社會管理的轉型升級問題研究
——以山東省泰安市為例

亓慧亭

（泰安市行政學院 辦公室，山東 泰安271000）

一、推進社會管理轉型升級的必要性和緊迫性

黨的十七大提出要“完善社會管理，維護社會安定團結”。在2011年2月舉辦的省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上，胡錦濤、習近平等中央領導同志都發表了重要講話。2011年5月，中共中央政治局召開會議，專題研究加強和創新社會管理問題。同年9月，中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會。十八大報告再次強調“加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平”。推進社會管理轉型升級，盡快實現社會管理管理觀念、管理方式、管理能力、管理主體等方面的全面轉型，對于順利實現“十二五”宏偉藍圖，實現全面建成小康社會目標都具有重大戰略意義。

（一）推進社會管理轉型升級是經濟社會大轉型的必然要求

從全國來看，當前中國正處于經濟社會大轉型的發展階段，在經濟社會轉型過程中，政治、經濟、文化各個方面都在建設中尋求新的方向和秩序。黨中央、國務院近年來對加強和創新社會管理高調作出戰略性部署，主要就是因為“當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期”，經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，社會管理面臨著一系列新情況、新問題，而社會管理理念、體制、機制、制度、方法、手段等方面存在許多不適應的地方。改革開放以來的三十多年，可以總結概括為一種“雙模式”變遷：一方面是從傳統社會向工業化和信息化的現代社會變遷導致的結構轉型，另一方面是計劃經濟向市場經濟變遷導致的體制轉軌。這種“雙模式”變遷導致社會管理面臨重大挑戰。這是當前和今后一個時期全面建設小康社會、推進中國特色社會主義建設的基本背景，也是加強和創新社會管理工作面臨的根本性挑戰。在社會轉型時期，面對新時期出現的矛盾復雜化、利益多元化和社會虛擬化等問題，要求各級黨委、政府積極應對，創新社會管理的思路與方法，加快社會建設和社會管理的轉型升級，及時解決新時期、新形勢下出現的新問題。

（二）推進社會管理轉型升級是建設經濟文化強省的現實需要

隨著經濟的發展、人民生活水平的提高，在當前加快實現全面建成小康社會的新形勢下，人民群眾對黨和政府有著諸多新期待，要求我們切實解決好各類突出社會矛盾和問題，為他們創造既有秩序又有活力的工作和生活環境。2012年7月23日，胡錦濤同志在省部級主要領導干部專題研討班上強調，在經濟發展基礎上逐步提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。我們必須繼續加強工作，多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民，保證人民過上更好生活。2012年5月召開的山東省第十次黨代會發出了“加快建設經濟文化強省，譜寫山東人民美好生活新篇章”的動員令，明確提出了“一個提前、六個更加”的戰略目標，要求“提前實現全面建成小康社會的奮斗目標，開啟基本實現現代化新征程”。姜異康同志在省第十次黨代會報告中特別強調：“順應人民群眾新期待，加快以改善民生為重點的社會建設”，要求“加強和創新社會管理，促進社會和諧穩定”。時代的變革增加激發了政府和人們對社會管理的更多、更高需求，也更凸顯了推進社會管理創新的重要性。加快社會建設、加強社會管理，就要適應社會發展的規律，推進社會管理創新。

（三）推進社會管理轉型升級是建設幸福城市的應有之義

近年來，很多城市都作出了建設幸福城市的戰略部署。泰安市第十次黨代會提出了“推進富民強市，建設幸福泰安，為加快實現全面小康社會而努力奮斗”的目標，泰安市黨代會報告明確提出：“推進富民強市，建設幸福泰安，要求我們更加關注百姓幸福感受和人的全面發展，更加注重社會進步和管理創新，更加注重民主法治建設和人文精神塑造。”泰安市作為全國社會管理創新綜合試點城市，既要堅定不移地貫徹中央和山東省委關于社會管理的方針政策，又要結合泰安自身發展實際，引領干部群眾改變以往已不適應現實需要的管理觀念、管理模式、管理手段等，以盡快適應經濟社會加速轉型的要求，更好地處理和應對經濟社會發展過程中遇到的各類矛盾和挑戰。這對于深入推進社會管理創新綜合試點工作，推進富民強市、建設幸福泰安目標的實現，都具有重要的現實意義。

二、泰安市推進社會管理轉型升級的核心路徑

泰安市在推進社會管理轉型升級方面不懈探索，受到中央政法委、共青團中央及社會各界的充分肯定。2011年初，泰安市作為35個全國社會管理創新綜合試點城市之一和山東省唯一的試點單位，在全國社會管理創新綜合試點工作推進會議上做了典型發言。在2011年9月召開的國際城市論壇2011年年會上泰安市獲得“中國城市管理進步獎”，并被列為全國首批“社會管理創新研究基地”。在不斷探索社會管理創新過程中，泰安市為社會管理創新積累了寶貴經驗。

（一）堅持圍繞發展大局

就全國而言，社會建設是發展大局中的“短板”，社會管理又是社會建設的“短板”。因此，社會管理轉型升級事關發展大局，事關社會和諧穩定和人民群眾切身利益，必須做到準確定位、緊貼中心、服務大局。泰安市“十二五”規劃綱要明確提出：“加強和創新社會管理機制。整合社會管理資源，提升社會管理水平，深入推進平安泰安建設，維護社會和諧穩定。抓好全國社會管理創新綜合試點城市工作，積極推進社會管理認識理念創新、社會保障體系創新、社區公共服務管理體系創新、社會動態協調體系創新、社會重點特殊人員群體服務管理創新、社會治安防控體系創新、互聯網和新經濟組織、新社會組織管理創新、基層基礎工作創新，促進管理創新項目化、實體化。”2011年10月舉辦的“2011泰山論壇”即以“社會管理科學化”為主題，來自中央黨校、國家行政學院、國務院發展研究中心、中國社科院等單位的60多位專家學者參加了此次論壇，并對泰安市的做法給予高度評價。

（二）堅持實施項目化管理

按照《泰安市社會管理創新綜合試點實施方案》要求，泰安市在社會管理創新試點工作推進工作中，全面實行“項目化”運行機制，將社會管理創新內容細化。市委政法委確定了五大工程，進行重點推進。各縣市區和市直有關部門也分別確定了重點項目。每個項目都由市級領導擔任責任人，并確定了牽頭單位和責任單位，逐一立項分解、量化任務指標。項目化管理有效提升了社會管理效果。

（三）堅持加強“平安協會”建設

建立完善市、縣市區、鄉鎮（街道）三級和專業性“平安協會”組織，發揮好調解矛盾糾紛、協助處置群體性事件、宣傳法律知識、維護社會公平正義四個方面的作用，廣泛整合社會資源，參與社會管理，積極配合黨委、政府和政法綜治部門工作。目前，泰安市6個縣市區、87個鄉鎮（街道）發展各類平安協會168個，平安分會2079個，會員12萬人。“平安協會”在化解社會矛盾、處置突發事件、開展法制教育等方面發揮了顯著作用，成為維護社會穩定、加強社會管理堅實有力的助手。僅2010年以來，各級平安協會化解各類社會矛盾7600多起，防止民轉刑案件128起，有效預防群體性事件32起。

（四）堅持加強重點人員服務管理

在“社會閑散青少年、有不良行為或嚴重不良行為青少年、農村留守兒童、服刑在教人員未成年子女、流浪乞討青少年”五類重點青少年幫助教育和預防犯罪，刑釋解教人員、肇事肇禍精神病人和流動人口重點人員的服務管理上實現新突破，探索建立長效機制。為做好重點青少年群體教育幫助和預防犯罪工作，成立了青少年教育創業中心，以分類管理和項目運作為關鍵，堅持預防為主，教育幫扶并重，有效確保了五類重點青少年群體問題第一時間發現、第一時間處置、第一時間化解，初步形成了符合社會管理創新工作要求的工作體系，青少年違法犯罪率明顯下降。2011年3月，泰安市在全省率先建立起重點青少年群體數據庫，實現了對五類重點青少年群體的實時監測和動態管理。2011年4月，全國重點青少年群體教育幫助和預防犯罪試點工作座談會在泰安召開，當地創新社會管理、引領健康成長的“青春護航”工作模式得到充分肯定。

（五）堅持開展社區“菜單式服務”

近年來，泰安市在群眾性精神文明創建活動中，按照“一切為了群眾、一切依靠群眾、一切服務群眾”的工作思路，立足推進社會管理創新，重點打造了“星級文明社區創建”和“泰山文明使者”志愿服務兩個工作品牌。2011年，又將兩個品牌有機融合，組織動員全市廣大志愿者開展“菜單式”志愿服務活動，通過廣泛調研“備菜”，按照需求“點菜”，熱情服務“送菜”，認真反饋“品菜”等環節，把城市社區建設成為充滿愛的溫馨家園。社區“菜單式”志愿服務活動的開展，實現了社區居民需求和志愿者專長的有效對接，為許多有專長的志愿者搭建了奉獻愛心的平臺，為一些有不同需求的社區居民量身打造了及時、快捷、周到、無償的幫助，得到了廣大志愿者的積極響應，受到了社區居民的熱情歡迎，產生了良好的社會效果。開展社區“菜單式”志愿服務，傳承了中華民族“助人為樂、扶貧濟困”的傳統美德，彰顯了“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿服務精神，彌補了公共服務和市場服務的不足，發揮了為政府分憂、為百姓解難的作用，推進了社會管理創新，促進了社會和諧穩定。

（六）堅持完善社會管理防控體系

以社會化、網絡化、信息化為重點，著力構建信息化引領、點線面結合、網上網下結合、人防物防技防心防結合、專門力量與群防群治結合的立體化社會管理防控體系。健全完善社會管理防控體系，把嚴打、嚴治、嚴管、嚴防有機結合起來，重點完善了社會治安視頻監控系統和街面、社區、單位、農村四個層次的立體化管理防范網絡，城區社區技防覆蓋率達到了100%，農村技防覆蓋率達到了85%以上。在大力推進平安協會建設的基礎上，在農村推行“中心戶長”聯戶工作機制，以20—30戶為一片推選一名“中心戶長”，協助村委做好該片的群眾事務、鄰居糾紛調解、治安防范、信息搜集、政策宣傳、村務監督、重點人員幫教等工作。目前，已推選農村“中心戶長”2000余人，聯系群眾4萬余戶，覆蓋率達90%以上。

（七）堅持規范矛盾糾紛化解流程

完善市、縣市區、鄉鎮（街道）、村（居）四級人民調解工作平臺，成立市調解指導委員會、交通事故調解委員會和人事勞資爭議調解委員會，完善非訴調解司法確認機制和社會穩定風險評估機制，進一步規范矛盾糾紛化解流程，健全完善從受理到分流交辦、掛牌督辦直至銷案的一條龍辦理機制，及時解決群眾訴求。為有效化解社會矛盾，確立了“大調解＋司法確認”新模式，對各類非訴訟調解組織調解達成的協議且符合法律規定的，由人民法院出具司法確認決定書，一經確認，協議書便具有了法律效力，一方反悔將被強制執行。杜絕了過去存在的當事人反悔、重新訴訟的現象，大大提升了調解的權威性和公信力，實現矛盾糾紛處置的“一攬到底”。

（八）堅持健全基層社會管理服務體系

立足群眾多元化需求，充分運用社區這一有效平臺，通過衛生服務站、社會保障站、法律維權站、文化活動室等相關載體，利用一網通、一鍵通、一卡通和一家通“四個一”信息化服務方式，及時了解掌握社區居民生活動態，消除不安定因素。在此基礎上，推行“網格化”管理新機制，按照一個網格100戶到150戶的標準，按照單位住戶、從業類別、居住商業等不同類型，將城區社區合理劃分為若干網格。每個網格配備一名協管員，全面負責網格內搜集信息、化解糾紛、教育宣傳、服務救助等各項事務，逐步完善了“一個網格、一員負責、一崗多責、社會參與”的工作機制。

三、推進社會管理轉型升級的主要啟示

實踐證明，推進社會管理轉型升級，必須結合經濟社會發展的新形勢，不斷研究新問題、開拓新思路、提出新辦法，真正實現社會管理管理觀念、管理方式、管理能力、管理主體等方面的全面轉型，為全面建成小康社會、落實“十二五”目標任務提供堅實保障。

（一）必須進一步創新社會管理的方式方法

1．圍繞解決穩定問題，推進社會管理動態協調體系創新。要探索建立 “三個機制、一個體系”。“三個機制”，一是社會穩定風險評估機制，將社會穩定風險評估作為重大決策、項目、事項出臺的前置程序和必要條件，防止因決策不當引發社會矛盾；二是社情民意訴求表達機制，嚴格執行領導干部公開接訪等各項接訪制度，建立“信、訪、網、電”四位一體的訴求表達格局，切實暢通社情民意訴求表達渠道；三是應急指揮和處置機制，加強對社會形勢的分析研判，提升信息預警工作的質量；梳理完善各類突發事件預案，增強預案的實效性，尤其是立足妥善化解問題，不斷提高對突發事件的現場指揮、依法處置、輿論引導能力，確保不出任何問題。“一個體系”，即不斷深化大調解體系建設，積極構建黨委、政府統一領導，綜治部門組織協調，人民調解、行政調解、司法調解、民間調解既各自發揮作用，又相互銜接的社會矛盾糾紛大調解工作機制，及時有效地化解矛盾糾紛。

2．圍繞解決平安問題，推進社會管理防控體系創新。完善社會管理防控網絡建設，健全社會管理視頻監控系統和街面、社區、單位內部、農村治安防控網絡建設，切實打造“巡防隊員全天候巡邏、技防中心全方位監控、人防技防無縫隙銜接”的管理防控體系。扎實開展社會管理重點地區排查整治活動，加大對“兩搶一盜”、傳銷等違法犯罪活動集中區域的整治力度，增強群眾的安全感和滿意度。加強對特種行業的管理、引導和服務，促進特種行業健康發展。加強對社會各類特殊群體和重點人員的管理，突出抓好流動人口管理，深化社區實有人口、實有房屋管理，建立“兩實管理”信息采集平臺，全面掌握社區人口動態；以街道鎮綜治工作中心為依托，搭建重點人員信息管控平臺，全面摸清底數，建立信息臺賬，分類管理施治，最大限度地減少違法犯罪；創造性地做好重點青少年群體幫教服務和犯罪預防工作，探討預防青少年違法犯罪的新路子。

3．圍繞解決虛擬社會、新型組織管理問題，推進互聯網和“兩新”組織管理體系創新。加強對互聯網等新興媒體的管理，建立健全互聯網輿情監測預警、快速反應、聯席會議等制度，實現網上網下聯動管控，不斷提高對虛擬社會的管理水平。加強對新經濟組織的管理和教育，不斷強化其社會責任，規范經營行為，自覺依法經營、嚴格自律。加強對新社會組織的管理，創新業務主管單位和登記管理機關“雙重負責、分級登記管理”體制，拓展政府和社會組織合作渠道，積極推動社會組織參與社會管理。

4．圍繞從源頭上解決平安穩定問題，推進社會保障體系創新。牢固樹立以人為本的理念，在處理問題、民主決策、行政執法等各個環節，都首先考慮人民群眾的利益。認真落實各項惠民政策，加大對保障群眾利益問題的執法監察力度，堅決遏制各類損害人民利益問題的發生。尤其對各類企業，做到凡是開工運營的，就必須按規定為職工繳納各類保險，對違反規定的，人力資源和社會保障、監察等相關部門要加大執法力度，切實保障職工權益。

（二）必須進一步夯實社會管理的基層基礎

推進社會管理轉型升級，關鍵要抓好基層、打好基礎。各種資源都要向基層傾斜，進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。

1．鞏固平安創建活動成果。深入推進平安社區、平安醫院、平安校園等重點領域、重點行業的平安建設，做到“看好自己的門、管好自己的人、辦好自己的事”。推進重心下移、警力下沉、保障下傾、工作下延，進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，始終做到底數清、情況明、信息靈、行動快。

2．深入實施強基固本計劃。突出抓好各級班子特別是基層班子建設，結合村級換屆工作，配齊配強村級領導班子特別是村（社區）黨組織書記。繼續深化街道鎮綜治工作中心、基層群防群治隊伍和各類平安協會組織建設，為各項工作開展奠定堅實基礎。

3、充分運用社區有效平臺。要加快推進社區組織建設，在社區黨組織和居民自治組織建設、公共服務體系建設、工作運行機制建設、社區工作者管理和經費保障等方面，不斷加大工作力度，提升社區規范化建設水平。加快推進社區網格化管理，建立完善網格化服務管理模式，科學劃分管理單元，改變過去以條為主的管理模式，實行條塊結合，整合各類有效資源共同管理社區，實現社區管理的扁平化、精細化、高效化。實施社區建設延伸工程，把城市社區建設中形成的好經驗好做法，應用在農村社區建設中，使公共管理服務體系成為城鄉一體化發展的重要抓手，形成覆蓋城鄉的社會管理新體制。

4．大力培養社會管理人才。建立健全現有社會管理人才專業培訓、繼續教育制度，有計劃、分層次、多形式地開展教育培訓，不斷提高基層社會管理人員的職業能力和專業素質，為經濟社會發展提供廣泛的人才支持。

（三）必須進一步提升社會管理創新的能力

1．強化社會管理職能。在社會管理理念上，要實現由“統治”向“治理”的轉變。統治是依賴公共權威，運用行政命令和行政手段對社會事務實施管理的過程。統治的主體是單一的，只能是政府；統治的權力運行是單向度的，總是自上而下；統治的手段是強制性的，只有服從的義務。“治理”是國家和社會在認同和合作的基礎上，共同管理社會事務的過程。治理的主體是多元的，既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共部門和私人部門的合作；治理的方式主要通過合作、協商等方式管理社會事務；治理的目的在于最大限度地增進社會公共利益，實現對社會事務的有效管理。在社會管理功能上，要實現由“行政管理為主”向“社會管理為主”的轉變。適應“小政府、大社會”的要求，做到凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織、中介組織通過自律能夠解決的事項，政府不再實施直接管理。在社會管理方式上，要實現由行政手段為主向法律手段和經濟手段為主的轉變。

2．強化社會管理責任。從現代社會管理的角度看，領導干部對社會管理負有兩種不可推卸的責任。一是政治責任。主要體現為領導干部是否通過制定和執行社會政策來解決社會事務問題的意愿，表現為對某一社會事務問題的原則性、指導性、意向性的意見。二是管理責任，這是作為社會事務管理的實施者的責任，體現為領導干部是否能運用科學合理的具體管理措施，有效解決社會事務問題。隨著依法治國的推進，責任理念已經深入人心，我們應當盡快適應這種社會事務管理發展的趨勢，努力追求更高的社會事務管理技巧，提高領導干部擔負社會事務管理責任的能力。

3．完善社會管理體制。在市場經濟條件下，單位的社會管理職能不斷弱化，社會管理職能開始社會化、市場化，這就要求政府強化社會管理職能，不斷提高社會服務能力和水平。但是，僅靠政府的這種轉變仍然不能完全適應社會發展的新變化。因此，一方面，要改變政府介入市場過多的“越位”和在提供社會服務的“缺位”現象，著重建立健全社會管理的政策法規，依法管理和規范社會組織、社會事業、社會保障，完善社會管理的制度體系，實施有效的社會事務監控，維護社會正常的秩序和穩定。另一方面，充分發揮各種社會組織的作用，把應該由社會組織進行管理的社會事務，或者由社會組織進行管理效率更高的社會事務交由社會組織來管理。

4．把握社會管理規律。社會管理轉型升級是一個新的重大課題，很多問題需要在實踐中不斷研究探索，才能逐步把握規律。要深入實際調查研究，全面掌握社會管理的現實狀況，梳理分析影響和制約社會管理的難點和癥結，找準貫徹落實的結合點、著力點，提出加強社會管理創新的重點環節和工作措施，力求在解決突出問題上取得突破性進展。要注重社會管理創新深層次問題的研究，敏銳地抓住階段性重大社會問題、影響重大的社會現象、苗頭性社會矛盾，深刻分析其產生的原因，研究實施合理應對、妥善處理的措施。要把學習書本上的社會管理知識與解決現實中的社會管理難題有機結合起來，在實踐中不斷提升自身的社會管理創新能力。

（四）必須真正形成齊抓共管的體制機制

1．以黨委領導為根本。重視社會管理創新，就是重視發展大局，就是突出工作重點，就能確保各級騰出主要精力去干事創業。必須充分發揮各級黨委在社會管理格局中總攬全局、協同各方的領導核心作用，支持政府依法行政和依法管理，引導各類社會組織、群眾組織積極有序參與社會管理。

2．以政府負責為前提。實行政府負責，是國家履行社會管理職能的必然要求。在建設新型的社會管理格局過程中，政府應更加注重發揮在社會管理和公共事務中的職能作用，負責具體的組織管理。包括建立健全社會建設和管理的政策法規，建立健全社會保障制度，建立公共突發事件的應急機制，推進社會事業管理體制改革，等等。

3．以社會協同為依托。實現社會協同，是整合社會管理資源，建立新型社會管理格局的重要途徑。要充分發揮各類社會組織的作用，加強政府與社會組織之間的分工、協作以及不同社會組織之間的相互配合。

4．以公眾參與為基礎。公眾參與既有利于在社會事務管理中得到群眾的支持，又能有效地實現人民當家作主，是國家性質的必然要求，是黨的群眾路線的生動體現，也是實現有效管理的重要形式。只有牢固樹立多方參與、共同治理的理念，使社會管理資源投入和產出主體從單一的政府主體走向政府、企業、民間組織、社區等多元主體共同承擔，才能真正凝聚起打好“十二五”攻堅戰的強大合力。

［1］中央政法委調研組．創新社會管理體系，提高提高社會管理科學化水平［J］．求是，2011（6）．

［2］泰安市人民政府．泰安市社會管理創新綜合試點市實施方案［Z］．2011－01－26．

［3］泰安市政法委．扎實開展社會管理創新綜合試點工作［J］．泰安工作，2011（3）．