新時期供銷合作社改革的路徑探析

閆 芳

（上海交通大學，上海 200240）

新制度經濟學認為，制度變遷是制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發交替過程。制度變遷方式是制度創新主體為實現一定目標所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時間、路徑等的總和。供銷合作社是我國農村合作經濟的一種特殊組織形式，自20 世紀50年代以來，經歷了形成、異化和改革的曲折發展歷程。綜觀1949年以來供銷合作社制度演進軌跡，在不同歷史時期供銷合作社制度演進的主體、誘因、速度以及選擇的突破口都是不同的。在農村經濟社會發展變革的新時期，承接歷史與現實，供銷合作社的制度變遷將有其特有的路徑和方向。

一、以多元化主體作為供銷合作社制度創新的推動力量

（一）制度創新主體的形成及轉換

林毅夫從制度變遷的主體和誘因角度，將制度變遷分為在制度不均衡時人們追求潛在獲利機會的自發變遷（誘致性變遷）與國家在追求租金最大化和產出最大化目標下通過政策法令實施的強制性變遷[1]。楊瑞龍則從制度供給和需求的角度提出了我國制度變遷的三種方式，一種是“自上而下”的供給主導型制度變遷方式，一種是“自下而上”的需求誘致型制度變遷方式，還有一種是以地方政府為制度創新主體的中間擴散型制度變遷方式[2]。兩種制度變遷方式的劃分盡管有所區別，但都強調了兩類制度變遷的創新主體：一類創新主體主要來自基層以及微觀主體，另一類制度創新的主體是國家或政府。新制度經濟學認為，制度變遷主體也就是制度供給主體，制度供給主體的形成是推動制度創新的重要條件，制度供給主體包括與之利益相關的個人、團體和政府三個層次。制度供給主體的形成是受多方面因素影響的，并根據這些環境因素的作用強度而發生主體的轉換。菲尼（1988）指出影響制度供給的因素主要包括憲法秩序、現存制度安排、制度設計的成本、現有知識積累、實施新安排的預期成本、規范性行為準則、公眾態度、上層決策者的預期利益等[3]。

（二）供銷合作社制度變遷中創新主體的轉換

在供銷社的制度變遷中，制度變遷的主體是政府（中央、地方政府）、各級供銷社干部職工、農民。每個制度變遷主體都有自身的利益訴求，在不同的歷史階段，制度變遷主體在利益博弈中實現著角色轉換，并由此推動供銷合作社制度演進。在計劃經濟體制下，國家處于制度供給的絕對主導地位，權力中心憑借行政命令、法律規范與利益刺激，在一個金字塔形的行政系統內自上而下地規劃、組織和實施制度變遷，而地方政府、各級供銷社干部職工只能是政府意志的執行者，農民更是沒有絲毫的話語權，只是制度的被動接受者[4]。正是在這種強制性制度變遷方式的推動下，制度變遷完全按照中央政府特別是主要決策精英的價值偏好迅速實現了制度變遷，1953年至1957年，僅僅4年的時間，中國通過合作化的方式，完成了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。1957年年底我國農村基本實現供銷合作社化，供銷合作社逐漸成為農村商業的主陣地，并成為實現農村資本主義工商業向社會主義平穩過渡的重要載體。之后，隨著社會主義改造任務的基本完成，為了實現國家的工業化目標，中國又進行了一次人民公社化運動，供銷合作社再次成為國家控制農村商品流通、實施統購統銷制度以實現工農產品“剪刀差”的組織工具，從而將農業剩余源源不斷地輸送到工業化鏈條上去。改革開放以后，隨著計劃經濟逐步向市場經濟過渡，中央政府放權讓利，逐漸退居于制度變遷的第二行動集團，地方政府成為各地區各項改革的主導者。地方供銷社的領導由地方政府任命，地方政府成為供銷合作社制度變遷的“主角”。在社會主義市場經濟體制初步建立之后，隨著政府職能轉變，政府逐漸退出制度變遷的“運動員”的角色，并將各類微觀主體推向制度變革的前臺，因此，各級供銷合作社的廣大干部職工作為制度變革的直接利益相關者，成為推動供銷合作社制度變革的主體。然而，供銷合作社體制幾經變革，出現了大面積的虧損，作為扎根農村的供銷社，為謀求生存和發展迫切需要爭取農民的支持，因此農民在供銷社體制變革中的影響作用逐漸凸顯。

（三）制度供給不足迫切需要多元化創新主體的形成

隨著供銷合作社制度創新主體逐漸向地方政府和基層微觀主體轉變，供銷合作社制度變遷呈現出誘致性和漸進性的特征。一方面，地方政府和微觀主體的積極性和主動性受到激發，它們根據自身利益需求，設計并推動制度變遷，從而能夠體現制度創新的需求和制度創新方向，降低了制度變遷的風險和成本。但另一方面，在變革主體主要來自基層和微觀主體的情況下，變遷力量較弱，其核心制度難以突破。而且，當基層主體的基本制度需求滿足后，其改革的動力就會減弱，逐漸從改革的主體地位上退下來，從而缺少創新主體。當前，隨著市場經濟的深入發展，無論是改善農民在供銷環節中的弱勢地位，還是讓供銷合作社這個昔日的農村商品流通主渠道重新煥發生機，都需要供銷合作社體制的改革。從供銷合作社發展的歷史來看，不管是政府主導的強制性制度變遷還是供銷社干部職工主導的準誘致性制度變遷，在當代中國都具有客觀必然性。兩種制度變遷方式都有各自的利弊，但又具有一定的互補性：政府主導制度變遷方式，能夠打破核心制度，在進行制度的頂層設計、理順供銷社體制方面具有很強的優越性；以基層微觀主體推進的供銷合作社制度變革，更能滿足經濟社會發展的需求和方向，盡管制度變遷成本高且有一定的時滯性，但利于供銷社的長遠發展。因此，我國供銷社在制度變遷中要注重發揮兩方面的積極性，既要發揮中央政府在制度設計方面的整體性和強制推動性，又要注重基層微觀主體特別是農民對合作社制度的需求。

二、以合作制為供銷合作社制度創新的目標

自1949年以來，供銷合作社的制度安排歷經了復雜的變遷：從新中國成立之初的合作制轉變到集體所有制，在人民公社體制時期進一步蛻變為國有制；改革開放以后適應市場經濟體制轉變的需要再由國有制向集體所有制轉變；經過半個多世紀的變遷，在反思歷史并吸收世界合作經濟理論成果的基礎上，為有效應對“三農”問題，合作制又一次成為改造供銷合作社的制度選擇。

（一）合作制經濟組織的制度屬性

合作制是一種社會經濟制度，有其特定的組織形式，反映特定的經濟關系。馬克思指出，合作社是勞動人民為改變生產條件和生活條件而自愿聯合起來保護自己正當利益的經濟組織。在資本主義制度下，合作社是無產階級用以組織領導和團結廣大勞動群眾與資本主義雇傭剝削制度進行斗爭的工具，它是同工人運動聯系在一起的，是改造以階級對抗為基礎的資本主義社會的力量之一，而且合作制也是引導農民走社會主義道路的有效形式。毛澤東把發展農村合作制看成是引導農民走社會主義道路的途徑，把搞不搞農業合作看作是走不走社會主義道路的大問題。劉少奇不僅一般地強調發展合作社，而且重點強調了農村供銷合作社的重要作用，因為不能用行政命令，必須用商業的方法戰勝資本家[5]。在市場經濟條件下，合作制經濟組織是廣大社會弱勢群體為改善自身的市場競爭條件、降低交易成本、實現規模經濟而依法自愿聯合組成的，不以營利為目的，實行民有、民管、民享原則為其成員提供生產經營服務的組織。經典的合作制經濟組織具有以下屬性：實行勞動聯合與資本聯合相結合；實行民主管理，勞動控制資本；實行按勞分配與按股分配相結合，以按勞分配為主[6]。正因為如此，合作制經濟組織能夠在不觸動現有生產關系的基礎上實現規模效益，它能把家庭經營的優勢與合作經營的優勢有效結合起來，并將相互關聯的經濟過程聯結起來，在專業化分工基礎上實現農業產業的縱向一體化，從而改變農民和農業的弱勢地位。

（二）回歸合作制的必要性和必然性

鑒于歷史和現實的原因，盡管供銷合作社不可能按照經典合作制原則進行改造，但隨著社會主義市場經濟體制的日臻完善，各種經濟組織競相發展，堅持合作制既是供銷合作社存在的理論基礎和核心價值觀所在，也是幫助國家實現農業發展、農民增收、農村繁榮的重要途徑。一方面，堅持合作制是供銷合作社謀求生存發展的需要。長久以來，供銷合作社的根在農村，服務對象是農民，無論將供銷社改造成全民所有制的商業組織，還是徹底進行市場化改革變為私營企業或者公司制企業，供銷合作社都沒有獨立存在的必要，這在歷史變革中已有教訓。在供銷合作社的改革中如果不把合作制當作改革的目標供銷合作社就將被真正的自發產生的農民合作經濟組織所代替，那么供銷合作社就會逐漸消亡。特別是在1985年，中華全國供銷合作總社經國務院批準代表中國加入國際合作社聯盟（ICA）之后，供銷合作社只有堅持合作制的基本原則，才能融入國際合作社運動中，加強國際間的聯合與合作，促進我國合作經濟的全面發展。另一方面，堅持合作制是發展現代農業的必然要求。通過合作制的方式改變單個農民在生產和經營中的弱勢地位，是供銷合作社存在的重要價值所在。通過合作制的改造，能夠有效提高農民的組織化程度，從而改善農民在市場經濟中的談判地位，并能把農業生產與農產品加工和銷售等環節連接起來，促進農業產業化經營，通過建立合理的利益分配機制使農民分享工商利潤。這是各類以追求利潤最大化為目標的“公司＋農戶”的經營組織和龍頭企業帶動的“產供銷”一體化的經營組織所不能實現的。在當前情況下，供銷合作社只有堅持合作制的原則，本著合作制理念、組織制度和組織原則，密切與農民的利益關系，才能在促進合作經濟發展中不斷發展壯大。

（三）回歸合作制的路徑方法

堅持合作制原則，把供銷合作社辦成真正的農民合作經濟組織，就要重建和改造供銷合作社體系。一是加強基層社的改革和發展。基層社作為供銷社的基層組織，扎根在廣大農村，要充分利用基層社現有人才、設施、經營網絡等資源，通過參股合辦、指導協辦等多種途徑，進行資產重組，依據區域產業優勢引領專業合作經濟組織的發展，或者根據農民生產生活需要，辦成綜合服務的合作社。總之，基層供銷合作社要通過組織和引領新型合作經濟組織來夯實為農服務的組織基礎。二是完善各級聯合社的職能。各級聯合社是供銷合作社改革任務的組織者和實施者，要為合作社組織和社員提供組織指導、政策協調、維權服務等；要加強與地方政府的協調，努力成為社員和廣大農民表達利益訴求的主要渠道，成為政府推行各項農業政策的載體和平臺；縣級聯合社要在鄉鎮機構改革的基礎上，將精簡下來的有關涉農服務機構轉變成合作社的相關職能部門，成立相應的專業服務中心；要廣泛吸納各類專業合作社、龍頭企業、專業大戶，積極組建行業協會、農產品經紀人協會，為農民專業合作與聯合搭建平臺；要成為合作社文化傳播的基地，強化對職工和農民的先進知識文化教育及專業技能培訓。三是加強全國供銷合作總社的頂層制度設計職能。全國供銷合作總社要成為管理全國合作經濟事業的職能部門，為我國合作經濟的發展制定戰略和發展規劃。當前要打破資產條塊分割的局面，理順各級供銷合作社之間的資產和業務關系，增強各級供銷合作社改革發展的系統指導性；要爭取國家對供銷合作社的政策支持，爭取更多的對重要農業生產資料、農副產品經營進行組織、協調、管理的職能；要協調同有關部門的關系，維護各級合作經濟組織的合法權益；代表中國合作社參與國際合作社聯盟的各項活動，參與國際交流，推動我國供銷合作事業的繁榮發展。

三、以滿足社會合法性的組織功能定位為改革突破口

組織社會學的新制度學派創始人邁耶（John Mayer）指出，“合法性”是在社會認可的基礎上建立起來的一種權威關系。它不僅是指法律制度的作用，而且還包括文化制度、觀念制度、社會期待等制度環境對組織行為的影響。任何社會組織存在的合法性都必須建立在其成員的認可之上，一個社會組織功能越強大，就越具有存在的合法性基礎。近年，供銷合作社身兼“準政府機構”和農民的合作經濟組織的雙重身份，在解決我國“三農”問題中顯示出越來越重要的作用，當前必須根據社會經濟發展的需要重新界定供銷合作社的功能，以此為突破口謀求更大的發展空間。

（一）供銷合作社要成為農業社會化服務的骨干力量

當前，我國農村迫切需要構建完善的農業社會化服務體系來適應農業的社會化、專業化、產業化生產。目前農業社會化服務主體主要包括政府有關的職能部門、鄉村集體經濟組織、農村供銷合作社、各類企業或公司等形式。供銷合作社作為農民的合作經濟組織，只有充分發掘自身的組織資源優勢、人才優勢、網絡優勢，積極參與到農業社會化服務體系中來，成為推動農業社會化服務的骨干力量，才能在激烈的市場競爭中占有一席之地。這就要求供銷合作社加快改革創新，實現從單純購銷業務向綜合經營服務轉變，實現從系統資源整合驅動向社會資源整合驅動轉變，從而成為新型農業社會化服務體系的組織基礎。

（二）供銷合作社要成為農村現代流通的主導力量

劉少奇曾指出，社員組建合作社的直接目標就是要解決自己的供銷需要，并反復強調了農民組建農村供銷合作社的主要任務不僅是為農業生產提供生產資料和銷售農副產品，而且還要組織、扶持生產，使流通和生產結合起來，并且要發揮流通對生產的反作用，促進商品生產的發展。當前，在農村市場流通主體組織化程度低、流通業態及經營方式陳舊、流通商品標準化水平低、流通網絡薄弱、市場基礎設施不足、市場監管不到位等問題逐漸突出的情況下，供銷合作社作為計劃經濟時期農村商品流通的主渠道，在新時期，要進一步發揮終端網絡優勢、龍頭企業優勢和為農服務的傳統，通過現代信息技術、現代化基礎設施裝備以及新型經營管理理念來改造和提升農村現代流通網絡，以提高農村流通的效率和經濟效益，加強城鄉市場流通融合和互動發展。

（三）供銷合作社要成為農民專業合作社的帶動力量

近年隨著我國農村經濟的發展和市場經濟的逐步完善，各類農民專業合作社得到快速發展，已逐步成為提高農民生產經營組織化程度、促進農村穩定和農業發展的重要力量。但總體來看，受地域條件、成員數量、出資額和產品交易規模等因素的限制，農民專業合作社的覆蓋面還比較低，且普遍具有規模小、實力弱的特點。現階段，盡管各級政府涉農部門和相關單位以及鄉村社區組織、龍頭企業、農村能人等都在參與農民專業合作社的建設，但各方尚未形成共同引導、積極幫扶的合力。而供銷合作社可以依靠自上而下、從基層到中央的完整組織體系，為農民專業合作社的發展提供全面系統的指導、扶持和服務，依靠優秀的人才，成為推動合作社發展所急需的“企業家”，依靠遍布城鄉的經營網絡，為農民專業合作社提供有效的農產品銷售和生產資料供應服務，利用長期以來與政府及其他有關部門的良好關系，為農民專業合作社的發展爭取政策支持，維護和保障農民專業合作社及其成員的合法權益。

[1]盧現祥.新制度經濟學[M].武漢：武漢大學出版社，2011.182.

[2]楊瑞龍.我國制度變遷方式轉換的三階段論：兼論地方政府的制度創新行為[J].經濟研究，1998，（1）：3—10.

[3]菲尼.制度安排的需求與供給［A］.制度分析與發展的反思[M].北京：商務印書館，1992.122—158.

[4]廖運鳳.供銷合作社制度變遷的經濟學分析——新制度經濟學的視角[J].北京工商大學學報（社會科學版），2009，（4）：111—116.

[5]中共中央文獻研究室，中華全國供銷合作總社.劉少奇論合作社經濟［M］.北京：中國財經出版社，1995.

[6]王憲明.中國小農經濟改造的制度選擇研究[M].北京：中國經濟出版社，2008.137.