海外中國地方政府行為研究的幾個視角

張丙宣

（浙江工商大學，杭州 310018）

在國外研究中國地方政府的文獻中，地方政府并不是一個十分清晰的概念，戴慕珍(Jean Oi)等人認為它包括縣政府、鄉鎮政府和村委會的機構和工作人員①；鐘揚(Yang Zhong)把中國的地方政府界定為縣鄉政府機構②。為較全面地概括國外學者對中國地方政府的研究，本文所指的中國地方政府指的是縣鄉政府的機構和工作人員。

20世紀70年代末以來，在中國地方政府行為的研究上，國外學者主要從單純強調市場轉型、政府推動和社會網絡紐帶的聯接逐漸轉向強調市場、國家、社會和個人多種治理主體互動與溝通。根據不同學者對市場、國家和社會的不同強調，可以將關于地方政府行為的既有研究大致劃分為三個階段：第一個階段以市場轉型論和國家政權建設為代表，第二階段以發展型國家視角和地方法團主義為代表，第三階段以企業家精神的官僚模式和掠奪式的地方政府為代表。

一、市場轉型與國家政權建設

20世紀90年代中期以前，國外學者研究中國地方政府行為的文獻以兩種基本視角為代表：一是以倪志偉(Victor Nee)為代表的市場轉型論，即認為隨著市場配置資源范圍的擴展，官僚分配資源的范圍隨之減少，從而導致官僚失去對資源的壟斷，也就是說，以鄉鎮企業為代表的中國經濟快速發展是市場轉型的結果，而且黨和政府的權威在市場轉型中被削弱了③；二是以魏昂德（Andrew Walder）為代表的新傳統主義(Neo-traditionalist Paradigm)，認為傳統中國文化中的庇護關系和差序待遇被引入到工作場所之中，在企業領導與員工之間形成了依附關系，在對忠誠的獎勵和對背叛的懲罰等制度安排中，依附關系成為國家政治控制的手段④，戴慕珍在研究圍繞國家收購農民余糧進行的官民利益博弈中，指出傳統中國鄉村社會的庇護關系網絡是國家控制鄉村的重要工具⑤。

另外，與新傳統主義解釋模式相似的是國家政權建設模式。在國家政權建設模式中，杜贊奇（Prasenjit Duara）將“代理人”(agent)概念首先引入到解釋鄉鎮政府的行為中⑥，他從國家政權建設的角度論述國家政權對鄉村社會的滲透和從鄉村社會汲取資源，認為國家政權試圖將鄉村納入自己的直接管轄之下，從而實現國家的現代化，但是，國家財力無力支撐一個由國家直接控制鄉村社會的官僚隊伍，致使其必須依靠鄉村社會中的非正式機構作為其代理人來推行其政策，但國家又無力控制和約束這些代理人對鄉村社會的榨取和掠奪行為，導致了國家政權的“內卷化”⑦，以及國家政權的代理人代替了過去鄉級政權組織并隨之成為一支不可控制的異化力量，蛻化為“贏利型經紀人”，國家代理人的異化直接導致了農民的反抗。農民借用廟會、族會等鄉土社會中的“權力的文化網絡”結成跨村民間組織，對抗國家政權的代理人。看似強大的國家政權，卻因自身的弱化，控制不了鄉村，導致20世紀前半葉中國政權向鄉村滲透和國家政權現代化建設努力的失敗⑧。“代理人”概念為蕭鳳霞（Helen Sui）所支持，她提出了由于國家政權下移過程中不斷地配置和拉攏鄉村精英，鄉鎮政權利用關系網控制鄉村，村莊淪為被國家控制的“細胞結構”，從而造成村莊國家化傾向，鄉鎮政權在充當國家政權代理人過程中獲取了利益⑨。

這兩種基本視角都過分忽略或強調國家和政府在鄉村社會經濟發展中的作用，而且有意無意地將國家與市場兩種力量視為零和博弈，將國家和政府視為一個單一的理性行為體⑩，而沒有把國家作為一個有自己獨特邏輯的實體?。

二、地方法團主義與地方經濟的發展

針對第一階段將國家視為單一理性的行為體的局限，20世紀90年代中后期的研究特別突出地方政府在地方經濟發展中的自主性。在對早期市場轉型論和新傳統主義視角修正的基礎上，這一階段的研究將用以解釋東亞經濟繁榮的發展型國家(developmental state)視角應用于解釋中國鄉村經濟的騰飛，隨后發展型國家又為地方法團主義國家(local state corporatism)所代替。

發展型國家視角是20世紀80到90年代挑戰新古典自由主義思潮，解釋東亞新興工業國家通過有效的長期計劃政策和強調生產導向的長期市場擴張的治理市場策略，促進經濟發展的視角?。其中最有影響力的代表人物埃文斯（Peter Evans）指出，發展型國家的成功得益于嵌入式自治(embedded autonomy)，嵌入式自治是作為國家自治基礎的官僚的內在一致性，與作為嵌入基礎的經濟力量就政策和目標進行磋商的制度化渠道的結合，享有嵌入式自治的組織不直接參與生產經營活動，而是保持價值中立和將官僚的使命視為規制、創造友好的經濟環境、幫助和支持新興企業，激勵它們采取更具有挑戰性的行動?。但是，嵌入式自治的概念難以在國家嵌入社會與國家被現實中尋租的利益集團俘獲之間劃清界限，而且，嵌入式自治也很難應用于解釋中國的官僚結構，因為直至目前，中國的公務員制度也在進一步完善之中?。然而，不可否認的是，將經濟發展與官僚的行為進行結合的發展型國家模式為研究提供了新的思路。

在發展主義國家視角基礎上，將組織行為學中的激勵理論應用于分析官僚及其機構的行為，產生了諸多有價值的解釋中國鄉村社會治理的視角，?其中以戴慕珍的地方法團主義最有代表性?。地方法團主義認為，財政體制和人事制度等地方激勵結構的變化導致地方政權的法團化?，“法團化”有效地解釋了經濟轉型時期黨、政、企糾纏在一起的獨特現象，三者結合形成的法團組織是中國經濟改革的制度基礎，在非集體化和財政改革兩大結構性動因輸入以后，法團政府成功地推動了鄉鎮企業發展和鄉村工業化的進程?。也就是說，地方官員的收入和晉升與工業績效和上級用以考核下級的干部評估體系相結合，為地方干部發展地方經濟提供了直接動力?。

這一階段的研究主要強調了地方官僚直接推動地方經濟的發展，尤其是從組織學的激勵理論中獲取諸多有價值的資源用于解釋中國鄉村經濟繁榮過程中的地方政府行為。但是，微觀官僚組織實際運行過程仍然是不清楚的，而且，雖然這一階段的研究從組織理論中借鑒了激勵理論，但仍然與主流組織理論的貢獻相去甚遠。

三、社會治理與官員行為

21世紀初以來，國外學者解釋中國地方政府行為的主要模式是官僚的自我調適?的模式。這一階段的研究開始有意識地將地方政府應對市場化和社會運動中的自適性行為置于組織行為學的相關理論中，更為重要的是20世紀70年代新公共管理運動以來的改革實踐中，并沒有發現政府因為公共服務外包、退出部分公共服務領域其能力就被削弱了，尤其是政府的控制社會的能力并未削弱，這一階段以企業家精神的官僚(entrepreneurial bureaucracy)和掠奪性地方政府（Predatory local government）視角為代表[21]。

在第二階段基礎上，這一階段進一步強調激勵機制的變化如何影響地方政府官員的自適性行為，以及在地方經濟發展戰略的改變后，地方政府官員如何應對來自市場、社會和農民的壓力。伯恩斯(John Burns)認為中國的干部管理制度是充分發展的制度化庇護形式，他試圖把中國的干部管理制度放在強化和確保積極發展的角色與各種傳統的掠奪式角色之外[22]，他認為它是中間協調(intermediary)的行政機構[23]。但是，如何才能確保這個脆弱的均衡，更確切地說，如何才能使發展克服掠奪呢？伯恩斯并沒有給出明確的回答。

進而，企業家精神的官僚和掠奪的地方政府成為解釋地方政府行為的兩種主要視角。在企業家精神的官僚視角中，舍甫琴科（Alexei Shevchenko）指出政府機構各部門的創收行為是減少預算約束的直接回應，與此同時，還有地方干部辭職下海經商和部分官僚機構被轉變為公司以減少行政成本[24]，經濟激勵機制進一步產生了干部企業家或機構企業家，它們不僅直接參與到增加地方經濟產出中而且也直接參與到各種獲利行為中，以至于很難將地方黨政干部與企業的經營管理者區分開來[25]。

與企業家精神的官僚相對的是地方掠奪者，地方掠奪者指地方官僚在經濟轉型中有各種尋租行為，尤其是資本原始積累過程可能沒有產生生產型資產階級，而是出現了對國有和集體財富進行掠奪的掠奪者[26]，進而出現沒有資本主義的資本家[27]。當然，在官員的升遷和流動的研究上，這一階段也取得了一些成就，譬如魏昂德等人提出的官員升遷的雙重路徑模式，即中國官僚體制的政治邏輯造成了兩種不同的升遷途徑：一是基于政治標準的政工干部的升遷途徑，二是基于專業技能標準的升遷途徑[28]。

盡管研究者在這一階段有意識地將政府組織的自我調適置于組織的功能理論之中，但是組織學研究對中國政府組織自我調適和政府組織內部的實際運作的研究鮮有貢獻[29]。

四、研究取得的共識與進一步研究的趨向

國外學者對中國地方政府的研究，其趨勢從單純強調市場、國家或社會組織網絡轉變到強調市場與政府的結合，又進一步轉向強調政府機構內部的官員的行為，從早期不注重從理論脈絡中研究問題開始逐漸從經濟學、組織學等學科中借鑒理論、創建新的解釋視角。從既有的研究看，在中國地方政府的行為上，國外學者主要觀點包括以下幾個方面：

第一，市場、國家與社會三者之間關系構成了中國地方政府行為的框架。既有的研究建立在這樣一個基本思路上，即市場經濟的發展改變和沖擊了國家主導經濟社會的權威結構，從而引起國家治理策略的改變（尤其是財政體制和干部人事制度的改革）和地方經濟快速增長（尤其是鄉鎮企業和鄉村經濟的騰飛）。也就是說，地方政府的行為被置于市場推動經濟增長、國家政權建設和社會穩定這一框架中進行研究。

第二，地方政府主導著地方社會經濟的發展與鄉村社會的治理。中國鄉村經濟的騰飛除了受益于“看不見的手”的市場經濟，還得益于“看得見”的國家政權的“代理人”——地方政府的直接扶持和主導。也就是說，縣鄉地方政府及其官員是地方社會經濟的發展與鄉村治理的主導力量。

第三，中國鄉村經濟起飛的政治邏輯或者地方政府主導鄉村社會經濟發展的動機在于激勵。行政分權、財政分權和干部人事制度構成地方政府官員發展經濟的激勵機制，地方經濟績效的高低與干部晉升直接掛鉤構成了地方政府發展經濟的政治邏輯。

第四，地方政府及其官員的自主性和自適行為。國外學者大都從多元主義的視角研究中國地方政府及其官員，在他們看來，中國的地方政府是多層多樣的，它們之間是相互競爭的，從而構成一個“碎片化的權威結構”，在這個結構中，上級政府容許它們的下級政府的自主和自適行為。另外，地方政府的自主和自適行為也是應對市場化、全球化和多元社會力量對政府的沖擊的策略選擇。

第五，地方政府在地方經濟社會治理中的反功能。盡管地方政府的自主和自適行為促進了地方經濟的繁榮，然而，伴生著自主與自適行為的是地方政府對國有企業和農民的掠奪行為，以及由此導致農民上訪等。當然，這種觀點有以偏概全之嫌，掠奪者的界定是對中國地方政府的誤解甚至污蔑。

當然，國外學者現有的研究存在明顯的限度，還有許多問題有待進一步研究。首先，解釋中國地方政府行為邏輯的主要視角建立在20世紀80年代的市場、國家與社會關系的基礎上，但是，20世紀90年代以來，中國國內市場體系的逐步統一、1994年分稅制改革以及由此導致的鄉鎮企業的改制和鄉村社會經濟的衰落，改變了地方政府行為的基本背景。在變動的市場、國家與社會關系中，地方政府的行為策略和行為邏輯如何演變？國外學者的現有研究鮮有涉及。

其次，關于地方政府內部微觀運行過程，國外學者對中國地方政府的研究多從農民、村干部和個別官員的角度研究地方政府，卻很少從地方政府機構本身研究地方政府內部微觀運行過程；他們所使用的材料多為公開發表的報紙、問卷、訪談和檔案，而鮮有采用地方政府文件深入研究地方政府的行為邏輯。另外，即使是縣鄉地方政府，其行為方式與策略也是不同的，而國外學者現有的研究基本上把縣鄉政府混為一談。

再次，關于縣鄉政府如何與上級政府博弈，以及縣鄉政府如何影響上級政策走向和地方社會經濟的發展策略，20世紀90年代中后期中國地方經濟、社會結構和改革策略的改變導致了地方政府行為的激勵機制的改變，在此過程中縣鄉政府之間如何博弈，縣鄉政府與上級政府如何討價還價，以及縣鄉政府如何通過其自主和自適行為影響和改變地方經濟發展策略和上級政策在本地的實施？這些都是國外學者尚未涉及的內容。

最后，國家發展戰略和激勵機制的變化，如何影響基層政府重塑未來鄉村治理的方向？20世紀90年代中后期以來，中國國家發展戰略和激勵機制的變化，如何影響縣鄉政府治理鄉村社會的行為？由此對鄉村治理和國家治理產生哪些影響？以及中國地方政府和鄉村治理之間的關系是如何演變的？這些都是從事社會科學的研究者們迫切需要思考的問題。

注釋：

①Jean C.Oi,Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China,World Politics,1992,45(1):99-126;Jean C.Oi,The Role of the Local State in China's Transitional Economy,The China Quarterly,1995,144:1132-1149;Jean C.Oi(eds.),Rural China Takes Off:Institutional Foundations of Economic Reform,Berkeley:University of California Press,1999;[美]白蘇珊著：《鄉村中國的權力與財富:制度變遷的政治經濟學》，郎友興、方小平譯，浙江人民出版社，2009年。

②Zhong Yang.Local Government and Politics in China:Challenges from Below.Armonk,NY;London:M.E.Sharpe,2003.

③V.Nee.A Theory of Market Transition:From Redistribution to Markets in State Socialism,American Sociological Review,1989,54(5):663-681;V.Nee.Social Inequalities in Reforming State Socialism:Between Redistribution and Markets in China,American Sociological Review,1991,56(3):267-282;V.Nee.Organizational Dynamics of Market Transition:Hybrid Forms,Property Rights,and Mixed Economy in China,Administrate Science Quarterly,1992,37(1):1-27;V.Nee.the Emergence of a Market Society:Changing Mechanisms of Stratification in China,American Journal of Sociology,1996,101(4):908-949。

④Andrew G.Walder.Communist Neo-traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry,Berkeley:University of California Press,1986.

⑤Jean C.Oi.State and Peasant in Contemporary China:the Political Economy of Village Government,California:University of California Press,1989.

⑥Prasenjit Duara.Power in rural society:North China villages,1900-1940,Ph.D.Diss.,Harvard University,1983.

⑦內卷化（involution）是指一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象。杜贊奇認為，更廣泛地說，國家政權的內卷化（state involution）是指國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效率，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會的關系——如中國舊有的贏利型經濟體制——來擴大其行政職能（[美]杜贊奇著：《文化、權力與國家》，江蘇人民出版社，2006年，第51頁）。

⑧[美]杜贊奇著：《文化、權力與國家》，江蘇人民出版社，2006年；Prasenjit Duara.De-Constructing the Chinese Nation,The Australian Journal of Chinese Affairs,1993,30:31-55.

⑨H.Siu.Agents and victims in south China:accomplices in rural revolution,Haven&London:Yale University Press,1989.

⑩當然，李侃如(K.Lieberthal)和他的研究團隊除外，他們在指出理性模式和權力模式不足的同時，借鑒了格雷厄姆·阿利森的“官僚政治的決策模式”(G.Allison.Essence of Decision:Explaining the Cuban Missile Crisis,Boston:Little Brown&Company,1971)，并通過實證研究提出了“碎片化的威權主義模式”(fragmented authoritarianism model)。這一模式認為，雖然高層政治是集權的，但低層政治權威是分離和脫節的，這種分離表現在價值整合(value integration)、結構(structural elements)和政策過程(policy process)，尤其是后兩者 (K.Lieberthal&Michel Oksenberg.Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes,Princeton:Princeton University Press,1988;D.A.Lampton.A plum for a peach:Bargaining,interest,and bureaucratic politics in China.In Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,eds.By Kenneth G.Lieberthal&David M.Lampton.Berkeley:University of California Press,1992;G.Kenneth Lieberthal.Governing China:from revolution through reform,New York:Norton,1995)。

?周雪光、趙偉：《英文文獻中的中國組織現象研究》，《社會學研究》2009年第6期。

?C.Johnson.MITI and the Japanese Miracle:The Growth of Industrial Policy,1925-1975,Stanford:Stanford University Press,1982;S.Haggard.Pathways from the Periphery:The Politics of Growth in the Newly Industrializing Countries,Ithaca,NY:Cornell U－niversity Press,1990.

?P.Evans.Predatory,developmental and other apparatuses:a comparative political economy perspective on the third world state,Sociological Forum,1989,4(4):561-587;P.Evans.Embedded Autonomy:States and Industrial Transformation,Princeton University Press,1995,pp.13-14,77-81.

?A.Shevchenko.Bringing the party back in:the CCP and the trajectory of market transition in China,Communist and Post-Communist Studies,2004,37(2):161-185.

?這些視角主要有“地方法團主義”(Jean C.Oi,Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China,World Politics,1992,45(1):99-126;Jean C.Oi,The Role of the Local State in China's Transitional Economy.The China Quarterly,Vol.144,1995;Jean C.Oi(eds.).Rural China Takes Off:Institutional Foundations of Economic Reform,Berkeley:University of California Press,1999.)、“地方政府即廠商或公司”(Andrew G.Walder,Local Governments as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China's Transitional Economy,American Journal of Sociology,1995，101：263-301;Peng Yusheng.Chinese Villages and Townships as Industrial Corporations:Ownership,Governance,and Market Discipline，American Journal of Sociology,2001，106(5):1338-1370.)、“地方性市場社會主義”(Lin Nan.Local Market Socialism:Local Corporatism in Action in Rural China.Theory and Society,1995,24(3):301-354)等。

?Jean C.Oi.Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China,World Politics,1992,45(1):99-126;Jean C.Oi.The Role of the Local State in China's Transitional Economy,The China Quarterly,1995,144,1132-1149;Jean C.Oi.Rural China Takes Off:Institutional Foundations of Economic Reform,Berkeley:University of California Press,1999.

?Jean C.Oi.Rural China Takes Off:Institutional Foundations of Economic Reform,Berkeley:University of California Press,1999.

?Jean C.Oi.The Role of the Local State in China's Transitional Economy.The China Quarterly,1995,144,1132-1149;Jean C.Oi and Andrew G.Walder,Property Rights and Economic Reform in China,Stanford,Calif.:Stanford University Press,1999.

?Jean C.Oi and Andrew G.Walder.Property Rights and Economic Reform in China,Stanford,Calif.:Stanford University Press,1999;[美]白蘇珊著：《鄉村中國的權力與財富:制度變遷的政治經濟學》，郎友興、方小平譯，浙江人民出版社，2009年。

?沈大偉(D.Shambaugh)指出，在市場化進程、全球化的沖擊下，雖然宣傳、壓制和組織等依然是有效治理的工具，但是傳統治理手段的漸趨萎縮已是一種趨勢，而且，加之國內社會分化和不平等的加劇以及腐敗、失業、犯罪和鄉村的不穩定等，執政黨和政府有選擇地擴大在一些領域中的控制，在另外一些領域減少控制；有些調適是互動的、防守的，有些調適是積極的進攻性的；……僵化與調適并不相互排斥，而是經常并存(D.Shambaugh.China's Communist Party:atrophy and adaptation,Berkeley:University of California Press,2008,pp.4-6)。

[21]Pei Minxin.China's Trapped Transition:the Limits of Developmental Autocracy,Cambridge:Harvard University Press,2006;S.Bell&A.Hindmoor.Rethinking Governance:The Centrality of the State in Modern Societies,Cambridge:Cambridge University Press,2009.

[22]J.Burns.China's Nomenklatura system,Problems of Communism,1987,36(5):36-51;J.Burns.Strengthening central CCP control of leadership selection:the 1990 Nomenklatura,The China Quarterly,1994,138:458-491.

[23]P.Evans.Predatory,developmental and other apparatuses:a comparative political economy perspective on the third world state,Sociological Forum,1989,4(4):561-587.

[24]A.Shevchenko.Bringing the party back in:the CCP and the trajectory of market transition in China,Communist and Post-Communist Studies,2004,37:161-185.

[25]E.S.Steinfeld.Forging Reform in China:The Fate of State-Owned Industry,Cambridge:Cambridge University Press,1998.

[26]Pei Minxin.China's Trapped Transition:the Limits of Developmental Autocracy,Cambridge:Harvard University Press,2006.

[27]G.Eyal,I.Szelenyi,and E.Townsley.Making Capitalism without Capitalism:Class Formation and Elite Struggles in Post-Communist Central Europe,Verso,London,1998;C.Hsu.Capitalism without contracts versus capitalists without capitalism:comparing the influence of Chinese guanxi and Russian blat on marketization,Communist and Post-Communist Studies,2005,38(3):309-327;Kathy Le Mons Walker.Gangster capitalism'and peasant protest in China:The last twenty years,Journal of Peasant Studies,2006,33(1):1-33.

[28]A.Walder,Li Bobai,and Donald J.Treiman.Politics and Life Chances Socialist Regime:Dual Career Paths into the Urban Chinese Elite,1949-1996,American Sociological Review,2000,65(2):191-209;Li Bobai&Andrew G.Walder.Career advancement as Party patronage:sponsored mobility into the Chinese administrative elite,1949-1996,American Journal of Sociology,2001,106(5):1371-1408.

[29]周雪光、趙偉：《英文文獻中的中國組織現象研究》，《社會學研究》2009年第6期。