我國公眾參與文保行為選擇機制研究

■張國超

公眾參與是新時期文化遺產事業發展的重要趨勢之一。雖已有許多學者分別從歷史街區規劃、法律建構、城市規劃、博物館免費開放、遺產旅游地管理等角度進行研究，具有一定的參考價值，但已有成果多數屬于一般介紹性研究和個案項目評價的經驗性研究，缺少對公眾參與文化遺產保護的內在規定性、作用機理、參與行為的深入、系統的分析，研究范圍總體上較窄;在定量研究方面，方法選擇和分析深度也遠遠不夠，更談不上對參與行為的量化分析及相關對策的構建。而這些方面正是我國文化遺產事業可持續發展特別需要解決的問題。因此，對我國公眾參與文化遺產保護(簡稱文保)行為選擇機制進行研究，具有十分重要的理論和現實意義。

一、問卷調查:我國公眾參與文保行為現狀分析

問卷調查法是現代社會科學研究的一種方法，其特點是以數據說話，具有一定的權威性和可信度。本文通過在全國進行問卷抽樣調查，來了解我國公眾參與文化遺產保護行為的狀況。

(一)概念與分類:公眾參與文保及行為

文化遺產保護是指人類為了解決現實或潛在的文化遺產問題，協調人類和文化遺產的關系，保護和改善文化遺產本體及其生存環境的一切人類活動的總稱。從公眾文保行為切入公眾參與文保研究，是一種研究視角的創新。截至目前，學界還沒有出現過“文保行為”的說法。筆者認為，文保行為是指人們基于個人的認識、情感、責任感和價值觀，在一定社會情境的刺激下，主動參與、付諸行動來解決或防范文化遺產問題而采取的有意識行為。從公眾介入文保活動的程度看，文保行為可分為情感性參與行為、工具性參與行為和直接性參與行為。所謂情感性參與行為，是指個人在文保活動中卷入的程度相對較淺，采取的行為并不對文保活動起直接作用，更大程度上是尋求一種情感上的宣泄和支持。而工具性參與行為，即個人在文保活動中卷入的程度相對一般，主要是通過一定的媒介工具而采取的和文保相關的行為。直接性參與行為，是指個人在文保活動中卷入的程度較深，具有明確的文化遺產保護目的，并直接投入到保護文化遺產本體活動中的行為。如表1所示。

(二)現狀分析:我國公眾參與文保行為調查

為了解我國公眾參與文保行為現狀，筆者設計了針對我國公眾文保行為的調查問卷。問卷采用李克特五級量表設計，所有問題從強到弱分別賦值5、4、3、2、1分，做封閉式回答，單項選擇。2012年7月1日至8月30日，筆者分別對內蒙古自治區呼倫貝爾市鄂溫克旗、湖北應城、四川成都、新疆哈密、江西井岡山、河南安陽、湖北黃岡和荊州等地大遺址集中之地的居民進行問卷調查和入戶訪談。本次調查共投放問卷2340份，有效回收2176份，有效回收率達93.0%。用SPSS13.0將調查問卷進行統計分析，得到我國公眾參與文保行為的基本數據。

國內外文獻表明，刻度為l～5的李克特量表得分均值在1～2.5之間表示反對，這里意為經歷頻度為零，即“幾乎沒經歷過”;2.5～3.5之間表示中立，這里意為經歷頻度一般，即“偶爾經歷”;3.5～5之間表示贊同，這里意為經歷頻度較高，即“經常經歷”。對我國公眾文保行為頻度得分求和平均(如表1所示)可知，對于文保的情感性參與，公眾大都是經常經歷或偶爾經歷;對于文保的工具性參與和直接性參與，公眾則是很少為之。這說明，我國公眾參與文保行為的現狀不盡如人意，公眾“到文物景區去旅游”，在身心和情感放松的同時，接受文化遺產社會教育，學習文化遺產知識的意愿強烈，但其日常的文保行為僅限于偶爾為之的情感性參與，工具性和直接性參與行為則很少出現。可見，我國公眾參與文保的程度還停留在較淺層次上，缺乏對文保活動的深度參與。

二、理性無知:我國公眾參與文保行為選擇的集體困境

公眾參與文保行為具有正外部性。作為理性“經濟人”，行為者往往是自利的，在做出文保行為時經常會按照“自利思維”進行經濟成本的核算，這樣就會不可避免地使公眾參與文保行為選擇陷入“集體困境”。

(一)自利與理性:經濟人假設的基本命題

1776年，古典經濟學家亞當·斯密在其《國富論》一書中提出著名的“理性經濟人假設”命題:一是“自利”，即追求自身利益是驅使人的經濟行為的根本動機;二是“理性行為”，即經濟人是完全理性的，合理利用自己所收集到的各種信息來估計將來不同結果的可能性，從而使所追求的利益盡可能地最大化;三是只要有良好的法律和制度保證，經濟人追求個人利益最大化的自由行為會無意識地、卓有成效地增進社會公共利益[1](P67)。

沿用亞當·斯密的經濟人假設命題，本文認為我國公眾參與文保行為是一種理性經濟行為，公眾是否參與各種文保活動取決于在一定外部條件下，公眾對自身參與行為中的利益得失的權衡。公眾參與文保決策中得到的效用可用一個行為函數表示，即R=P×B+D－C，其中R表示公眾在參與過程中得到的總效，如果R＞0，說明公眾的參與行為為其帶來的效用為正值，公眾將參加各種文保活動，并且R的值越大公眾參與的積極性越高;如果R≤0，說明公眾的參與行為為其帶來的效用為零或負值，公眾不能從其參與行為中得到任何好處，甚至會有損失，理性的公眾將不會參與各種文保活動[2]。

(二)收益與成本:影響我國公眾參與行為選擇的基本因素

B表示公眾預期的其參與行為帶來的兩種不同的效果所產生的效用差額，P表示公眾所估計的預期效用差額得以實現的主觀概率，P×B表示對預期獲益的估價。我國公眾參與文保預期效用實現的概率受下列因素的制約:我國公眾參與文保的相關權利缺少法律依據，未能建立起相應的具體程序;行政法沒有建立起行政公開的原則和程序，遺產管理機構信息公開的義務缺少法律依據;公眾參與文保的范圍、程序和程度的規定仍相當欠缺。這些法律和制度上的諸多不完善之處，導致我國公眾參與文保預期效用實現的概率不高。

表1 我國公眾參與文保行為現狀調查表

D是公眾參與文保行為本身為其帶來的心理或精神收益。我國文化遺產管理模式是以行政管理為主，具有公有制、非營利性和分級屬地化管理特點的委托代理制度，社會力量介入程度較低，遺產宣傳教育手段有限，公眾文保知識貧乏，文保意識不強，參與文保的自覺性和主動性不足，加之文保行為的正外部性，參與中搭便車的心理普遍存在，這進一步弱化了公眾參與文保的責任感和積極性，使得公眾參與文保的心理收益不高。

C是公眾文保參與行為需要付出的成本，主要包括信息成本、機會成本和侵害成本。我國文化遺產分級屬地化的管理模式導致政府對遺產信息公開的程度較低，公眾要想獲得有關遺產信息，就必須付出大量的時間和經濟成本進行實地考察，付出的信息成本較高。我國《文物保護法》及相關法律制度對公眾參與文保僅作原則性規范，還缺乏具體的法律條文支持，公眾很難預測其積極參與的結果，機會成本較大。在缺乏法律保障的情況下，公眾參與文保行為可能會招致利益受損方及其相關者的打擊報復，使參與人受到物質、身體或精神上的損失，增加侵害成本。

(三)消極與冷漠:我國公眾文保行為選擇的集體困境

通過對公眾參與文保行為選擇的經濟學分析，我們可以大致上勾勒出我國公眾參與文保的實際情況:公眾參與文保的總成本遠遠高于其預期收益，這嚴重阻礙了公眾參與文保的熱情，會不可避免地導致西方經濟學家奧爾森提出的“行為選擇的集體困境”，即有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。單個人的這種理性行為如果推而廣之，成為大多數人的行為選擇，公眾就無法獲得相應的偏好根據，公共選擇就難以照顧到集體利益。這種集體成員“理性無知”的策略行為具體到我國文保領域，就是公眾對參與文保表現出一種消極和冷漠的態度。

三、機制保障:我國公眾參與文保行為選擇的對策構建

所謂公眾參與機制，就是指用來實現公眾參與的各種手段組成的整體系統[3](P44)。公眾參與機制的建立，可以保障公眾參與的實現及提高公眾參與的效率和效果，其中，制度因素是決定性因素。因此，在我國文保領域，筆者建議，要想解決上述公眾參與文保行為選擇的集體困境，就要完善文保公眾參與制度，這樣既能提高公眾參與文保的預期收益(P×B+D)，又能降低公眾參與文保的成本(減少C)。

(一)知情機制:降低我國公眾參與文保的信息成本

建立知情機制，就是要保障公眾的知情權。只有獲得知情權后，我國公眾才能增加參與文保的預期效用，從而降低參與文保信息成本。

為保障公眾的知情權，我國必須完善遺產信息公開制度，具體可從兩個方面入手:

一是要豐富遺產信息的來源。遺產信息有公共信息和個別信息兩種類型。公共信息是指向全社會發布的信息，如遺產本體狀況公報和遺產環境周(日)報等;個別信息是指只有在公眾提出要求的情況下才提供的信息，如某世界文化遺產地旅游環境容量的數據。在我國文化遺產地，遺產管理機構往往負責遺產經營管理，其行為將直接導致遺產質量的改變。一般來講，遺產管理機構掌握著比政府和公眾更多、更加詳細真實的遺產信息。遺產管理機構雖有義務向政府進行遺產經營管理情況匯報，但法律并沒有規定這些匯報的信息必須向社會公開，遺產信息在公眾和這些機構之間是不對稱的，因此，政府有必要從行政和法律上給這些機構施加壓力，讓其給公眾提供遺產經營管理過程中可能會對遺產及其生存環境造成的影響的詳細信息。

二是要加大現有法律制度的執行力度。我國《文物保護法》和《文物保護法實施條例》已對遺產信息公開有所規定，如《文物保護法實施條例》第7條規定，歷史文化街區、村鎮，由省、自治區、直轄市人民政府城鄉規劃行政主管部門會同文物行政主管部門報本級人民政府核定公布。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》由國務院頒布實施。這些都體現了公眾對遺產的知情權。但在具體的執行過程中，應當做到幾點:各級政府及文物部門要將現行法律中與《信息公開條例》相沖突的條文加以修改，并進行政府信息公開立法及其配套立法，形成實體性和程序性有機結合的政府信息公開法律體系;依據《信息公開條例》，各級政府文物部門應制定《文化遺產信息公開條例實施細則》，以保證遺產信息公開制度的健全和落實。

(二)表達機制:降低我國公眾參與文保的機會成本

表達機制是公眾言論權在文保中的體現。建立表達機制，讓公眾就文保事業表達自己的意見和建議，可以降低我國公眾參與文保的機會成本。

我國現有法律對公眾參與文保權的實現業已作了基本的程序性規定。如2006年11月頒布的《世界文化遺產保護管理辦法》明確規定社會力量如何參與文化遺產管理:“公民、法人和其他組織可以通過捐贈等方式設立世界文化遺產保護基金，專門用于世界文化遺產保護。”我國在文化遺產管理領域已初步形成依法行政的局面，但目前我國文化遺產法律體系不健全，法規文件涉及內容的廣度與深度不足，可操作性不強(“鼓勵”和“可以”字眼的運用)，很難保證公眾參與文保權的真正實現。因此，在立法層面，我國要進一步明確公民參與文保的權利，劃定其權利和義務的界限，這是實現公眾參與文保的法律基礎和根本保證。同時，要注意在實體法和程序法方面，明確公眾參與文保的途徑、形式和具體程序，解決好公眾參與的可操作性、技術規范問題。

(三)訴訟機制:降低我國公眾參與文保的侵害成本

訴訟機制指當文化遺產受到人為破壞時，公眾有權提起訴訟，要求責任人停止破壞，并接受行政或法律制裁的規定和程序。建立訴訟機制，能讓我國公眾在參與文保活動時有安全感，降低侵害發生的概率和成本。

我國現行的《民事訴訟法》強調，起訴資格必須“與本案有直接利害關系”，即民事訴訟者必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這對文保來說，顯然是很不利的。文化遺產資源是一種公共資源，它們承載著一個國家或地區的歷史文明，是國家或區域文化軟實力的象征。文化遺產具有不可再生性、民族性、地域性，當文化遺產受到破壞時，與文化遺產利益相關的絕不僅僅是遺產所在地及其周圍居民，而是整個社會公眾，即更多人的利益受到了間接和無形的侵害。為此，我國應放寬起訴資格，將文保民事訴訟的起訴資格擴大到“與本案有間接利害關系”的公民、法人和其他組織，以有效地保障公眾訴訟參與權。具體來講，可以從以下幾個方面進行完善[4](P30)、[5](P113):首先，改變傳統的訴訟制度，放寬原告資格的限制。為便于操作，可以將享有起訴資格的公眾范圍限于遺產所在地居民或民間組織。其次，完善司法援助制度，由政府或者民間組織為起訴者提供技術或資金援助。第三，建立公眾參與文保救濟機制，確保公眾能夠從法律上得到有效的救濟。

(四)激勵機制:增加我國公眾參與文保的預期收益

激勵機制，即激勵主體按照確定的目標，根據激勵客體的個人需要、價值觀、行為規律，通過各種方式激發，使人產生一股內在的動力和要求，進而迸發出積極性、主動性和創造性的整體系統[6]。文化遺產屬于公共物品，具有兩個基本特征，即消費的非競爭性和受益的非排他性，因而難免產生“搭便車”的問題，從而導致文保領域中的“市場失靈”以及公眾缺乏文保熱情的現象，這樣得到政府的激勵就成為必需。如果政府不積極采取行動鼓勵公眾進行遺產保護，文化遺產將在全球化和城鎮化的過程中遭到破壞。而文保激勵機制正是以文化遺產的可持續發展為目標，以調動公眾參與文保的積極性為目的，是政府遺產管理的一種方式。

2006年新修訂的《文物保護法》已在文保激勵機制建設方面有所作為，如第12條就有對單位或個人參與文保的獎勵規定。但問題是，現有的制度大都是原則性的，比較籠統，操作性不是很強，容易造成執行實踐中的變形。具體來講，可從兩個方面進行完善:首先，明確激勵主體。文化遺產立法者應當根據公眾行為的效益性質和效益層次，在立法中確定不同的激勵主體，以彌補現有文保激勵立法中所存在的激勵主體不明確缺陷。其次，確立激勵形式。從制度化的角度來說，文保激勵機制應包括文保行政獎勵、稅收優惠、財政補貼等制度。根據行政行為的性質，可以將文保激勵行為分為精神激勵和物質激勵。在實踐中，建議各種激勵形式交叉、綜合運用，從而達到激勵公眾積極參與文保活動的目的。

[1]楊春學.經濟人的理論價值及其經驗基礎[M].上海:上海人民出版社，1998.

[2]許曉明.環境領域中公眾參與行為的經濟分析[J].中國人口·資源與環境，2004，(1).

[3]馬彩華，游奎.環境管理的公眾參與:途徑與機制保障[M].青島:中國海洋大學出版社，2008.

[4]程曉燕.文物古跡保護法律制度研究[D].重慶:重慶大學，2006.

[5]劉婧.歷史文化遺產保護中的公眾參與[D].重慶:重慶大學，2007.

[6]許曦.激勵約束機制對推進公眾參與環保的作用和意義[J].佛山科學技術學院學報，2011，(5).