論信息技術時代的公民隱私權保護——從《居民身份證法》的修改說起

戴激濤

（廣東商學院，廣東 廣州 510320）

一、問題的提出

2011年10月9日，《居民身份證法》經十一屆全國人大常委會第23次會議修改，于2012年1月1日實施。修改后的《居民身份證法》規定：“公民申請領取、換領、補領居民身份證，應當登記指紋信息。”此款規定引發了較多爭議，認為指紋乃是每個人獨有的身體特征和隱私，由國家某些公權力機關集中采集，其系統性流失的可能大大增加。因此，該規定對中華人民共和國公民的隱私權可能構成極大威脅①。就目前公民身份信息保護的現狀而言，公權力機關泄露公民個人信息的案例頻頻發生②，國家執法機關也尚未得到嚴格的限制，甚至可能因為指紋信息的普遍采集而增加公民陷入非法證據境地的概率。故此，指紋信息作為公民身體特征的重要指標，其作為公民隱私權保護的內容應當受到重視。目前，以計算機和互聯網為代表的信息技術不僅極大地改變了我們傳統的生活環境，而且還深刻影響著人類的思維方式，帶來了全球經濟、國家政治和經濟結構的革命，成為維系社會文明的特殊載體。但信息技術和科技發展在給人們提供便捷和帶來驚喜的同時，其負面效應也可能造成侵犯公民人格尊嚴的后果。保護公民權利是法治國家的基本義務，面對信息技術時代的挑戰，公民隱私權當如何安放？

二、隱私權的發展及其憲法屬性：域外經驗

隱私權的內涵并非一成不變，立法者與司法機關會因為不同的內涵而得出不同的結論。憲法意義上的隱私權主要是基于維護人性尊嚴與個人自主性之實現，特別強調對個人私生活領域免于公權力侵擾及個人資料的自主控制的價值。

在大陸法系國家，德國基本法中也沒有明確規定隱私權，對公民隱私權的保護主要是基于維護人性尊嚴的考慮，通過從聯邦法院創設民法上的人格權以保護個人不受他人的侵害，再經由聯邦憲法法院將之確認為憲法上的人格權，以保障個人的自由與權利不受國家權力侵害。在長期的司法實踐中，通過對人性尊嚴的保障，使隱私權的具體內容不再局限于某些特定的具體權利，只要與人性尊嚴相關，如人身自由、住宅自由、通訊秘密等均可納入人性尊嚴的保障范圍，擴大隱私權的范圍以實現更充分的保護。在日本，法律對隱私權亦沒有明文規定，但通過對《憲法》第13條的“幸福追求權”的解釋，可以衍生出對公民隱私權的保護。日本《憲法》第13條規定：“一切國民，均作為個人而受尊重。對于生命、自由及追求幸福的國民權利，以不違反公共福祉為限，需在立法及其他國家法律上，予以最大程度的尊重。”隱私權當然屬于“對于生命、自由及追求幸福的國民權利”的內容，理應受到憲法的保護。

無論是英美法系還是大陸法系國家，公民隱私權的保護都經歷了從概念上消極被動、要求他人尊重自己獨處而不被打擾的隱私權到積極主動的、自我決定個人信息的隱私權的過程，隱私權的憲法權利屬性才得以逐步確立。在實踐中，現代國家更多通過修改憲法以明確規定隱私權或者通過解釋憲法基本權利的概括性條款來保障隱私權，提升其作為公民基本權利的地位，以體現公民自治的理念。

三、隱私權的法律保護：文本分析

盡管在長期的實踐中，隱私權的憲法地位逐漸得到認可，但對于隱私權的概念，學術界依然沒有達成共識③。進入20世紀后，隱私權轉變為基于人性尊嚴理論推導出的“以幸福追求權為主要根據，并由判例和通說所確認的權利……它廣泛地意指那些與個人的人格意義上的生存密切相關的重要私人事項（例如容貌、前科等與自己相關的信息），可由個人自律地加以決定的自由”④。就隱私權的憲法意義而言，更多意味著一種個人自主性，即個人有權決定其私人事務不受政府干涉與控制的自由。但信息社會及互聯網技術的普及，讓人感覺到“安全的獨處的權利”的實現并不容易⑤。

首先，就需要國家以立法的方式對公民隱私權進行確認和保護。在當前的國際條約中，涉及公民隱私權保護的規定主要有《世界人權宣言》的第12條：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不受任意干涉，其榮譽和名譽不得加以攻擊。人人有權享受法律保護，以免受這種干涉或攻擊。”《公民權利和政治權利國際公約》第17條規定：“（1）任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得加以任意或非法干涉，其榮譽和名譽不得加以非法攻擊。（2）人人有權享受法律保護，以免受這種干涉或攻擊。”在區域性的公約中，涉及公民隱私權的規定主要有《歐洲人權公約》的第8條、《美洲人權公約》第11條規定和《非洲人權和民族權憲章》第4條的規定。為保護個人隱私權，有關國際組織還制定了一系列有關個人數據保護的國際性公約，如1980年歐洲經濟合作與發展組織制定的《個人數據的隱私保護和跨國界流動的指導原則》，1981年歐洲委員會簽署和發布《個人自動文檔保護公約》，1990年聯合國簽署的《個人數據自動化檔案指導原則》。

其次，在世界各國憲法中也逐漸出現對公民隱私權確認與保護的規定，主要體現在住宅隱私、通訊隱私、個人信息隱私、私生活權以及刑事訴訟中的隱私保護等方面。如韓國《憲法》第17條規定：“所有國民的私生活的秘密和自由不受侵犯。”

再次，雖然法治發達國家在憲法文本中并沒有隱私權或私生活權的直接規定，但通過違憲審查和司法判例的確認和發展，隱私權的憲法保護成效顯著。在美國，盡管聯邦憲法沒有明確規定隱私權，但對公民隱私權的保障可以從美國憲法修正案第1、3、4、5、9、14條推導出來，但是這些條款僅適用于政府行為⑥。此外，美國有阿拉斯加、加利福尼亞、佛羅里達、夏威夷和蒙大納共5個州通過修改州憲法的方式明確保護隱私權，并制定了一系列關于隱私權保護的專門法律。包括1970年的《公平信用報告法》，1974年的《隱私權法》、《家庭教育權與隱私權法》，1978年的《財務隱私權法》，1980年的《電子通訊隱私權法》，1988年的《計算機對比和隱私權保護法》、《受雇人測謊保護法》、《影帶隱私權法》，1994年的《駕駛人隱私權保護法》等系列隱私權保護的專門法律規范。1998年的美國國會通過了《兒童網上隱私保護法》，保護兒童個人信息免受商業網站侵犯。同時，美國各州還制定了眾多保護本州公民隱私權的法律，如紐約州的《個人隱私保護法》、加利福尼亞州的《隱私與有線電視法》，還有伊利諾斯州的《通訊客戶隱私權法》等。從法院的隱私權判例到國會為隱私權專門立法，不僅體現了隱私權作為公民憲法權利的地位得到廣泛認可，而且促進了世界各國公民隱私權法律保護規范與制度層面的發展完善。

最后，世界許多國家和地區還通過對個人數據進行保護的法律以更有效地保護公民隱私權，如意大利1996年頒布了《數據保護法》；瑞典1998年通過的《個人數據保護法》；英國1998年頒布了《數據保護法》；西班牙1999年制定的《個人數據保護法》。特別是在2001年2月26日，我國最高人民法院發布的《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》規定：“違反社會公共利益、社會公德、侵害他人隱私或者其他人格利益，受害人以侵權為由向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院應當依法予以受理。”這是我國第一次以法律文件形式對隱私和隱私權予以明確保護。但在司法實踐中，由于隱私權保護的規范缺失致使其保護力度和范圍極為有限，并未作為一項獨立的民法權利和憲法權利得到明確規定。

四、公民隱私權的法律保護：信息時代的國家義務

隱私權在現代各國已逐漸成為憲法認可的基本權利，“基本權利是凡人皆有的權利，憲法加以規定具有確認其在國家規范秩序中的最高效力，國家有加以保障的義務，不僅立法者不得任意限縮，制憲者如有侵犯也視為一種憲法破毀的行為。基本權利內容越是充分實現，政治體系越具有存在的正當性”⑦。故此，“國家應當為每一個人在獨立的自我負責和履行社會義務的過程中得以發展自己的個性創造先決條件。公民的基本權利不僅應該保障，個人在國家面前享有自由，而且還應該作為組成社會共同體的權利來參與奠定國家的基礎”⑧。鑒于現代國家的職能大致包括立法、行政和司法三個方面，其保護義務主要的表現形態可以分為：立法者應履行制定完善且適當的法律規范的義務；行政機關應履行切實執行法律的義務；司法機關以保護義務為準則，盡職盡責地裁判案件，應及時為受到侵害的公民權利實現司法救濟。

首先，鑒于立法是法治國家憲政秩序的建構的基本途徑，立法機關應積極制定良善之法以保護公民隱私權。“對于國家保障人民基本權利的重心，置于立法者之肩上。立法者就必須以積極的態度，盱衡國家社會之需要，勤于制定法律，以塑建國家一個客觀的法律秩序，來促使人民基本權利最大限度的實現。”⑨立法機關的保護義務可分為兩個層面：一是禁止立法機關所立之法對公民基本權利可能造成的侵犯；二是要求立法機關在立法時，必須將尊重人權和保護公民基本權利的宗旨貫穿于法律規范的具體條文之中，以充分保障基本權利的實現。第一個層面是從消極意義上來說的，意味著立法機關不得隨意制定法律規范限制公民基本權利，即便是在特定情況下，如基于國家安全與公共利益要對公民權利進行限制，也必須充分考量適當性、妥當性與比例原則。第二個層面是從積極意義上來說的，立法機關應盡力制定完備的法律體系以充分保障人權。對于現代國家而言，通過立法的方式明確隱私權的憲法權利地位，可以從很多國家不僅在侵權法或普通法領域對隱私權的法律屬性進行規定，而且在憲法適用時對隱私權作為公民基本權利的憲法地位進行解釋得到證明。

其次，行政機關作為國家權力機關也具有基本權利的保障義務。“基本權利是設立主權權利、客觀法律規范和一般解釋原則的基礎，對一切國家權力和國家機關具有直接的約束力。”⑩國家通過立法方式履行保障人權義務，是國家承擔和履行其保障人權義務的第一步。但對人權的享有主體而言，僅僅擁有法律文本中規定的權利顯然不夠，個人還應該能夠在日常生活中真實享受其權利。在傳統憲法的語境下，基本權利對國家機關的限制主要是對行政機關的限制，結合基本權利作為客觀價值秩序，由此產生了行政機關的保障義務。現代國家的行政機關履行公民權利的保護義務，主要表現在合法合理地執行立法機關制定出來的良法，以實現立法機關的立法原旨。行政機關為保障立法機關所規定的公民受益權的實現，應盡一切努力通過干預或引導的措施來扶持社會弱勢群體，使其能夠過上有價值有尊嚴的生活。

再次，司法機關同樣負有保障公民基本權利的義務。對權利受到侵犯的受害者提供有效救濟是國家義務不可或缺的方式。根據“有權利，必有救濟”的羅馬法原則，如果當權利被侵犯時受害者得不到救濟，那么這種具有無法實施性質的權利不過是一紙空文，不再是真正的法律權利。因此，對人權侵犯的受害者提供救濟是國家承擔的一項重要人權義務。在現代國家中，落實這一義務的主要載體是負責處理糾紛、審判案件的司法機關。司法機關的基本權利保護義務是指，法院在處理糾紛和訴訟過程中有義務尊重基本權利，并盡力使之得到公平和正義的裁判。基本權利遂形成了對司法機關的約束，要求其提供公正完善的權利救濟機制。現代憲法在規范上一般對此有所體現，規定基本權利約束包括司法機關在內的所有國家機關，其中尤其以德國基本法和南非憲法為典范。

由是觀之，隱私權作為憲法認可的基本權利，“是以作為一個‘人’之立場，要求國家必須建立起某種社會福利制度，并提供各種必要之服務，使人民能享有符合人性尊嚴的最起碼生活條件，進而能夠追求其人生的幸福與快樂”?。我國現行《憲法》第三十八條規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方式對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。”這是我國憲法保護公民隱私權的規范依據，從人格尊嚴的概括性條款中，可以衍生出對隱私權的保護理念。邁向“一個可以運作的隱私權”?，在我國可以建立起隱私權保護的雙軌制體系：在普通法層面，對于其他公民、法人或其他組織對公民隱私權的侵犯，可以首先通過民法和民事訴訟法等進行救濟，如構成犯罪還可運用刑法和刑事訴訟法等進行保護。在憲法層面，通過憲法解釋從憲法明確列舉的保障權利條款中推導出公民隱私權，是保護公民隱私權不受國家公權力侵犯的另一可能途徑。借鑒公民隱私權保護的有益經驗，以督促《個人信息保護法》的出臺為契機，可以考慮在時機成熟時制定專門的《公民隱私權保護法》，從法律上明確隱私權作為獨立權利的地位；或在未來修改憲法時也可以考慮增加保障公民隱私權的條款，使隱私權作為公民基本權利的地位在憲法文本中得以明確規定。在實踐中，應當盡快采用直接保護方式，在訴訟法中確認公民以隱私權受侵害為由提起的訴訟權利，完善具體機制并盡快健全相關的隱私案件審判制度等，以充分保障作為信息技術時代公民重要憲法權利的隱私權。

注釋：

①潘金文：《身份證增加指紋信息的合憲性分析——以憲法隱私權為視角》，《福建行政學院學報》2012年第1期；徐硙、崔清新：《身份證加指紋信息，“應當”還是“必須”？》，《閩西日報》2011年10月26日。

②夏天：《江蘇銀行泄密門引擔憂 你的信息被誰泄露》，《證券時報》2012年8月15日；關仕新：《個人信息被泄漏 公民如何維權》，《檢察日報》2010年8月21日。

③?許志雄等：《現代憲法論》，臺北元照出版公司2002年版，第179、239頁。

④[日]蘆部信喜：《憲法》，林來梵、凌維慈、龍絢麗譯，北京大學出版社2006年版，第106－107頁。

⑤參見Martha Bridegam,The Right to Privacy,New York：Chelsea House Publishes,2003,pp.14－27。

⑥參見James B.Rule&Graham William,Global Privacy Protection：The First Generation,MA：Edward Elgar,p.52。

⑦吳庚：《憲法的解釋與適用》，臺北三民書局2004年版，第90頁。

⑧[德]米勒、特波霍夫：《德國社會民主黨簡史（1848—1983）》，劉敬欽等譯，求實出版社1984年版，第346頁。

⑨陳新民：《憲法基本權利之基本理論》（上），臺北元照出版公司2002年版，第13頁。

⑩[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第107頁。

? 參 見 Hao Wang,Protecting Privacy in China,Berlin：Springer,pp.5－8。