政府扶貧負擔，政府是支持牧業協會發展的；另一方面，由于當地社會總體發展滯后，無論是政府還是社會對民間組織的認識不夠，定位模糊，不敢在協助協會發展方面有大的舉動。此外，協會的發展往往涉及到資金的申請，政府一般不愿給予資助，即政府態度在很大程度上影響、制約自主組織的發展。

一方面，政府權威對自主組織有較大影響力是我國的現實狀況。在自主組織治理理論的提出者奧斯特羅姆看來，解決制度供給、可信任承諾問題和相互監督問題以外，自主組織自治的成功實現還需要不受政府權威挑戰的環境，這一點也被許多學者認為難以在大多數國家實現。結合我國現階段情況，在“分級登記，雙重管理”的行政管理體制下，自主組織活動空間的去政府權威化是不可能的。

另一方面，我國自主組織治理能力有待開發，其作用發揮有賴于一些因素。首先，我國真正意義上的民間自主組織產生于上世紀80年代以后，發展還不成熟，家長制作風、管理業余性等特征明顯。其次，政府對民間自主組織的認識、判斷、態度不利于自主組織發展，民間自主組織制度環境特征表現為宏觀鼓勵與微觀約束并存、制度剩余與制度匱乏并存、現實空間與制度空間不相吻合［7］。第三，我國民間自治組織面臨的主要問題是：缺乏資金、活動場所和辦公設備，政府支持力度不夠、缺乏人才，缺乏信息交流與培訓機會，相關法律、法規不健全，組織內部管理不規范，政府行政干擾太大等［10］。

鑒于以上原因，筆者認為，不應該把自主組織與政府對立化，應該結合我國實際，構建公共行政部門與地方自治組織積極互動的合作伙伴關系。因此，要轉變地方政府職能，建立建設地方政府與自主組織的協同治理機制。這樣可以節約政府治理成本，整合地方組織資源，同時使地方治理更有效率，還能在互動關系中培育民主政治的社會資本。

政府與自主組織多元協同治理機制的理論依據是政府供給職能與生產職能的區分。政府不僅需要思考如何承擔供給職能，更重要的任務是認真探討如何調動社會力量和市場力量，協同生產民眾需要的公共物品。除了根據社會福利最大化、均等化，以及效率、合意原則確定公民基本公共服務由政府直接生產之外，在公共服務的其他生產項目中，政府的職能主要是公共服務的提供者而不是生產者［11］。所以，公共行政部門應該妥善定位，進行自我能力建設，推進職能轉變，有足夠的胸襟氣魄和信心與自主組織共同建立建設協同治理機制。在協同治理機制中政府應當是資源提供者，制度和規則的倡導者，是公共物品生產的組織協調者和監管者。

四、增強自主組織治理能力，強化協同治理機制

（一）發展社會資本以解決自主組織三大機制問題

埃莉諾·奧斯特羅姆認為建立一種社群觀念便是解決新制度供給問題的機制［3］。制度供給、可信任承諾和相互監督問題都與社會資本的類型和存量相關，發展社會資本能強化合作性的制度供給、信任和相互監督；同時，社會資本的發展也需要合作化的制度供給、信任和相互監督。政府可以加以引導，投資于現代社會資本。

我國社會資本的建構需要從兩個方面入手，一方面要對現有的社會資本存量進行改造，發掘傳統社會資本的積極作用，即取其精華去其糟粕。另一方面，是利用制度創新增加現代意義社會資本的規模。具體而言可做以下努力［12］，首先，不斷完善社會主義市場經濟體制。一方面，建立健全市場法規和管理制度，加強市場監管，維護市場秩序，保護合法經營和公平競爭；另一方面，要政企分開，逐步減少行政權力對經濟活動的直接干預，讓多元化的經濟活動主體逐漸演變為公民社會基層穩定的、有序的力量。其次，推進基層民主建設。加強相關法制的完善、執行及落實，拓寬基層治理的民眾參與機制、利益表達機制，完善選舉制度，強化民主思想的宣傳工作，努力營造有利于基層民主的制度環境，變傳統民眾被動接受管理為主動表達利益訴求和參與治理。第三，在法律上確定自主組織的合法地位及社會關系，建立自主組織的公信力以吸引人才和資源的流入。第四，提供穩定的制度背景和制度激勵，如鼓勵地方民間組織自主治理，提供咨詢服務和基本辦公設施；完善自主組織稅收優惠政策，對工商注冊的自主組織給予稅收減免；協調自主組織間信息交流和提供培訓機會。第五，樹立社會主義核心價值在公民中的認知度，以社會主義核心價值為標準，評價、引導、調節不同社會資本之間的沖突或矛盾，建立完善民眾互學共進心理系統。

總之，公共行政部門要多管齊下，投資和發展現代意義的社會資本，以在地方基層催生性質好、能力佳的自主組織，解決自主組織三大機制難題。

（二）建立完善協同治理機制以推進其規范化運行

關于地方治理模式的探索基本上不會缺乏創新之舉，缺乏的是將經得住實踐考驗的模式規范化、制度化，以求治理模式的持續性、穩定性和公信力。因此，推進地方政府與自主組織間的協同治理機制規范化運行意義重大。

首先，強化政府的公共責任。對“平等參與”、“伙伴關系”、“多中心”強調的同時不要模糊了各行為主體的責任和界限，公共利益的實現和提高服務始終是公共行政的責任，所以在協同治理關系中，政府仍然要履行使命，提供相關資源，協調、監管公共物品的生產，以免公共責任的架空。第二，推行參與式決策。參與式治理通過賦權給普通公民，使他們的聲音能夠被各個層次的決策層聽到，從而使政策能夠更有針對性和回應性，能夠更有效地解決民生問題［13］。在協調治理機制中，參與式決策的推行能讓自主組織充分表達利益訴求，提高自主組織的積極性，有助于培養自主組織的公民精神，并且能拉近政府與自主組織的關系。參與式決策實施的重點是如何持續改善決策機制，真正使產出的政策是自主組織參與的結果。第三，可以嘗試把協同治理成果納入政府績效考核。地方政府與自主組織的協同治理機制并不是強制性的統一模式，而是在有自主組織發展需求的情況下實施，因此，可以把協同機制治理成果納入政府績效考核體系，作為促進地方政府善治的激勵機制。第四，有關部門應出臺相關細則，明確規定鼓勵建立協同治理機制，在政府內成立專門小組接洽相關事務，在實踐探索的基礎上不斷完善協同機制。如明確規定雙方合作關系，把政府提供的咨詢服務、培訓服務常規劃、制度化，在資源提供方面規定詳細要求，做到既保障自主組織運作又能避免個別自主組織套用資源。

（三）充分發揮大眾媒體的作用以監督協同治理機制

此外，公共媒體要履行公共職責，充分發揮公開信息和監督的作用。在激勵不相容、信息不對稱和權責不對等的情況下，政府權力很有可能采取追求自身利益的機會主義行為，從而產生權力異化、腐敗滋生、效率低下和內部人控制等問題，損害公民的利益。而公民借助于社會團體以及承擔社會責任的大眾傳媒，通過利益表達、意見綜合、監督評議等方式，可以實現對協同治理機制的有效制約和監督。這樣一種參與式制約將權力制約的主體擴展到整個社會領域，無疑比權力相互之間的制約要廣泛得多，其有效性也必將大為增強。因此，要構建媒體、政府、自主組織之間的三角穩定關系，作為協同治理的制衡機制。

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