武漢信用文化培育的深層次難點及對策研究

劉威，金山

（武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢 430072）

武漢信用文化培育的深層次難點及對策研究

劉威，金山

（武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢 430072）

隨著國內首部征信法和人民銀行全國征信體系建成，信用文化已成為武漢重點培育的文化之一。雖然武漢在企業信用監管和政府信用重塑上取得進展，但在信用文化培育中仍存在政府對失信危害認識不足、市場型征信機構缺乏、地方信用管理立法滯后、信用報告內容不完善及居民守信意識差等深層難點，需通過推行官德建設、整合全市征信資源、完善信用評估方法、修訂地方法律法規、加強居民誠信教育及建立地方信用獎懲機制等舉措促信用文化的形成。

信用武漢；進展；培育難點；具體路徑

改革開放以來，隨著經濟發展和城市化進程加快，信用缺失已成為制約中國社會發展的重要問題，嚴重影響了中國社會秩序穩定和經濟可持續發展。從發達國家的經驗看，推行誠實守信，在全社會形成共同崇尚和尊重的信用文化，已成為當前中國各個城市需要面臨的重要問題之一。武漢作為國家中部崛起的重要支點和特大城市，同樣需要培育自己的城市信用文化，為最終實現文明武漢打下堅實基礎。

一、武漢培育信用文化的前期基礎與主要進展

培育武漢信用文化，就是要采取措施提升武漢政府、企業和個人的信用，在武漢市營造誠實守信的社會氛圍，使信用武漢成為武漢城市形象的“代名詞”之一。改革開放以來，中國一直在進行信用體系建設，在經濟、法律和社會等多領域進行了信用文化的前期培育，武漢也在城市信用建設上做了有益嘗試，二者共同為武漢信用文化建設打下了堅實基礎。

（一）金融領域的各層次征信體系已初步建立。

信用文化培育的基礎是金融領域的信用體系建設。目前中國金融領域的各層次征信體系已初步建立。首先在國家征信體系上，1997年國家以中國人民銀行為主導，籌建全國性銀行信貸登記咨詢系統，2002年其建立地市、省市和總行三級信用數據庫體系，形成以地市級數據庫為基礎的省內數據共享[1](p1)，2004年其進一步升級為覆蓋全國1800多萬家企業，8億多城市人口的全國性“企業和個人信用信息基礎數據庫”[2](p2)。其次在地方層次上，武漢在中國人民銀行武漢分行的金融信息征信庫基礎上,深化了自身征信體系的建設,市政府還專門成立了信用環境專項治理工程領導小組，指導金融信用管理的相關工作。此外武漢市工商、稅收、海關等政府部門也都建成了各自的地方性金融征信數據庫。

（二）保障征信體系建設的全國性法規和管理方法正式實施。

2013年1月21日，《中華人民共和國國務院令（第631號）》正式批準從2013年3月15日起施行《征信業管理條例》，該條例正式賦予中國人民銀行及其派出機構依法對征信業進行監管的職責，同時對征信機構的設立條件、業務規則、異議和投訴、金融信用信息基礎數據庫及各主體的法律責任做了明確規定,為國家信用文化建設提供了法律保障。此外，2013年3月28日國務院辦公廳發布《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工，擬在2015年開始實施以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的公民統一社會信用代碼制，也為中國征信體系的全面完善打下了堅實基礎。

（三）武漢企業信用監管體系日趨完善。

長期以來，武漢市一直十分關注企業信用征集和征信體系建設，首先，在武漢市工商行政管理局的推動下，建成了武漢企業信用監管平臺，為武漢企業的信用查詢、信用公示、信用投訴及榮譽申報等提供了渠道。其次，武漢成立了企業信用建設促進會，構建了武漢企業信用網，共同對全市主要企業進行信用監管。此外，武漢市政府還出臺“武漢市人民政府辦公廳關于加快企業信用體系建設的意見”等指導性文件；并通過舉辦“武漢市信用企業”評獎，實施納稅人納稅信譽等級制度等[3](p17)，引導全市企業的信用建設。

（四）提升武漢政府信用的前期政策持續實施。

作為當前武漢市信用培育的指引者和保障方，政府信用的好壞直接影響著居民對社會征信工作的信任和配合，也決定著信用武漢建設能否持續。近年來武漢市提出了“創新、親民、務實”的政府工作理念，不僅將武漢市交委等6部門的12部熱線電話，與市長專線“12345”合并，將武漢市工商局等19部門的20部熱線電話與市長專線技術連接，真正實現了“有事找政府”；而且從2011年開始掀起“責任風暴”，實施“治庸計劃”，并在2013年進一步提出制止奢侈浪費的“11項禁令”，大大提升了武漢市政府在居民中的公信力，為信用武漢建設打下了扎實基礎。

二、武漢信用文化培育的深層次難點

雖然武漢信用文化建設有了前期基礎和一定進展，但其仍處于培育的初期階段，與發達國家的城市，乃至國內其他大城市的信用建設相比有一定差距，還存在諸多難點，需重點解決。

（一）武漢各級政府機構和官員對政府失信危害認識的提升。

長期以來,由于現有體制對各級政府及官員的約束力不足，缺乏對政府信用的監督和懲罰機制，以及人們對政治道德缺乏足夠重視[4](p2)，導致政治領域頻頻出現失信現象：官員重形式不重實際；政策實施缺乏連續性；相關政府部門怠于履行行政合同；為了考核虛假匯報等。進而導致經濟領域的坑蒙拐騙和假冒偽劣等現象日益增多,使群眾利益受損，對政府的信任呈下降態勢。而武漢也普遍存在上述問題，部分官員過于注重經濟發展，輕視了政府信用培育，使政府失信現象日益嚴重。而提升各級政府機構和官員對政府失信危害的認識和改變觀念，將是一個長期而艱巨的工程。

（二）武漢市信用征集和評估機構的整合與完善。

從包括美國、加拿大等發達國家征信機構建立的成功經驗看，市場型征信機構是其信用征集和評估的主體，作為獨立于政府、企業和個人的“第三方”，他們能夠客觀評價和監督各方信用。但從中國的現實看，各類政府機構壟斷了全國60%以上的信用信息[5](p22)，且其建立的信用數據庫并未實現信息共享。以武漢市為例，目前武漢的征信業起步較晚，還缺乏真正意義上的大型市場型機構參與信用信息征集，企業和個人的信用信息主要分布在人民銀行、工商、稅務、行業組織等政府部門，其中尤以中國人民銀行武漢分行信貸登記系統和武漢工商行政管理局的信息管理系統的信息最全面，但前者主要采集來自各商業銀行等金融機構的金融信息，后者主要采集個人和企業的身份與資產信息[6](p31)，二者的信息完全不共享，這不僅導致征信資源嚴重浪費，而且使現有信息的內容不全面，難以對被征信人進行全面的信用評價。因此當前武漢在信用機構的完善上有兩大難點需解決：第一，如何整合現有的政府征信機構，統一完善已有信息資源；第二，如何建立民間的市場化征信機構，并做大做強，最終取代政府征信機構，以市場機制推動武漢征信業的發展。

（三）武漢的地方信用管理立法和懲戒機制的構建。

信用文化的培育必將伴隨個人和企業的私隱信息披露，更涉及信用評估中的征信機構和被征信人間的爭端解決與失信懲罰等問題，因此急需完善的法律法規為保障。美國作為世界上信用文化建設最好的國家之一，在其培育信用文化的同時，出臺了包括《公平信用報告法》在內的16部法律，保證其信用體系的正常運轉。但從國內信用立法的基礎看，僅有2013年出臺的《征信業管理條例》，武漢市的法規和管理條例制訂則嚴重滯后，也缺乏明確的失信懲戒機制和方法。因此，當前需要武漢市以《征信業管理條例》為基礎，出臺相應的地方性配套管理條例，建立明確具體的失信懲罰機制和處理方法。

（四）武漢市信用評估報告體系的設計和完善。

目前武漢市的信用評估主要參考中國人民銀行武漢分行的信用報告，其內容僅有報告人的信用卡還款、償還貸款和欠稅記錄，且新版的個人信用報告還有精簡的趨勢。而從發達國家征信管理的成功經驗看，信用報告體系的全面完善十分重要。以加拿大的信用報告為例，其內容不僅涉及信用卡還款，向銀行還貸、欠稅情況等記錄，還包括其信用額度、財務記錄、信用卡還款時間、信用卡持有時間、與債務有關的法律訴訟結果、銀行存款等一切與金融有關的記錄。在其全面信用報告內容的支持下，信用報告能夠在除信貸的其他領域，如租房、購買保險、找工作，買車等領域發揮影響[7](p2)，使失信成本得以提高，間接保證了其信用體系的正常運轉。因此，武漢在未來的地方信用報告體系構建中，需要參考發達國家的成功經驗，盡可能設立真實詳細的征信條目，而這需要結合政府實務部門和相關領域專家的共同智慧，將是一個艱難而充滿爭議的過程。

（五）武漢市居民守信意識的培育和提升。

從美加等發達國家的信用文化建設看，作為社會最基本單位——居民的守信意識強是其成功的關鍵。以加拿大為例，其各級學校都以“誠信”教育作為其首要教育內容和目標，居民從幼兒園教育開始就被要求言行一致，不弄虛作假，以誠實的態度對待學習[8](p91)。同時良好的信用對個人生活的重要性也深入人心，加拿大人普遍意識到信用缺失對其工作、購房、買車等會造成嚴重影響，在良好的教育和懲戒機制的共同作用下，加拿大人的守信意識普遍很強。與其相比，武漢人在日常生活中嚴重缺乏守信教育，失信成本也相對偏低，甚至有時反而會有收益，導致其守信意識普遍較低。然而，如何在現行的應試教育中加入誠信教育，提升各級學生對守信的重視；以及如何在居民日常生活中加入守信教育，都將會是武漢需要解決的又一難題。

三、培育武漢信用文化的具體路徑

信用武漢的培育是建設文明武漢的重要基礎和必然途徑，也是改善武漢城市形象的有效方法。但當前武漢信用文化的培育還處于初級階段，要想真正建立信用武漢，將是一個任重而道遠的過程。武漢市應充分結合自身實際，務實地培育自己的信用文化。

（一）加強各級政府機構的官德建設，打造守信政府。

在當前以政府為主導和指引的信用文化建設中，武漢各級政府機構的信用提升和培養至關重要，而其基礎是官員道德建設。當前武漢應做好三點：其一，強化官員的道德建設，培育具有誠信的公務員。逐步將誠信行為納入公務員日常監督和測評體系中，并將測評結果納入武漢市各級公務員的年終考核，實施“一票否決制”。其二，加強媒體監督，實時監控各級政府機構政策實施的誠信性，并通過媒體披露，追究當事負責人的相關責任，激勵各級政府機構誠實履行自己的承諾。其三，繼續加大力度開展治庸問責、治奢問責的專項行動，提升武漢市各級政府的公信力，使武漢居民對政府的信任度不斷提高。

（二）完善地方征信法律法規制訂，統一監管機構。

武漢的地方性法律法規制定需要考慮市情和民情，也要保持與國家相關法律的一致性。當前武漢市應盡快責成市人大法制工作委員會進行籌備[9](p153)，聯合市法制辦、人民銀行武漢分行、市工商局等實務部門，組織法學、經濟學、社會學、管理學的相關專家和學者，盡快研究武漢市地方征信監管法規的制定，明確出臺相關實施意見和法規。具體應注意四點：第一，重點研究保護被征信者在信用消費中權益的地方法規，包括如何保護私隱、保護其獲得公平的信用報告及保護其有平等權利獲得信息的具體法規。第二，制定有具體細則的個人和企業信用評級管理方法，使其信用評估有法可依。第三，盡快制定信用中介服務機構的管理辦法，明確市場型中介征信機構在信息征集和使用上的權限和范圍，明確征信各方的權利和義務。第四，制定信用征集和評估過程中的爭端解決機制和相關管理方法，并明確具體的管理機構。

（三）整合全市征信資源，提前培育市場性質的征信主體。

信用信息大量分散在不同政府部門并難以共享，缺乏足夠的市場機制去調節信用資源，將成為制約武漢信用文化建設的重要因素之一。針對目前武漢市征信主體現狀，應規劃好其短期和中長期的調整：首先，在短期的1-3年內，實現武漢市人民銀行征信系統與市工商及其他政府部門的信息共享和技術對接，逐步構建地方政府層次上的統一信息征集系統；其次，在中期的3-6年，逐步有償向市場型征信服務機構開放信用數據共享，重點支持1-2家經營地方征信業務的信息服務類企業做大做強，而以人民銀行為主的政府機構則逐步退出，進行征信監管和信息征集；最后，在長期的6-10年，形成完備的地方法律體系，政府機構完全退出，真正實現地方信息征集、評估和發布的市場化。

（四）完善武漢的信用評價方法，豐富評估內容。

目前，中國的信用評估主要通過信用報告，以五年之內被報告人違反信用的次數反映其信用。這種方式可能導致一旦被告人違反信用，將很難通過后期的良好信用積累，改變其信用評價結果。與其相比，美加等發達國家的信用評估則是在信用報告基礎上，采取了更科學的評價方法：其一，增加信用報告的征信內容，將信用卡聯盟、銀行、金融機構、零售業，甚至法庭上與被報告人金融交易有關的信息全面記錄，對其信用進行綜合評價；其二，實施信用評分制，量化評估被告人的信用記錄。這種方法允許被報告人有違信記錄，只要其通過后期的良好信用記錄積累，就可以獲得信用高分，改變偶然情況下的“違信”帶來的不良影響，很好地彌補了信用報告的不足。武漢在地方信用評價方法建設中，可以借鑒這一經驗，在國家出臺的信用報告內容基礎上，適當創新，豐富評估內容，同時在區域內實施信用積分制，量化評價企業和個人的信用記錄。

（五）強化武漢市居民信用教育，提升其守信意識。

武漢信用體系的構建是全社會居民共同參與的一個系統工程，需要全體市民的信用意識提升才能真正實現。具體可從三方面提升市民守信意識：其一，將誠信教育納入到各級教育機構的日常教學，并作為學生日常考核、會考、乃至最終升學考試的內容之一。其二，充分利用新聞媒介，加強信用意識的宣傳普及，尤其是重視對當前武漢市經濟社會發展中的守信和失信行為進行披露，樹立守信或失信的典型，并展開深入的理論探討，增加人們對信用的認識，營造誠實守信的社會環境。其三，重點普及和宣傳契約誠信意識。武漢應通過制度保障和社會宣傳，突出契約誠信的重要性，鼓勵甚至強制社會各界在日常生活中尊重合同和履行信用。

（六）建立地方信用獎懲機制，擴大違信懲戒的范圍和成本。

信用文化建設除了依靠武漢居民提高自身誠信意識外，還需要相應的獎懲機制適當引導，使政府、企業、金融機構和個人都能更好地參與。當前武漢市在信用獎懲機制建設上可以遵循四條路徑：第一，將市政府的財政獎補制與各級政府機構和官員的信用評估結果結合，激勵其提升自身信用；第二，建立失信懲罰管理辦法，擴大可以使用信用報告的主體范圍，增加違信成本。第三，加大力度實施有關“信用政府機構”、“信用企業或單位”以及“信用個人”的先進評比，并給予相應的獎勵或政策優惠，激勵各方參與武漢信用文化建設。第四，建立武漢市個人和企業的信用擔保機制[10](p46)，并將其與信用獎懲機制相結合，擴大失信帶來的懲罰范圍和成本。

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責任編輯 郁之行

F127（263）

A

1003-8477（2013）11-0067-04

劉威（1979—），男，武漢大學經濟與管理學院副教授，經濟學博士，武漢大學美國加拿大經濟研究中心主任。金山（1990—），女，武漢大學經濟與管理學院碩士研究生。

武漢市科技計劃項目“文明武漢建設對策研究”（2013040906010437），國家社會科學基金2012年度一般項目（12BJY120），武漢大學70后學術團隊計劃項目“中國服務貿易及其國際競爭力研究”，武漢大學2011年度珞珈青年學者項目的階段性成果。