論民事訴訟法律監督制度體系的構建和完善

夏黎陽

（四川省人民檢察院，四川 成都 610036）

2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，修改后的《民事訴訟法》已于2013年1月1日起施行。為落實中央司法改革意見中“完善檢察機關對民事、行政訴訟實施法律監督的范圍和程序”、“完善對民事執行工作實施法律監督的范圍和程序”的原則性規定，此次立法修改的一大亮點便是新增并修改了若干檢察監督條文，從立法上初步構建起中國特色社會主義民事訴訟法律監督制度的整體框架體系。

一、構建中國特色民事訴訟法律監督制度的必要性和可行性

作為最具中國特色的檢察制度，檢察機關民事訴訟法律監督工作開展20年來，雖取得了一定的成效，但由于法律規定不盡完善，司法實踐中檢察機關的民事訴訟法律監督職能作用難以充分發揮，突出表現就是監督效果不夠理想，距離人民群眾的司法訴求和期待還存在差距。隨著新一輪司法體制和工作機制改革的深入，構建完整的民事訴訟法律監督制度被提上日程。

（一）重構中國特色民事訴訟法律監督制度是經濟社會發展的現實需要

當前，在我國經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益關系深刻調整、價值觀念深刻變化的時代背景下，各種不穩定因素明顯增多，各種民事糾紛大量涌現，并以各種形式和渠道進入司法領域，要求司法機關定紛止爭，依法處理。特別是受國際金融危機影響，我國經濟發展面臨巨大挑戰，企業勞資、債務、合同糾紛明顯增多，關系民生的民事申訴案件數量居高不下，民商事利益沖突協調難度不斷加大，群眾的合理訴求如果得不到公正處理，被錯誤裁判扭曲的民事法律關系如果得不到及時糾正，就可能成為影響經濟社會平穩較快發展、影響社會和諧穩定的因素。隨著經濟社會的深入發展和依法治國的逐步推進，廣大人民群眾的民主法治意識不斷增強，對公平正義的呼聲越來越高，他們不僅要求權利和機會的公平，而且要求規則和結果的公平，不僅要求審判機關依法辦案、公正司法，而且要求檢察機關強化監督、促進公正。由于民事訴訟具有量大面廣，相對于刑事訴訟其監督制約機制較為薄弱、證據規則相對靈活、自由裁量彈性較大等特點，民事審判中裁判錯誤和司法不公問題時有發生，人民群眾對該領域司法不公問題的反映較為突出，他們迫切要求從立法、司法上加大民事訴訟法律監督的力度，更好地維護司法公正和人民群眾切身利益。

（二）構建完善的民事訴訟法律監督制度是司法和訴訟規律發展的必然要求

近年，在人民法院依法受理的案件中，90%以上是民商事案件，而在檢察機關受理的不服判決裁定的申訴中，不服民事判決裁定的申訴占70%左右。審判權已不僅是國家的專政工具，而是重新分配社會財富，重新配置市場資源的重大公權力。根據司法特性和訴訟規律，民事權益紛爭一旦提起訴訟進入司法程序，就不再僅是私權范圍內的事項，國家公權力就應介入其間，依法裁判處置、定紛止爭，以維護正常的經濟社會關系和秩序。但是，在每年上千萬案件的處理中，失誤、過錯難免，在體制機制、人員素質、福利保障等尚需改革完善情況下，徇私舞弊、枉法裁判也時有發生①，因此，加強對民事訴訟活動的監督制約，成為保證審判公權力正當行使的必然要求。綜觀中外民事訴訟理論和制度，由于受各個國家和地區政治、經濟、文化各種因素影響，尚沒有一個國家和地區建立或形成了完整的民事訴訟法律監督制度和理論體系。一個國家的國內法律制度的設計和制定，除了必須與整個國家的政治經濟文化發展相適應，必須與自身的政治制度、經濟制度、社會制度等相配套、相一致外，還必須與各自的意識形態和傳統民族文化背景相適應。只有適合自己，符合我國司法和訴訟規律的制度，才是最好的制度。

（三）構建中國特色社會主義完整的民事訴訟法律監督制度時機已經成熟

全球化正在改變著人們的政治經濟和文化生活，改變著人們的傳統觀念，對我們政治經濟意識形態及法律發展帶來巨大沖擊，提出新的挑戰和機遇。30多年的社會主義市場經濟建設，為國家法治建設提供了實踐基礎，也為民事訴訟法律監督制度的構建和完善提供了豐腴的土壤。特別是20多年來民事行政檢察法律監督工作的實際探索，為制度構建和理論研究開拓了廣闊的天地。全國檢察機關在法律原則性規定下，創新工作機制，將抗訴與再審檢察建議相結合，將糾正錯誤裁判、調解書與程序違法相結合，將依法監督與維護公益相結合，將辦理民事申訴案件化解矛盾與查辦職務犯罪相結合，將監督審判過程與執行結果相結合，形成了較為完整的民事訴訟法律監督的整體構架，為民事訴訟法律監督制度立法的完善提供了堅實的實踐依據。中央在關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見中，將強化對司法權的監督制約作為基本原則之一，并對完善民事訴訟法律監督制度提出了明確要求。全國許多省、自治區、直轄市人大常委會先后通過了關于加強檢察機關法律監督或訴訟監督工作的決議、決定，都突出強調要強化民事訴訟法律監督，充分反映了廣大人民群眾和社會各界的呼聲和期望。至此，重新構建我國民事訴訟法律監督制度的完整框架體系，并在國家法律上予以明確規定的時機已經成熟。

二、民事訴訟結果法律監督制度的構建與完善

（一）關于抗訴的范圍

此前理論界和司法實務界關于抗訴對象范圍的最大爭議便是調解是否應當納入抗訴的監督范圍。調解是人民法院行使審判權的重要方式之一，是人民法院了結糾紛的一種法定形式，調解結果效力等同于判決。隨著近年人民法院大力倡導調解結案，調解中的違法情形呈上升態勢，當事人人為制造虛假訴訟調解而損害國家利益、社會公共利益或他人合法權益的情形也大量存在。因此，修改后的《民事訴訟法》第二百零八條第一款規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。”當然，基于調解的特殊性，對調解的法律監督首先應當充分尊重當事人在法律規定范圍內的處分權，對當事人在法律規定范圍內處分自己的民事權利而達成的調解不得隨意干預。同理，最高人民法院單方發布的司法解釋所排斥的執行過程中的裁定、非訴程序的裁判、破產程序的裁定也應納入監督的范圍，部分裁定可考慮納入抗訴范圍。

（二）關于抗訴和再審的時間期限

為解決因抗訴無期限所造成的弊端，法律應明確規定檢察機關提出抗訴的起點和終點時間。起點時間就是裁判生效后經過多長時間檢察機關即可提起抗訴，終點時間指裁判生效后經過多長的時間便不得提出抗訴。綜合考慮，應規定檢察機關只能受理當事人在法律規定的申請再審期限內提出的抗訴申請，超過法定期限的，檢察機關一般不予受理，以維護一定經濟、社會和法律關系的穩定。考慮到檢察機關在受理當事人在法定期限內提出的申訴后，還必須做相關的調卷審查和調查工作，提出抗訴期限應當長于申請再審期限。同樣，在檢察機關提出抗訴后，人民法院應當在30日內作出再審裁定并進行再審，但現實中由于接受抗訴的人民法院經常同級不審，而采取發回重審、交下級人民法院再審，有的案件擱置長達10年不再審。因此，審限審級均應明確以利監督。

（三）關于抗訴的啟動

按照全國人大常委會法工委負責人的解釋，修改后的《民事訴訟法》第二百零八條、第二百零九條分別規定了檢察機關依職權啟動抗訴程序以及依當事人申請啟動抗訴程序兩種類型，第二百零九條規定的人民法院再審優先是為了規范當事人申訴行為，防止多頭申訴、重復受理審查，造成司法資源浪費。所以，對于當事人未經向人民法院申請再審程序而直接向檢察機關申請抗訴的，應當向其釋明，當事人堅持向檢察機關申訴并轉換申訴方式為控訴、檢舉等方式的，檢察機關應當受理審查，并依據第二百零八條的規定依職權啟動抗訴程序。同時，按照自力救濟為先原則，檢察機關不宜直接受理當事人在上訴期間已知再審事由存在但沒有上訴而直接申請抗訴的案件。當事人不上訴而等到判決生效后申請檢察機關抗訴，一方面有規避上訴風險之嫌，另一方面也會增加生效裁判的不確定性，使一些原本通過上訴可以補救的裁判瑕疵不恰當地等到裁判生效后再來糾正。但是，對于一、二審法官互相勾結、貪贓枉法，一審法院欺騙當事人、不經通知就開庭等使當事人喪失訴權，一審當事人與法官勾結、以裁判損害案外人利益而案外人根本沒有上訴權等情形，檢察機關應當行使監督權提出抗訴。

（四）關于抗訴案件的審理法院級別

檢察機關抗訴案件由上級法院進行再審，可以充分發揮上級法院對下級法院的監督作用，切實保障裁判的公正。在“上抗下”的模式下，堅持由接受抗訴的法院再審的原因在于：一方面，將被提起抗訴的案件交給作出裁判的法院審理，即使該法院明知有錯誤，糾正起來也會遇到很多困難②。另一方面，發回原審法院再審，也不符合民事訴訟法設立抗訴權的本意。從民事訴訟法學原理上理解，民事訴訟法沒有賦予地方各級檢察機關對同級法院生效裁判的抗訴權，而是規定在發現同級法院的生效裁判有符合抗訴的法定情況時應提請上級檢察機關抗訴，其中就包含在檢察機關提出抗訴的情況下，應由上級法院進行再審的意圖③。修改后的《民事訴訟法》確定了檢察機關抗訴案件的審理法院級別為接受抗訴的人民法院，規定只有在五種情形下接受抗訴的法院可以將案件交由下一級法院審理，并進一步明確了“經該下一級人民法院再審的”不能下交。

（五）個案再審檢察建議

對一部分確有錯誤、瑕疵，符合抗訴條件的民事申訴案件，由作出生效裁判的人民法院的同級人民檢察院向法院提出再審檢察建議，建議法院啟動再審程序，可以化解社會矛盾，將糾紛消化在基層，解決在老百姓身邊，減少人民群眾訟累。再審檢察建議監督方式補充了抗訴的不足，簡化了辦案程序，縮短了辦案周期，在一定程度上實現了同級監督，符合中國司法實際需要和人民群眾需求，是司法實踐中創造的一種好的訴訟監督形式④。最高兩院將其納入2011年聯合出臺的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》司改成果之中，本次民事訴訟法修改時也從立法上明確了檢察建議這一監督方式。

三、民事訴訟過程法律監督制度的構建

程序正義是過程中的正義，它是決定實體正義的根據，而程序正義的實現需要在訴訟過程中進行內在的、全程的觀察和檢驗⑤。檢察機關對民事訴訟的監督的實現，大體依靠的是程序外部的檢察監督機制和程序內部的檢察監督機制。所謂程序外的檢察監督，是檢察機關在民事訴訟的兩審終審制之外對影響公正審判行為的監督和矯正。外部監督機制的形成取決于兩種監督手段的協調和配合，即通過再審程序對錯誤裁判提起挑戰和對法官的瀆職行為進行監督，對構成犯罪的，依法提起公訴，追究其刑事責任，以防范和減少影響法官公正裁判的各種非法行為。所謂程序內部的檢察監督，則是指檢察機關對民事訴訟活動全部程序都直接參與的監督形式。毫無疑問，從程序正義和實體正義并重的理念出發，完善司法實踐中較為薄弱的程序內部的檢察監督應當成為完善民事訴訟法律監督制度的重中之重。

實踐中檢察機關對審判過程實行監督舉步維艱。缺乏對審判程序及過程運行及時有效的監督，導致程序公正的制度性保障缺失，當事人合法權益尤其是訴訟權利易受損害，使當事人對訴訟結果的公正性無法產生信賴。大量的實踐表明，凡是未被納入監督或監督不力的領域，恰好就是執法不嚴、司法活動違法表現最為突出的地方⑥。且在民事訴訟中，存在大量當事人違反法律規定，虛假訴訟、偽證甚至賄賂法官等行為、活動。民事訴訟法律關系不同于民事法律關系，不僅限于私權范圍，還涉及國家司法權的正常運行、法治秩序和權威。因此，為了維護法律的尊嚴和司法的公正，有必要將民事訴訟活動全過程置于檢察監督范圍之內，此次民事訴訟法修改將總則第十四條修改為“人民檢察院有權對民事訴訟活動實行法律監督”，其目的就是在對實體進行事后監督的同時，通過及時有效的監督糾正程序違法，保護當事人正當的訴訟權利，從而實現程序的公正。

訴訟過程監督作為訴訟監督制度非常重要的組成部分，其與訴后結果監督具有內在的邏輯聯系。從作用上分析，訴訟過程監督是為了糾正審判程序違法、預防法院生效裁判發生錯誤，訴后結果監督是為了糾正法院生效裁判的錯誤。而法院發生錯誤裁判的因素一般是在訴訟過程中便存在并累積的，檢察院如果訴訟過程中介入監督，則可以提前發現并以適當的方式要求法院及時消除這些可能導致錯誤裁判的因素，起到防止“病入膏肓”的作用。這樣，對民事訴訟過程的監督也使檢察監督由外在監督模式轉變成了內在監督模式⑦。從功能上分析，訴訟過程檢察監督的功能是多元化的，對于行使審判權的法院和參加訴訟的當事人的訴訟活動而言，檢察機關的訴訟過程監督既有監督功能，又有保障功能，還有司法政策的表述功能和協同形成功能。基于此，民事訴訟過程檢察監督的范圍主要有以下兩個方面：一是對法院的審判程序進行監督，重點監督訴訟過程中可能影響當事人訴訟權利的審判環節；二是對訴訟過程中當事人失范的訴訟活動實行有限監督。檢察機關的監督對象主要針對人民法院的審判活動，而擴充監督對象的用意在于排除其他主體的不法行為或不當行為對審判活動的不良影響。

目前實踐中，檢察機關對訴訟過程實行監督主要采取的是提出檢察建議或提出糾正違法通知書的方式，促使其自行糾正錯誤。兩種方式各有特點，也各有局限性，司法實踐中往往針對不同情況分別運用。最高兩院在2011年聯合出臺的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》對檢察建議這一訴訟過程監督方式進行了明確規定，修改后的《民事訴訟法》吸納司法改革成果在第二百零八條第三款規定：“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”由于修改后的《民事訴訟法》并未對檢察建議的效力保障進行具體規定，因此有必要通過司法解釋的方式進一步規范對訴訟過程的監督方式以保證其權威性和效力，明確規定人民法院對于檢察建議應當認真研究并規定時限內書面回復，不采納監督意見的須說明理由，從而賦予其一定的權威性和拘束力以實現維護司法公正的監督目的。

四、民事執行法律監督制度的構建

民事裁判的執行，是民事訴訟的一個重要環節。從司法實踐看，造成執行難的原因是多方面的，其中有地方保護主義的影響，有裁判不公的原因，當然也有執行活動本身存在的問題，如隨意增加被執行人、擅自執行案外人財產、任意改變原判決以及司法人員在執行中濫用職權、徇私舞弊等。隨著民事執行案件的逐漸增多，執行管理無序、執行行為不規范成為帶有普遍性的嚴重問題。個別執行人員不公正對待當事人的現象在群眾中造成了惡劣影響⑧。有學者在對一起人民法院非法審查執行異議并違法作出裁定的執行案件進行檢討后，不禁發出“這一案件的發生可以令人活生生地看到在執行過程中缺失檢察監督的危害后果”的感慨⑨。

按照我國目前的體制，對人民法院執行工作進行監督的主要途徑包括：權力機關監督、檢察機關法律監督、社會監督（輿論監督）及人民法院的內部監督。權力機關的司法個案監督一度采用，而幾年來的實踐彰顯了其監督作用的重要性，但是因其削弱司法權威的消極后果也受到質疑，許多學者圍繞這一問題展開了激烈的爭論。目前對司法個案中的實體程序錯誤進行監督糾正基本停止，而在取消司法個案監督后，權力機關監督主要是通過人大常委會聽取執行工作情況匯報等，對總體執行工作執法情況進行監督⑩。與此同時，社會輿論監督在近年的法治進程中發揮了重要的作用，但是由于輿論監督本身的問題帶來的負面影響，客觀上制約了其監督作用的有效發揮?。近年法院出臺了許多內部監督的規定，進一步規范了民事執行程序?，但這些畢竟是內部的監督，由于監督者與被監督者之間具有利益趨同性?，因此其監督的實效是有限的。

人民檢察院是國家的法律監督機關，它具有專門性、權威性、強制性和排他性，其職能就是對法律的執行和遵守情況進行監督，以維護司法公正和法律的統一正確實施。人民檢察院在國家司法體制中的獨立地位和在訴訟活動中的特殊職能，決定了它對民事執行監督的針對性和有效性。檢察機關對民事訴訟案件審判監督應當是完整的監督，當然包括對民事案件執行行為的監督。當人民法院在執行過程中不當行使裁判權對當事人以及利害關系人產生實體權利義務影響的時候，執行程序作為依法進行的司法程序，同樣存在司法救濟或執行救濟的問題。因此，把民事案件執行納入檢察機關的監督范圍既是貫徹依法執行原則，改變民事案件“執行難”、“執行亂”現狀的迫切需要，又是完善檢察機關法律監督權能的需要?。

法國、俄羅斯以及我國澳門地區都有關于民事執行檢察監督的規定并各具特點，監督的方式包括命令執行人員、給予協助、收集債務人的情況、對執行行為提出抗訴、要求暫緩執行、要求清償債權等。從監督范圍方式上考量，結合我國的法制現狀以及檢察機關的實際能力，現階段將所有民事執行案件執行全過程納入檢察監督范圍不太現實。權衡現行體制下民事執行機制發揮的作用及存在的問題兩個方面的關系，應將執行時違法違規的案件納入監督范圍，以申訴人的合法權益受到侵害為前提，嚴格以被執行人或執行異議申請人提出申訴為主，檢察機關依職權發現為輔。

民事執行活動實際包含兩個方面的權力，一是司法裁決權，一是行政執行實施權。因此，從國家權力配置基本理論上講，行政執行實施權不應當賦予審判機關行使。檢察監督的重點也應當是針對民事執行中的司法裁判權。考慮民事執行程序較為復雜，環節較多，體系龐大，加之兩類權力交織，有待司法實踐中進一步探索規范，所以在民事執行監督制度設計上，修改后的《民事訴訟法》僅有一條“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”原則性規定。為了保證民事執行活動嚴格依法進行，減少執行中的違法現象，對人民法院在執行活動中所作裁定進行監督，可以適用提起再審的程序規定，同時為確保監督的及時性，應及時出臺司法解釋賦予檢察機關對人民法院民事執行程序違法或侵害公民權利的行為提出暫緩執行、改變不當行為的檢察建議的權力，并明確人民法院回復的程序。如發現在執行程序中有貪污受賄、徇私舞弊、枉法等行為，則應由檢察機關職務犯罪偵查部門查處。

綜上，在原有《民事訴訟法》規定單一抗訴的基礎上，修改后的《民事訴訟法》增加完善了民事訴訟結果的法律監督、民事訴訟過程的法律監督、民事訴訟執行的法律監督，以及保障民事訴訟法律監督制度實施的措施手段和方式（如調查核實權、檢察建議等）四個部分，構建起了中國特色社會主義民事訴訟法律監督制度的框架體系。中國特色社會主義民事訴訟法律監督制度的構建與完善雖然不能畢其功于一役，但此次立法修改已使這一特色制度領先于世界。而更為重要的是這一制度的構建和實施，將真實地推動我國民主法治建設，促進實現社會公平正義。

注釋：

①2001年至2010年6月，全國檢察機關共受理民事行政申訴案件66 萬余件，向人民法院提出抗訴12 萬余件，其中民事抗訴11.6 萬余件，行政抗訴4000 多件。人民法院共再審審結民事行政抗訴案件7.6萬余件，其中維持原判1.9 萬余件，占25.4%；改判、撤銷原判發回重審、調解結案共計5.4萬余件，再審改變率為71.1%。具體參見姜建初：《在全國檢察機關第二次民事行政檢察工作會議上的講話》。

②王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第550頁。

③李浩：《民事訴訟檢察監督若干問題研究》，《中國法學》1999年第3期。

④2001年至2010年6月，全國檢察機關共向人民法院提出再審檢察建議4.5萬余件，人民法院采納2.7萬余件，采納率為59.4%。具體參見姜建初：《在全國檢察機關第二次民事行政檢察工作會議上的講話》。

⑤湯維建：《論檢察機關對民事訴訟的訴中監督》，《檢察日報》2008年4月23日。

⑥司法實踐中，人民法院訴訟程序違法突出表現為不遵照法定的審理期限審結案件。近年，四川省成都市、綿陽江油市檢察機關通過檢察建議的方式針對人民法院嚴重超過審判期限等違法行為實行法律監督，并取得良好效果。

⑦湯維建：《挑戰與應對：民行檢察監督制度的新發展》，《法學家》2010年第3期。

⑧由于法院執行工作沒有統一的操作規程，有令不行、有禁不止的現象比較突出，對申請執行人的要求遲遲不采取積極有效的執行措施，任由被執行人轉移揮霍被執行財產，或按照執行標的提成，使得執行財產所剩無幾。司法實踐中還存在有的法院受利益驅動互爭管轄、重復執行，隨意粗暴拘捕被執行人，任意扣押財產等現象。具體參見韋家安：《促進民事執行公正的若干對策》，《廣西大學學報（哲學社會科學版）》1999年增刊。

⑨蔡彥敏：《論檢察機關對民事審判的全面監督》，《民事改革與民事訴訟監督制度完善：中國法學會民事訴訟法學研究會年會論文集（2010年卷）》，廈門大學出版社2010年版。

⑩畢玉謙：《對“人大代表個案監督權”的質疑》，《南方周末》2001年9月20日。

?趙志剛：《輿論監督的異化與媒體自律》，《檢察日報》2001年12月19日。

?如2009年7月最高人民法院印發的《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》。

?各地黨風廉政建設責任制非常嚴格，實行一票否決。內部出現違法違紀的事情，除責任人受到紀律和法律處分外，主要領導要承擔責任，輕則批評教育，重則免職、撤職，同時單位所有的榮譽稱號也會受到不同程度的影響。

?隨著人民法院在執行活動中出現的問題越來越多，關于檢察機關“要不要監督人民法院的執行活動”的爭論已經塵埃落定。