關于扎實推進河南新型農村社區建設的若干建議

黃亮宜

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

積極穩妥開展新型農村社區建設試點，促進土地集約利用、農業規模經營、農民就近就業、農村環境改善，這是國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見中提出的要求。2012年春夏之交，筆者和有關人士就新型農村社區建設問題進行了調研。經了解，河南許多地方新型農村社區建設思路清晰、措施得力、進展迅速、成效顯著，受到了群眾的普遍歡迎，被認為是繼實行家庭承包責任制之后農村又一次深刻變革。一些地方的主要做法和經驗包括：（一）突出農民在社區建設中的主體地位，廣泛深入地向農民做宣傳工作，切實保障農民利益。（二）把社區建設作為一個系統整體來看待，從經濟、社會、政治、文化等不同層面籌謀運作，形成諸多行業和部門齊抓共建的合力。（三）堅持因地制宜和分類實施，引導各地確定適合當地實際情況的建設模式。（四）勇于先行先試，通過實踐進行探索和達成共識，及時采取新措施、出臺新政策。但另一方面，我們同時也了解到，在新型農村社區建設中還存在著不少迫切需要解決的問題。現針對有關問題，結合一些地方的經驗，從社區規劃、社區住宅和基礎設施建設、產業發展和居民就業、資金投入、社區管理等方面提出一些建議，希望對扎實推進這項建設工作有所幫助。

一、充分認識新型農村社區建設的復雜性和艱巨性，從空間布局和發展階段等方面完善社區建設規劃

（一）合理界定村莊整合范圍，不宜簡單地實行社區建設全覆蓋

在新型農村社區建設過程中，許多地方堅持規劃先行，根據實際情況編制了詳細規劃，但某些規劃的有關內容仍有待于完善，這需要進一步加強對社區建設規劃的宏觀指導。有的地方的社區建設規劃，將本地所有的行政村都納入整合范圍，使之整合為中心鎮和中心社區。如果這一規劃變為現實，則意味著當地的農村將在一個不太長的時期內全部消失，而傳統的村落文化也將難以存續。一旦某些具有歷史底蘊和文化特色的村莊變為工業用地或農田，將很難恢復原貌。這將會對華夏歷史文明的傳承產生不利影響。不少發達國家在推進現代化的進程中，重視保留古村落，并向一些凋敝敗落但有文化價值的村莊加大投入，其做法能夠給人以啟迪。有的省轄市規定“歷史文化名村應禁止遷并整合、大拆大建”，這很有必要。同時，省、市、縣有關部門需要通過對傳統村落進行普查，從不同層級逐個確定不宜整合的歷史文化名村，以便優化和細化有關村莊整合方案。此外，河南山區某些村民，由于年齡較大或文化程度較低而難以被企業聘用、家庭承包的小塊土地無法連片流轉、靠房前屋后種菜養雞可降低生活成本等原因，不希望自己的正常生活受到干擾。社區建設必須尊重群眾意愿，不搞強迫命令式拆遷。這種情況也要求適度確定社區建設的覆蓋面，做到合理布點，不搞“一刀切”。

（二）重視社區建設過程中的階段性特點，安排較長時間為進入整體推進階段做準備工作

社區建設要遵循規律，劃分階段。從微觀上看，一個社區的建設，可大致分為起步、成長、成熟這三個階段。從宏觀和中觀上看，省、市、縣、鄉各級關于這項建設的工作，都可大致分為試點示范、整體推進、鞏固提高這三個階段。河南新型農村社區建設自2008年開始啟動，目前這項建設工作處于試點示范階段。有關職能部門2012年6月提供的統計材料顯示，河南新型農村社區在建1400多個，初步建成近300個。農村社區建設試點或示范點，原來大都是各方面條件較好的村莊，而財政資金投入、建設用地審批和涉農項目安排又往往向這里傾斜，先進典型社區也容易得到各種獎補。在示范社區的帶動作用下，要求入住社區的農民群眾將日益增多。如下一步進入社區建設整體推進的階段，其階段性特點將逐漸凸顯，情況將會發生很大變化，某些深層次的矛盾將日益突出，資金投入、土地周轉、產業支撐等方面的制約因素將明顯增多，而大規模舉債建社區、在短期內集中占用土地建社區等做法會帶來一定的風險。這個階段上的建設，同試點示范階段相比，任務更重、難度更大。如果對此缺乏清醒認識，不留出足夠時間提前籌劃謀慮應對之策，不從各方面積極創造條件，不踏踏實實地做準備工作，而是“先搞起來再說”，就有可能出現一哄而建、半途而廢的局面，乃至可能因“急剎車”而誘發社會不穩定因素。新型社區建設應循序漸進、量力而行、不急不躁，防止把時間定得太死，不宜在短期內全面鋪開。即使是試點，在近期也不宜增加過多。為了積極穩妥推進農村社區建設，需要重視編制富于前瞻性、符合客觀情況、具有應對措施、便于實際操作的階段性規劃。

二、新型農村社區建設應合理使用和努力節約土地等資源，講求實用價值和加快配套建設

（一）保持農村社區建設和前一個時期新農村建設之間的銜接，避免和減少資源浪費

當前的新型農村社區建設，是對此前社會主義新農村建設的延續和創新。從事社區建設應引入“財富總量”這一概念，增加而不是減少其總量，力求避免財富消失。為此，某些原有的、特別是建成不久的村民住宅和基礎設施，應盡量保留和充分利用。為避免重復建設和來回折騰，有些原來條件較好的村莊搞社區建設，不一定要整體拆遷、另起爐灶，只需在原有基礎上改造、擴張、升級和完善即可。有的省轄市大多數縣（市）已在編制規劃時劃分出“保留發展型”村莊。遷并村莊建設社區，也應注意利用原有資源。有的縣利用搬遷戶騰出的質量較好、位置相對集中的房屋，設置“搬遷過渡區”，以安置那些計劃搬入社區但因貧困不能在短期內直接搬入的家庭，這可以暫時改善一部分人的居住條件，緩解搬遷矛盾，從總體上看有利于加快舊村拆遷、土地整治的進程。

（二）進一步探索保障社區建設用地的問題，提倡“原地挖潛、滾動推進”的建設模式

河南人多地少，在發展過程中不能減少農業用地，不能削弱糧食生產。農村人口到社區集中建房居住可節約土地，但不少地方是“先建后拆”，需要先行占地，而騰出來的舊宅基地復墾則需要經過一段時間（按規定不超過3年，實際上有些地方因“新房好建，舊房難拆”，可能會超出規定的時間）。在當前社區建設用地需求旺盛、國家每年下達的新增建設用地計劃指標不能突破的情況下，某些從事社區建設的人員希望簡化報批手續，縮短操作周期，盡快使用建設用地增減掛鉤周轉指標。對此，需要進一步加強可行性研究。根據《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》的要求，按照有關制度規定，新增建設用地指標要優先滿足貧困地區易地扶貧搬遷建房需求。與此同時，建設社區應采取不占或少占耕地的做法。這里以平原地區某中心村為例來說明有關問題。該村有420余戶1400多人，原宅基地戶均約1.1畝，近年建成社區后戶均約0.6畝，節約出土地160多畝。其做法是：先利用原有的少量宅基地，建成可容納33戶、聯體別墅式的3排住宅；待一部分村民入住后，又騰出較多的宅基地，并建成可容納60多戶的住宅。如此邊拆邊建、滾動推進，便可形成某種良性循環。采取上述在原宅基地上挖潛的做法，剛開始進度較慢，但比較穩妥，不需要因另選新址而預先提供建設用地，而且能夠以加速度滾動推進，越到后期進度越快。該中心村社區建成后，鄰近4個村將遷并入該社區，屆時還要占用一些耕地，但采取上述做法可少占地。現在不少村莊有一定的經濟條件，而村中的坑塘、垃圾和舊房、閑房占去了一部分宅基地，有些村已成為“空心村”，所以上述做法好學、管用，值得推廣。今后如采用“原地挖潛”模式，可考慮首先選擇比上述中心村更大的村莊，同時不再建占地較多的別墅式住宅，這樣會取得更好的效果。

（三）以實用、節約為原則進行社區住宅和環境建設，不追求高檔豪華

河南前期建成的社區住宅，大都是低層住宅，有些是兩層小樓。居住于低層住宅，符合農民的生活習慣，但為了提高土地利用效率，我們認為社區住宅應以多層（4～6層）和中高層（7～9層）為主，有的省轄市已規定平原地區的農村社區住宅一般應在6層以上，丘陵地區和山區一般應在4層以上，而有的社區戶均占地已控制為約0.2畝。樓房設計力求合理和實用，某些地方選用了“4+1”、“5+1”等設計方案，即一層樓為各戶的庫房，這便于群眾生產和生活。為了使困難農戶入住社區，有的地方允許為他們提供小戶型的廉租房，可考慮在全省范圍內試行關于在集體土地上建廉租房的政策。社區綠化應注重經濟效益和生態效益，主要采用容易成活、價格低廉的本地樹種。每個社區都希望有自己的亮點，但不應為追求表面上的“光鮮”而耗費資源。

（四）推進城市基礎設施向農村社區的延伸，加快有關配套建設

目前不少農村社區基礎設施建設相對滯后，其建設進度跟不上社區住宅建設速度，而有的管理部門不是以城鎮標準審批農村社區建設項目，如某農村社區因需要集中供電，申請安裝幾臺功率較大的箱式變壓器，但有關部門以這里是農村而不是城鎮為由，不同意改用變壓器。為了完善農村社區建設，需要統籌城鄉基礎設施建設規劃，加快實現城市供電、供水、供氣、供暖管網和公共交通路線等設施與某些農村社區的對接，提高農村社區有關建設配套程度。

三、通過促進產業發展最大限度吸納農村社區居民就業，在農業生產中維護農民的經營主體地位

（一）以社區居民生計為先，盡快實現社區和各類產業的有效對接

進行農村社區建設，首先應考慮集中居住于社區的農戶靠什么維持生存的問題。為了便于社區居民就業，社區應一頭連著各類產業集聚區、工業園區、旅游區和商業區，引導農民向非農產業特別是工業企業轉移；一頭連著新型農業區，為現代農業提供勞動力，促進農業產業化發展。目前某些產業吸納就業的能力不強，可承載農村勞動力轉移的新興產業較少，只有努力改變這種狀況，才能真正實現社區和產業的對接，使社區居民的生活得到長久的保障。

（二）為穩定發展糧食生產創造條件，提高種糧收入和健全種糧補償機制

加強農村社區建設和推進產業發展，不能以犧牲農業發展和糧食安全為代價。現代農業發展的首要目標，是確保國家糧食安全。有的省轄市規定，對有關試驗區內凡一次性集中連片流轉土地萬畝以上且流轉期限在5年以上、從事糧食生產的經營業主，一次性獎勵每畝100元用于農田基礎設施建設和科技研發，這有利于提高糧食生產能力。同時應看到，由于糧價偏低、糧食單產增長難度大、農業生產資料漲價等原因，雖然早已免征農業稅和實行種糧直補，同時規模經營可提高糧食生產效益，但一些農民的種糧積極性仍然不高。“一畝園，十畝田”，種糧的收益大大低于種經濟作物。農村社區建設意味著農村土地資源在某種程度上的重新配置，而在市場機制的作用下，某些地方趁此機會在農用地上不種或少種糧食、改種或多種其他作物的可能性將會增加。確保糧食安全，不能只給壓力，不給動力。為此，需要想方設法增加農民的種糧收入。在有關工作中，應把逐步提高糧食最低收購價格，作為提高種糧收入的關鍵環節。同時，應進一步健全糧食主產區利益補償機制，其中包括加大財政轉移支付向糧食主產區傾斜的力度。

（三）全面認識外來企業從事農業經營的問題，把發展農民自我管理和收益的合作組織作為發展現代農業的主要途徑

現在許多地方正在引入工商資本發展農業，使農民承包經營的土地以租賃等形式向外來企業流轉。這可以促進農業規模化、產業化經營，還可以使農民取得租金，并通過就業于這類企業而取得薪金。然而，上述做法會影響農民的經營主體地位，而且長此以往可能會形成某種強勢利益集團。今后既要繼續鼓勵外來企業從事農業經營也要予以必要的規范，引導這類企業主要提供產前、產中、產后等方面的社會化服務，更應大力培育和發展農民自我組織、自我管理、自我收益的合作經濟組織。對于自己的組織和自己經營的土地，農民會感到更親近。當前應促使農村土地更多地向各類農民專業合作社流轉和集中，并把專業合作社作為各級政府支農項目的實施主體，從財稅、投資、科技、培訓等方面加大政策支持力度。

四、多方籌措新型農村社區建設資金，爭取使資金投入具有可持續性

（一）逐年增加財政專項資金，完善關于統籌涉農項目資金的政策

為了解決河南新型農村社區建設資金不足的問題，省財政在資金十分緊張的情況下，近兩年均安排了數量較大的專項資金，支持社區基礎設施、公共服務設施建設。市、縣財政也都安排了農村社區建設專項資金。上述資金需要逐年增加。除此之外，還應當用活、用好現有的各項涉農資金，改變“撒胡椒面”式的分散使用方法，將某些資金“打捆”，集中使用于社區建設。經過遷并和整合，某些行政村、自然村已經消失或將不存在，而由各職能部門管理的涉農項目，按原行業規劃是以村莊為實施地點。在這種情況下，難以對某些涉農項目資金進行統籌并用于社區建設。當前應研究制定適用于全省范圍的、統籌涉農資金支持新型農村社區建設的具體政策，并以縣為基礎開展有關統籌工作。總之，今后應形成財政投入新型農村社區建設的長效機制。這也是河南在一個較長時期擴大內需的重要途徑。

（二）促進土地收益用于社區建設，引導農戶以土地使用權入股等方式獲取收入

在社區建設過程中，經村莊整合節約出的建設用地指標，可依法調整為二、三產業用地和城鎮建設用地，并取得增值收益。上述土地收益除國家政策性收費外，其余的部分應主要用于新型農村社區基礎設施建設、拆遷補償和建房補助，而當前應通過制定和完善有關實施細則確保這一用途。此外，應引導農民以農用地使用權入股、租賃等方式，參與經營性項目的合作開發或自行開發經營，以此獲得一份財產性收入，用于在社區生活的開支。有些村民買房或建房入住社區后，“錢已花完”，現應重視解決他們在社區生活成本較高的問題，“地要盤活”。目前某些地方規定，入住社區的農民可轉為城鎮戶口，同時繼續保留承包地經營權。這種做法，有利于社區居民從土地中取得較穩定的收入，在一個較長時期內不能輕易改變。國土資源部、財政部、農業部于2011年聯合發布有關通知，要求加快推進農村集體土地確權登記發證工作，這有助于保障農民的集體建設用地使用權、農用地承包經營權和宅基地使用權。河南各地需要進一步抓緊做好上述農民產權保障工作。

（三）利用市場化運作的方式吸納社會資金，通過增加集體收益保證持續投入

有些地方吸引房地產開發公司和當地政府、群眾共建農村社區，建成的少量樓房作為商住樓和門面房，使之具有商業用途，而其經營性收入由開發公司和當地社區按比例分成，分給社區的那一部分用于社區自身的建設和管理。這可為社區提供某種長遠的投入保障，有人稱之為“一勞永逸”。與此相比，更重要的出路是不斷發展集體經濟，為社區提供持久的財力支撐。如今某些村集體經濟組織，正在轉變為股份制或股份合作制經濟組織。這些新的經濟組織如能按照現代企業制度的要求，搞好生產經營，就可以增加集體收益和向社區的集體投入。

（四）試行以農房等財產為抵押的貸款方式，增加信貸投入

過去農民住宅無房產證，現在有些地方已開始為新型農村社區住戶發放房屋產權證明，并規定其房產在當地可抵押、出租、贈與、繼承和轉讓。我們在一些縣（市）看到的社區居民房屋所有權證，有的是人民政府頒發的，有的是房地產管理部門頒發的；其中有的縣不僅辦理了集體土地房屋所有權證，還因某些社區建設用地由集體土地變更為國有土地，辦理了國有土地房屋所有權證。以社區房產為抵押申請貸款，能夠增加一條資金來源渠道。某些地方的有關部門還爭取到金融機構的支持，將推出農房、大型農機具、農業設施、林權、土地承包經營權抵押等多種業務。為了解決社區建設過程中融資難的問題，需要在全省范圍內加強政府部門同金融機構的溝通與合作。

五、積極探索新型農村社區管理方式，穩步推進社區居民自治

（一）新型農村社區的名稱應避免雷同，力求具有一定的特色

有些已建成的社區以“富康”、“祥和”、“幸福”等表達美好期盼的形容詞作為名稱，但以此冠名的社區不宜過多，否則難以從名稱上將一些社區區分開來，這會造成諸多不便。一般而言，社區名稱應主要取自當地核心地名，最好能同一定的自然景觀、歷史沿革和地域文化相聯系。我們考察過的洛書苑社區（緊鄰“洛出書處”原址保護地）、金溪湖社區（位于銀溪湖生態旅游區）、古佛寺社區（沿用村莊整合前一個村的村名）、星江社區（曾在戰爭年代任豫鄂邊區黨委主要負責人的張星江烈士家鄉所在地），都是采取上述方法而確定名稱的。

（二）明確農村社區現有管理模式的過渡性質，逐漸實現社區居民自治與原村民自治之間的交替

新型農村社區不同于現在的城市社區，又有別于傳統農村，在管理方面應平穩過渡。我們經調研了解到，某些社區組建了具有過渡性質的、作為鄉鎮政府派出機構的社區管理委員會（或社區服務管理委員會），與鄉鎮黨委的派出機構社區黨總支（黨委）共同負責社區管理工作，原行政村支部書記和村主任在上述機構中擔任一定職務；為便于管理，在由村莊合并而建成的某些社區里，原來同住在一個村的居民仍相對集中居住；“村改居”循序漸進，哪個村的村民首先全部搬入社區，哪個村的村民委員會就先改為居民委員會，與部分村民入住社區的其他村的村委會并存；入住社區的村民經自愿選擇，可轉為非農戶口并享受城鎮居民相應社會保障待遇，也可不轉換身份，繼續享受原有待遇。上述情況，表明現階段農村社區管理模式具有某種過渡性質。這一點不容忽視，否則便難以運用靈活多樣、切實可行的管理方法。在過渡期內，根據新的情況，探索建立社區事務公開、民意表達、議事協商、評價監督等管理機制。從發展趨勢看，今后社區內的行政村建制以及社區管委會將不復存在，社區管理將過渡到以社區居民自治組織為主體。這應是一個水到渠成的漸進過程，不可操之過急，不宜對過渡的時間作硬性規定。

（三）建立健全股份制經濟組織和各類社會組織，開發基層社會管理資源

河南許多地方提出，在新型農村社區管理方面，要將村集體經濟組織轉變為具有獨立法人地位的股份制或股份合作制經濟組織，這類新型集體經濟組織將明晰產權，依法獨立經營；有的省轄市進而提出，要同步建立健全社區各類社團、協會等組織，提高村民的組織化程度，發揮社會組織反映訴求、化解矛盾、協調利益、規范行為等作用。采取上述措施，有助于在農村社區這個新的十分廣闊的領域，培育公民社會，強化社會自治功能，加快政府職能轉變，增強社會活力，其意義重要而深遠。當前應緊緊抓住建設新型農村社區這一機遇，自覺地為基層社會的發育和成熟創造條件。