檢察機關內部機構設置改革研究

甄 貞

（北京市人民檢察院，北京 100005）

一、檢察機關內部機構設置的歷史沿革①

新中國檢察機關內設機構的依據最早可追溯至《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（1949年12月），依此，高檢院下設三個業務處，一處對應一般監督、抗訴和刑事申訴三項職權；二處對應著辦理普通刑事案件、監所監督；三處對應著民行監督。帶有一定的半軍事化、半神秘主義傾向，這讓人自然懷想到戰爭遺痕以及圍繞政權展開的斗爭。不過，建章立制工作到1955年就已初具規模，按照蘇式“監督”定位，內設機構多含有“監督”字樣，以高檢院為例，除了辦公廳、人事廳、研究室和偵查廳以外，其他的都冠之以“監督”字樣，如一般監督廳、偵查監督廳、審判監督廳和勞改監督廳②?；\統言之，與理論上明確的“法律監督機關”定位相適應，此時的檢察機關內設機構原則上圍繞監督開展工作，以監督立足。但問題是，在監督名目之下，機關的實然狀態卻是專注于一般刑事訴訟活動，如參與肅反。也就是說，分權意義上的消極監督更多，而針對其他機關的執法司法行為違法的積極監督較少，機關配合、加強專政體現得更為充分。

“文革”以后檢察機關恢復重建，1979年新修訂的《人民檢察院組織法》規定最高人民檢察院設五個業務部門和若干綜合部門，就業務部門而言，一反1955年“監督”貫名，改采“工作對象”標準，分別是刑事檢察廳、經濟檢察廳、法紀檢察廳、監所檢察廳、信訪廳。在其職權劃分上同時突出了工作場所，以監所檢察為例，它兼有對監管場所發生犯罪予以追究的綜合性權力，類似于一個縣級檢察院。與1955年相比，以工作對象為區分標準的設置模式具有簡明易知的特點，又切合了重建法制所要求的訴訟化轉向，除了因一般監督職能的廢除而導致一般監督部門取消之外，把在訴訟活動中不易理解的監督置換為工作對象，自有其便于社會認知上的優勢。但是工作對象的區分標準過于簡略，在內部邏輯關系上，經濟檢察與法紀檢察所含有的偵查職權也應屬于刑事檢察的范圍，因為“檢察”本身不是特定的職權，而是檢察活動的概稱，由此，將自偵排除于刑事活動顯然于理不合。進而言之，其與1955年相比采取了差別化的設置原則，是否意味著棄監督而求訴訟？這為理論研究上質疑檢察機關法律監督定位埋下了伏筆?？偟膩碚f，1979年的設置原則奠定了此后檢察機關內設機構的基礎，雖然在1982年高檢院內設機構一度又恢復到數字命名的方式上來，即分為一（刑檢）、二（法紀與經濟檢察）、三（監所檢察）、四（信訪）廳③。但到20世紀90年代初就又回到1979年架構上來，現行的幾乎所有部門都是在此基礎上衍生或分化出來的，如經濟檢察廳發展為貪污賄賂檢察廳（1989年），再發展為反貪總局（1995年），反貪又進一步分化出職務犯罪預防（2000年），區別于偵查、大要案指揮中心。法紀檢察變更為反瀆職侵權檢察廳，再更名為反瀆局（2005年）。信訪廳更名為控告申訴檢察廳（1987年），再一分為二，分設控告廳和申訴廳④。刑事檢察廳在1999年也裂變為審查批捕廳和審查起訴廳，在2000年開始的新一輪機構改革中，前者改名為偵查監督廳，后者改名為公訴廳（2001年）。因職權擴張，隨著民事訴訟法和行政訴訟法引入檢察監督，1988年又增設民事行政檢察部門。當這種分化趨勢進一步加強，原先以工作對象或場所為標準的設置原則逐漸淡化，開始呈現出混雜的景象，職權定向進一步凸顯，如審查批捕（偵查監督）、公訴、職務犯罪預防，以訴訟為主兼顧監督，顯示出多重性的標準，也在一定程度上反映了對于檢察院這個“未完成的機關”⑤，改革者和決策者徘徊于何種取向的猶疑和困惑。

檢察機關內部的業務部門分布如是，從大的范圍來講可進一步統攝，按檢察機關刑事檢察（一般刑事犯罪）、查辦職務犯罪（反腐）與訴訟監督的三大職能，即偵查監督中的審查批捕、公訴歸于刑事檢察，而反貪、反瀆、預防歸于查辦職務犯罪，而偵查監督、公訴中的審判監督、監所檢察和民行檢察歸于訴訟監督。相當程度上，控告申訴帶有窗口意義⑥。此外，綜合性（業務）部門有政治部（下設干部處、組織宣傳處、教育培訓處、機關黨委或工會、離退休干部處）、辦公室、行政裝備處（或計劃財務處）、監察處、研究室、法警處。這就是2002年左右檢察機關機構改革完成后的基本圖景⑦。機關內部平行層面上的機構設置大致如是，在上下級檢察機關之間，業務部門亦基本相互對應，只是因案件量分布上的差異，負荷量大的下級院個別業務部門再進一步分化，由一個處室分設幾個處室，此以公訴部門最為典型，所以，條線業務部門在案件量大的下級院，向上呈金字塔形；若該下級院案件量少，則向上呈紡錘形，中院級別的檢察院業務部門因集中對下會呈凸起狀，而基層院則由于嚴格的上下對應關系會變得“麻雀雖小，五臟俱全”，不過，在綜合部門上卻有一定的縮編，如政治部。總體說來，越到上一級，綜合性部門越繁復，內部分設的層級越多。10年來，這一設置模式保持穩定，保證了檢察職權的正常行使和檢察業務效能的提升。近兩年隨著新一輪檢察改革方案的提出以及檢察工作專業化的加強，圍繞檢察業務工作的變化，內設機構出現了新的特色，如設立未成年人專門工作機構、案件管理機構、民行檢察機構分設等。此外，個別省份探索監督職能與訴訟職能的適度分開，設立了專門的訴訟監督部門，并打破上下級對應的機構設置模式，對基層院或下級院的內設部門進行整合，如批捕合一、職務犯罪偵查預防合一、訴訟監督合一，案件管理統合控申、內部監督、法警和人民監督員工作，以綜合管理部門統合辦公室、政工、紀檢監察、計財裝備、研究室和技術⑧，改革開始往縱深發展。

二、檢察機關內設機構設置的類型分析

內設機構是檢察機關的組織分解和檢察官的行政組合形態，從世界各國來看，檢察機關內設業務機構大體有四種類型：一是以法律監督為中心設置內部機構，如蘇聯和東歐國家；二是以公訴為中心設置內部機構，如日本；三是含有相當數量的刑事警察組織的內設機構設置模式，如意大利；四是彈性編組模式，如美國⑨。若更進一步，著眼于各國不同的憲政傳統、職權配置和政治生態，可以對我國檢察機關內設機構做更細致的區分。筆者將其歸納為三種類型：機構對應型、職能適應型和監督回應型，并以此為基礎進行分析。當然，必須注意這種分類只具有相對的意義，因為“任何復雜的法律秩序或它的一部分都永遠不會構成一種絕對一貫的體系。任何特定的法律秩序或法律制度都可能具有一種‘混合性’特性”⑩。現實中，這三種類型常常有交叉和重疊，不過亦有主次之分。

（一）機構對應型

所謂機構對應型指檢察機關的內設機構上下一貫，高檢院確立基本架構，其他下級檢察機關平行復制。1979年《人民檢察院組織法》第二十條規定：“最高人民檢察院設置刑事、法紀、監所、經濟等檢察廳，并且可以按照需要，設立其他業務機構。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院可以設置相應的業務機構。”“相應”二字實際上就是“對應”的意思。1983年修法時不再列舉具體部門，只原則規定為“若干檢察廳”，但“相應”二字未改。“目前，從最高人民檢察院、省級院、地(市)級院到基層縣（區）院，機構設置基本上都是上下對口。人員編制幾百人的省級院一般有內設機構18個左右，而人員編制僅百余人甚至幾十人的基層院，一般也有內設機構16個左右”?。筆者認為，導致對應模式的原因有三：一是檢察機關帶有一定的行政性，依照法定的上下級領導關系，上命下從自然會導致上下對應。二是上下對應有利于工作貫徹、部署、指導和統籌協調，上級機關通過條線監控可有效掌握全面工作情況，防止下級誤斷和僭越，保障法律的統一正確實施。三是“路徑依賴”的慣性思維，當上級機關確立了一種模式，下級移植時無需再支付制度成本，直接復制即可，這對于地域廣袤而各地區法治意識和水平參差不齊的我國而言，確有其現實意義。職是之故，上下對應設置模式成為一種易于為各方接受的“主流”模式。內設機構上下對應模式最大的好處是能夠保證檢察權的平穩、有序運行。

（二）職能適應型

上下對應型的機構設置基本上是一種機械的和靜態的對應，從檢察職能行使的角度來看，這種對應不免偶有缺乏目的性和動態性之嫌。特別是1996年《刑事訴訟法》修改明確和強化了檢察機關在刑事訴訟中的法律監督地位，適應職能調整，內設機構改革也拉開了帷幕。1996年高檢院《關于地方各級人民檢察院機構改革意見的實施意見》明確指出，“地方各級檢察機關要科學配置職能，通過職能分解，理順內設機構間的關系。省級人民檢察院的必設機構一般應與高檢院對口。市（地）級人民檢察院和縣級人民檢察院的必設機構不強求與上級院對口?！霞墮z察院各業務部門不應對下級檢察院業務部門的機構設置和人員配備提出具體要求”。2001年高檢院政治部、中編辦一司《關于地方各級人民檢察院機構改革組織實施過程中幾個問題的意見》進一步明確，地（市）級和縣級人民檢察院機構的設置不要求與上級檢察院內設機構相對應。各地可根據區域、人口、經濟發展水平、工作量大小等情況，從工作需要出發，實事求是地確定內設機構。

如果說職能適應型模式是對機構對應型的調校，那么這種調校的方向則是以檢察權的分布為基礎，參酌檢察機關回應經濟社會發展的需求，一方面依托單項的職權更細致地劃分業務部門，大致是一職權、一工作領域對應一個部門，另一方面回應監督者更要接受監督，通過加強內部制約規范檢察權行使的要求，出現了職務犯罪偵查與預防的分離、線索受理與分流指導的分離、批捕與公訴的分離、民事檢察與行政檢察的分離等。此外，反貪升格及內部細分自然會讓我們聯想到服務廉政建設、遏制腐敗犯罪的社會背景，而控申部門分離出檢務接待中心也透射出當前的信訪壓力，整合內部業務監控職能歸口案件管理中心，一定程度上凸顯了信息化對檢察管理的影響。

總的來說，職能適應型反映了檢察機關基于訴訟專業化的宏觀趨勢，重新認識自身定位和功能的內在沖動，自恢復重建以來，重建法治同時意味著撥亂反正，越來越強化的訴訟功能使檢察機關一定程度上超越了“專政工具”。隨著社會轉型期犯罪高發和社情漸趨復雜，檢察機關也要在訴訟專業化的基礎上更深地介入社會生活，發揮法律專業者和專業監督者的雙層作用，服務經濟社會發展大局，體現其自身價值。服務科學發展與自身科學發展的雙重要求迫使檢察機關一方面依托職權進一步開拓、深化工作領域，另一方面以適當的功能整合（如承擔綜合職能的辦案中心）更有效率地回應社會需求?？梢哉f，職能適應型還原了一個處于社會關系和社會網絡中的檢察機關形象，使我們認清檢察機關是社會系統的一個有機組成部分，也要通過充分發揮其功能獲取自身發展的能量，既有身份的焦慮，也有取舍的掙扎。

（三）監督回應型

職能適應型的設置模式是一把“雙刃劍”。提取單項檢察職能設置相應的部門雖然深度發掘了該項職權的內涵，但依職權分化勢必造成一股離心力，導致法律監督憲法定位的碎片化，使檢察機關面目模糊，無法形成一種內在統攝的力量，對外呈現為一個整體和組織合理的系統。

在我國，憲法明確規定檢察機關是國家的法律監督機關，這就決定了檢察職能要圍繞法律監督而展開。從1954年檢察院組織法以來，法律監督對于我國檢察機關而言如影隨形，成為一個極具特色的身份符號?，從1979年組織法的明確化再上升為憲法規定，法律監督已然涵攝檢察工作的全部。2003年以來，高檢院提出了“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題，《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》指出，“科學設置基層檢察院內設機構，規范基層檢察院各業務部門之間職能劃分，優化檢察職能配置，整合檢察資源，使基層檢察院的法律監督能力得到進一步增強”。以監督為本位、以強化監督為依歸的內設機構改革思路愈發彰顯。監督意味著權力制約，與中央加強對司法權監督制約的要求相適應，2008年以來檢察改革以強化法律監督與強化自身監督雙峰并立，對外和對內均著眼于監督，而共同目的則指向打造一支能為、有為、信得過的司法體制內部監督力量，這無疑對于扭轉當前“大偵查、大審判、小監督”的刑事訴訟格局具有極其重要的意義。

為避免出現監督與訴訟兩張皮的現象，解決因部門分設導致的職能交叉重疊、環節過多、合力不強、力量內耗等問題，部分檢察院效仿國家大部制改革的思路和實踐，依托職務犯罪案件的偵查權、公訴權和訴訟監督權等主要權能，開展“小院整合”試點，將內設機構分為批捕公訴部、訴訟監督部、職務犯罪偵查部、案件管理部、綜合管理部等部門。亦有主張應將目前反貪、反瀆、控告、偵查監督、公訴、民行檢察、監所檢察等主要業務部門，按照法律監督三項基本職能進行機構和職權調整，構建三個副院級的機構即反貪局（廳）、公訴局（廳）、訴訟監督局（廳）的檢察機關業務機構設置模式?。

三、當前檢察機關內部機構設置存在的問題

機構設置作為載體，其存在的問題當然反映在檢察機關工作效能上。統而言之，不外是行政化過強，內設機構過多，縱向管理較為強勁，但橫向聯動相對薄弱，設置原則與標準不清晰，職能交叉同時又存在碎片化行使的跡象，人為架設機構間的區分，片面強化某項職權，而未必有實益。

內設機構的行政化直接體現在機構名稱上，即無論是廳、處、科、局等?，無不與行政機關的設置相對應，其負責人對應為某長或某主任，對應相應的行政級別和待遇，稱一個內設部門為一個行政性部門亦不為過。除了獨具檢察職權特色的業務部門外，綜合性部門亦與行政機關相似，在較高等級的檢察機關內部，綜合部門量多人少。即便業務部門實施內部裂變，分設為多個平行部門，由于檢察決策體系呈金字塔式，過度集中于上一級，檢察官履職也表現為一種行政化的樣態，匯報請示、上傳下達，在檢察一體化的名義之下，檢察官的獨立性被削弱。進而言之，業務部門內部的平行裂變一定程度上為了克服案多人少的矛盾，但一旦分設，便要建立一套人事班子，雖然辦案人員的總量增多，不過，由于采取的是“攤大餅”式的平行移植法，被廣為詬病的是，增加了領導職數，也增加了部門內的綜合性人員（如內勤），在機關本身行政化較強的情況下，因行政化所滋生的協調成本同時分攤到每個新設的部門上?。筆者認為，這種行政化趨勢很大程度上在于檢察機關沒有獨立的管理體制，薪酬待遇依賴于行政職級，其人員升遷與行政匹配，這必然導致行政最大化的傾向，即將行政空間利用到最大限度，強化了部門分裂和增加職數的內在動力。所以，雖然中辦關于印發《地方各級人民檢察院機構改革意見》的通知（中辦發［2001］9號）中明確規定省級人民檢察院內設機構一般設置為15個左右，但就省院而言，處級單位則翻了近一翻。同時，由于整合的需要，不得不在部門之上架設部門，如反貪局和政治部。若持悲觀論調，不遏制行政化的趨勢，不改變檢察官職級與行政掛鉤、依檢察官等級提供薪酬的現狀，只能選擇機構裂變的方式來解決人員發展問題，并可以罔顧“分工合理、權責明確、相互配合、相互制約、運行高效”的總體要求。反過來，行政化的加強也進一步惡化了檢察機關的決策環境，致使協調成本上升，部門自主、檢察官獨立裁量的能力下降。行政主導又必須進一步增加行政輔助決策力量，綜合性部門加強，業務部門作為辦案信息終端被動提供信息的壓力增大，相應地也要加大內部的綜合性力量，以應對這種要求，進而削弱辦案力量。這是一種司法化退步、行政化增強的兩極化趨勢。

內設機構過多必然導致案件或信息在內部流轉的環節過多，如一條舉報線索到成案，往往要經過控告申訴分流、反貪或反瀆偵查、偵查監督部門審查批捕、公訴部門審查起訴，還要加上檢察長領導、管理、協調，名為分工明確、強化內部制約，但對外的其實是作為單位的檢察院，而不是哪一個部門，如果檢察機關整體的效能體現不出來，再繁復的內部制約也不能回答對工作低效的質疑。特別是隨著檢察人員整體素質的大幅提升，知識專業化程度加深，以往靠經驗辦案、靠集體智慧審定的模式已無太大必要，相反，其弊端越來越令人不能容忍。

四、優化檢察機關內設機構配置的幾點思考

科學設置檢察機關的內設機構必須遵循一定的原則，對此機構改革的指導性文件已規定得極為明確，擇其大要，主要有以下三條：保障依法獨立行使檢察權，精簡、統一、效能，優化隊伍結構、提高人員素質?。但據此尚無法作出具體取舍，筆者主要以前述機構設置的類型分析為基礎，從類型化的角度結合存在的問題，提出改進設置的建議。

（一）職能適應與檢察一體

職能適應型以細化具體檢察職權為原則，通過盡可能多地配置機構使各檢察權能發揮至最大化。對抗因機構林立而產生的離心力，避免整個檢察機關分崩離析的內在約束力是“檢察一體”。所謂檢察一體指“各級檢察機關基于領導關系，構成有機統一整體，檢察官在上命下從的關系中根據上級檢察官的指示命令執行職務。按照這一原則，檢察權的行使必須保持整體的統一，所有檢察機關被視為一個命運共同體”?。檢察一體的核心在于通過相關權力義務的設定，使檢察機關對內構成一個統一的、科層制的組織，對外為一個不可分的整體。檢察一體最好地詮釋了檢察機關行政性的一面，從比較研究上看，檢察機關內部的上命下從不應過分絕對化，一旦絕對化將使檢察官蛻變為行政官，無法以一個司法能動主體作出應有的裁量，進而違背司法工作規律，無人負責、效率低下，最后毀損整個司法的公信力。換言之，檢察一體是尊重檢察官自主性基礎上的一體。一體是程序內的一體，而不是不依訴訟程序、一切唯上是從的一體，這是前提性認知。當前真正有檢察一體意義的是：第一，自偵的跨管轄集中辦案模式；第二，上級院主動啟動審監抗訴表達對統一刑事司法政策及法律適用的主張，因為審監抗一定程度上帶有無時效限制、跨審級等非常救濟的特點；第三，跨區劃設置的管轄特定類型案件的辦理中心；第四，訴訟監督中針對下級監督無效的事項，由上級進行非程序性的提級糾正或建議糾正。其中，第一是檢察機關自偵權所隱含的，第二、四是多屬例外情形，第三應成為常態。

涉及機構設置，就表現在：一是自偵及民行檢察部門向上級集中。在這兩個工作領域內將常設機構集中到地市級檢察院以上，加強機關內部機構之間的橫向聯動，并盡量將機構間的橫向協調內部化，即當橫向聯動頻繁且成為常態，有必要將機構進行整合，使其從屬于一個更大的組織體，抽離出其共性的部分讓一個分設部門或小組承擔，非共性的部分依業務專業化的方向分設或分組。二是以專業化為中心，設立承擔復合職能的辦案機構。近年來，以突出專業化為特征的工作整合與部門分設同時成為趨勢，前者表現為設立案件管理中心，后者表現為民行檢察分設、成立專門管轄特定類型犯罪的辦案中心（如知識產權、金融、毒品、網絡電信犯罪案件）及未成年人案件專門辦理機構等。隨著特定類型案件的指定管轄及特定監督事項的指定監督，建議在特定的檢察院設立專案辦理中心或部門，打造成為專業性案件的集中辦理中心、研究中心和監督中心。專業化辦案機構突破了現有機構設置所采取的平行、橫向分割模式，進行了一定程度的職能整合，或者捕訴合一，或者訴訟職能與監督職能一并行使，而未成年一體化辦案機構甚至跨越刑、民，兼行“捕、訴、監（監督）、防（預防）”。作為過渡，可先在業務部門設專門辦案組，集中處理訴訟監督、刑事和解、審查羈押等必要性事項，對外國人犯罪案件指定集中管轄。三是借鑒域外經驗，從金字塔式決策模式向扁平化管理模式變遷。要適度減少內部決策層級，避免組織架構日趨煩瑣、科層級數日趨密復，盡量實行扁平化管理，大幅減少檢察官、部門負責人、檢察長之間的過渡環節，逐漸讓部門負責人成為行政上對外協調的首腦。

（二）監督回應與“二元論”

監督與訴訟的緊張關系貫穿了檢察機關內部機構設置的始終，這條隱含的主線時偏監督、時偏訴訟，導致檢察機關更換內設機構名稱、分設或增設機構，呈現出搖曳多姿的樣態。法律監督一元還是訴訟與監督二元不只關乎具體的檢察職權，更涉及檢察定位的根本判斷。從法律監督的憲法定位解析出訴訟（公訴）職能，并將之與法律監督的上位概念相對應，一方面有偷換憲法概念之嫌，即將憲法定位降格為具體的職權；另一方面也是將目的意義上的法律監督與手段意義上的訴訟（公訴）職權相混同，手段與目的不分。如果徑直改造60年來堪稱定論的法律監督定位，個別青睞一個具體的公訴職能，將置其他檢察職權于何地？既然法律監督是目的，那么是否其他作為手段的檢察職權也都可以單獨挑出來與目的對應，從二元演變為三元、四元乃至多元？一定程度上可以說，把法律監督的目的視為職權意義的“督促或糾正”，也是對目的的降格處理?，其潛在影響是，當彰顯檢察機關正當性的“法律監督”無法作為理念約束住檢察機關的行政性，那么，檢察機關就有可能因其過度強化指控變為刑事訴訟活動中的一方當事人，并由于握有公權資源而致使刑訴架構失衡。同時，一旦抹殺憲法定位消除檢察機關模糊形象的必要性，以職權和手段認知“法律監督”，《憲法》第一百二十九條也就失去了意義。

簡而言之，檢察（機關）從其詞源上看指國家律師（代理人），代表國家參與特定訴訟過程?。法律監督是其履職過程中的定位，即要通過職權行使監督、保障法律統一實施，充當法律的守護人。它不是一項具體職權，而是一種功能意義上的抽象定位，是檢察職權行使過程中所呈現出來的價值取向。在現代意義上，由于法律守護人過于籠統，已讓渡為“客觀性”一詞，即忠實于法律、恪守法律、追求正義?；诿鞔_的憲法定位，檢察機關應堅持“法律監督”對檢察職能的統領作用，立足消極的訴訟分工和積極的程序糾錯，從正反兩個方面防止訴訟權力專斷，促進執法司法公正，使各項具體訴訟職權及訴訟過程中的監督糾正權（訴訟監督權）相互調和，相互補充，齊頭并進。要發揮訴訟活動中每案親歷的優勢，使訴訟成為發現監督線索的渠道，同時，通過訴訟監督提升訴訟層次，確保檢察機關恪守客觀義務，不會蛻變為只追求勝訴的當事人。在履行訴訟監督職能過程中，不宜將職能等同于部門，在訴訟部門之外設立單一的訴訟監督部門，而要在維持現有部門格局的基礎上，通過正面的激勵措施和管理上的優化提升監督效果。一方面，在訴訟部門中確定專人或設立專門的監督工作組集中管理監督線索，跟蹤、督促監督意見的執行與反饋；另一方面，在專門的辦案機構中整合進訴訟監督職能，使監督隨著訴訟的專門化而更有針對性。

（三）機構對應與不對應

檢察機關上下級之間內設機構相對應稱得上是一條原則，不過，中辦發［2001］9號也指出，地市級以下可以不搞一刀切。不對應的不妥或不方便之處在于，當上級業務部門以縱向一體化的名義指導協調時，下級院可能沒有明確對應的部門，若下級院的某些業務綜合于一個部門，那么該部門就得向上對應多個部門，便有可能在多管齊下的情勢之下不堪其負。當下級院業務部門平行裂變，若不設綜合性的機構予以統籌，在對上協調時可能出現多對一的局面，造成內部損耗。所以說，在業務管理體制不變的前提下，縱向行政化就容易演成維系上下對應關系的重要惰性力量。

筆者認為，上下級檢察機關內設機構原則上不必對應，特別是地市級檢察院以下應以不對應為原則?。檢察機關的管轄等級越高，業務部門越少而綜合部門越多；管轄等級越低，在部門總量精簡的前提下，業務部門與綜合部門之比就越高。具體來說，自偵部門、民行檢察、監所檢察在基層院可不設或采取集中管轄模式，若不設的話原有配置可上移到地市級檢察機關，審查批捕與審查起訴合一，依案件類型或犯罪主體類型分設多個專業化的辦案中心或機構，實行捕訴合一，綜合性部門可進一步合并。例如，職務犯罪偵查。鑒于偵查管轄不受審判管轄的拘束，不必因案件發生在基層就應由基層院來辦理，而且由于基層院難以脫離地方政治生態的影響，自偵工作不易保持客觀中立，所以宜將查辦力量向上集中，形成一定的規模，反而更能發揮規模效應，保持人員的機動性，擴大社會認知。若基層院單兵作戰，除了因綜合業務造成損耗外，還有上下協調、與外部其他機關的橫向協調，費時費力，影響效率。

（備注：北京市人民檢察院研究室的王志坤副主任對本課題的研究貢獻很大，王勝華博士對本文亦有貢獻，特致謝意。）

注釋：

①關于該沿革的一般處理方法是分段分期，筆者認為如果籠統分期的話，可以1955年和1979年兩個點作劃分，中間一段近似于空白期。下面以此為據，采取評述的方式概括整個過程。

②孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2010年版，第262頁。

③詳細的過程參見曹東：《檢察職權內部優化配置與檢察管理的基本視角》，湖北省人民檢察院發展研究中心編：《檢察管理的理論與實踐》，湖北人民出版社2012年版，第274—277頁。

④據《關于地方各級人民檢察院機構改革組織實施過程中幾個問題的意見》，省院的控告申訴處與舉報中心、刑事賠償工作辦公室一個機構掛三個牌子，若分設，控告檢察處與舉報中心一個機構兩個牌子，刑事申訴檢察處與刑事賠償工作辦公室一個機構兩個牌子。

⑤此為德國學者羅克辛（C.Roxin）語。

⑥通常所說的一個窗口對外，即指控申的此種作用，但從其職權配置來說，愈來愈趨于綜合，既有參與對不服法院生效刑事裁判申訴案件抗訴出庭之責，又有復查刑事申訴案件加強內部監督、發現訴訟監督線索的功能，所以，又不能視之為窗口。此處的窗口僅指其對外性。

⑦另派出機構和鐵檢的情況不贅。最高人民檢察院內設機構的改革于2000年完成，地方各級人民檢察院內設機構的改革在2002年前完成。參見《檢察改革三年實施意見》

（2000年）?？紤]到檢委會只是一個內部議事決策機構，不具有對外性，而檢委會辦公室以服務檢委會議事為主，故均不視為一個獨立的業務部門。

⑧湖北省人民檢察院檢察發展研究中心編：《努力構建更加健全完善的檢察工作體系——湖北檢察機關的實踐探索》，湖北人民出版社2011年版，第333頁以下。

⑨孫謙主編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第109—111頁。另一種類型分析是：以追求案件真相為目的的機構設置模式、以實現訴訟功能為目的的機構設置模式和混合式的機構設置模式，參見李哲：《中國檢察機關組織機構設置研究——以各國檢察機關組織機構設置模式為基礎》，《中國刑事法雜志》2010年第9期。

⑩[美]諾內特、塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會——邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，第19頁。

?吳建雄：《檢察機關業務機構設置研究》，《法學評論》2007年第3期。

?王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第180頁。

?吳建雄：《檢察機關業務機構設置研究》，《法學評論》2007年第3期。類似見解參見謝鵬程：《論檢察機關內部機構的設置》，《人民檢察》2003年第3期。

?有關機構命名的討論，參見謝鵬程：《論檢察機關內部機構的設置》，《人民檢察》2003年第3期。

?如參加協調時，此前只要一個負責人即可，現在每個部門的負責人均要參會。

?中辦發［2001］9號、中辦發［2000］3號。

?李忠誠、張建偉：《論檢察一體化原則》，《國家檢察官學院學報》1996年第3期。

?對這種目的與手段關系的辨析，可參見甄貞、王志坤：《訴訟監督地方立法的反思》，《國家檢察官學院學報》2011年第1期。該文以訴訟監督為例，但分析路徑一致。

?從比較法上對“檢察”的考析，參見邵暉：《“檢察”一詞的語義學探析》，《國家檢察官學院學報》2012年第2期。但該文沒有從其中解析出“守護”之義，進而沒有將“檢察”與法律守護人聯系起來，以致武斷地宣稱檢察一詞“任何階段都不曾出現過指涉‘監督’的詞義”。

?有意見甚至認為地區之間可以不一致，如在西藏、寧夏、青海等省和自治區的一些縣級院可實行檢察長加檢察官模式，機構大幅簡化。參見謝鵬程：《論檢察機關內部機構的設置》，《人民檢察》2003年第3期。