我國新型城鎮化進程中農民地位轉變研究——基于西方經驗的探討

王桂蘭

（鄭州大學 西亞斯國際學院，河南 鄭州 451100）

城鎮化的發展，是社會化、市場化大生產發展的客觀要求，是經濟社會發展的必然趨勢，也是現代化的重要標志。發端于西方國家的城市化運動，極大地加速了全球生產力發展和社會進步，同時也積累了大量的經驗和教訓。實踐中，總結借鑒國際社會城鎮化發展經驗，實現農民地位從“弱勢”向“主體”的轉變，促使我國城鎮化建設健康、持續發展，意義重大。

一、現階段我國農民在城鎮化過程中弱勢地位的主要表現

（一）征地程序不完善帶來的農民權益受損

征地程序不完善主要表現在征地過程中農民民主權益即農民的知情權和參與權沒有得到充分的尊重和保障。按照我國現行法律，農民對于集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處置的權利。實際上，不論是土地征用的認定，還是補償方案的確定，都是由政府單方核準并實施的；地方政府在征地后再單方出讓，使得農民在征地程序上，完全處于被動地位。國家規定的征地過程民主化則完全流于形式[1]。

在具體實施上，一些村鎮既沒有征地公告預示，也沒有召開村民大會，基本是由村干部領會精神后傳達給各村民組長，然后各村民組長分別告知村民。如此以來，征地過程缺乏透明度，使得農民無法深刻理解城鎮化建設的目的、意義、實施步驟；其知情權被剝奪，故而也難以積極地參與城鎮化建設。尤其是個別干部以權謀私，導致補償不公，增加了村民的不滿情緒和不信任感，進而對整個新型城鎮化建設消極對待。

（二）征地補償費用偏低造成農民利益流失

低價征用農民土地，導致農民固有利益嚴重流失，是土地征收過程中普遍存在的問題。國際上，大多數市場經濟體制國家都是依據市場價值來確定征地補償金額。我國現行的土地征用依然沿襲計劃經濟條件下行政強制的方法。集體土地的征收由地方政府依據地方政策實行“一口價”，而“一口價”只是按照農業用地的價值來定，忽略了農轉非后土地的預期收益，這樣致使征地補償與實際價值相差甚遠。根據現行《中華人民共和國土地管理法》，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”[2]，在農村土地征用過程中，“一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢”[3]。

這種主要按照農業用地價值的補償方案，常常會產生這樣的問題，政府以相對較低的補償價格收回某一地塊，然后調整規劃進行土地出讓，出讓的土地價格遠遠高于對農民的土地補償價格。近期，我們在河南省某市開發新區的調研也印證了這種現象。目前，該區域征地區片綜合價為61000元/畝，而通過招、拍、掛后，價格每畝已達120萬元以上，地段好的甚至達200萬—300萬元。所得土地增值收益基本由政府所得。加之補償范圍少，直接補償不充分，扣除各種款項，發放到農民手中的征地補償，也只是補償費用40%—80%。在目前的物價高企的狀態下，發到每戶的征地補償款僅可以貼補農民家庭短期的日常生活開支，無法對失地農民形成長久的保障[4]。故而，征地農民的利益并沒有得到有效的維護。

（三）失地農民就業不足致使其發展前途堪憂

我國城鎮化過程中，地方政府試圖通過引進資金、技術和項目，推動先進生產要素向園區聚集，形成規模效應，同時帶動服務業的發展，進而為失地農民提供就業機會。然而在實際運作中，招商引資過程中普遍存在的“低地價”“零地價”甚至“負地價”現象，造成二、三產業的虛假繁榮。

目前，地方政府在征地時采用計劃經濟的模式，但在就業方面卻把農民推向市場。筆者調研地區的地方政府大都沒有設置引導失地農民就業的專門職能部門，也沒有對農民開展有針對性、實效性的專業技能培訓。由于政府在引導失地農民就業方面不作為或者作為不充分，大部分失地農民無法獲得市場信息，加之文化素質和勞動技能普遍不高，難以充分參與市場競爭，大多只能從事純體力勞動，且是臨時性的，勞動替代性極強，處于隱性失業狀態。

（四）失地農民社會保障不完善導致長遠生計無保障

目前，對于失地農民養老保險全國還沒有統一制度安排，失地農民的社會保障問題均是由各級地方政府自主安排和解決，帶有典型的探索試點性質。調研顯示，地方政府從征地補償款里抽出近10%作為農民的社會保障基金，但如何運用這部分錢，還沒有明確的方案出臺。筆者在基層調查時發現，失地農民普遍擔憂的問題除了就業，就是養老。當下的農村，40歲以上的失地農民，穩定就業已經有困難，晚年生活的保障亟待解決。

（五）傳統農業觀念和新型城鎮生活脫節

從農民到城鎮市民，不僅是身份、生活方式和生存方式的轉變，更是思想觀念的轉變，是文明意識提升。盡管許多農民由農村移居城市居住，農民身份已轉換成市民，但小農意識如小富即安、不思進取、目光短淺、視野狹窄依然存在。其價值觀、生活方式、生活習慣、精神追求、發展理念上與城鎮化發展相差甚遠。

首先表現在征地款的使用。征地補償款發放后，被征地農民家庭一夜暴富，據家庭人口多寡所得款項少則幾十萬元，多則上百萬元，如何科學合理利用這筆錢，不少農戶缺乏理財觀念。

其次表現在就業觀上。習慣農業耕作生活的農民，進廠后不愿做臟、累、差的工作，認為每月千元左右的工資太低，且難以適應現代企業的管理制度，大多寧愿賦閑在家。有人用兩個字形容失地農民的生活現狀即“混吃”。所以失地農民還沒有充分地融入城市、適應市場，雖然人已生活在新型城鎮，但是其生產、生活方式仍與城鎮脫節。其文明意識、競爭意識、創業意識、持續發展意識亟須確立。

二、西方城鎮化過程中農民的“弱勢”地位及借鑒

（一）西方城鎮化過程中的農民“弱勢”地位

1.農民利益被剝奪

西方國家大規模的城市化進程，起源于近代的工業革命。表面上看它是工業化革命的必然結果，是生產力發展的內在要求，深層次看更多體現的是資本牟利的需求。西方發達國家多是依靠對內剝奪農民、對外掠奪殖民地半殖民地，完成工業化資本原始積累的，其工業化、城市化的目的或價值取向不僅沒有顧及農民和民眾的利益，甚至以殘酷的犧牲農民利益為代價。諸如英國通過著名的“圈地運動”，以暴力形式強制農業人口向非農產業轉移。

2.農民被動城市化

農民被動城市化指的是農民主觀上不愿意被城市化或者還沒有作好城市化的準備，但由于受各種客觀因素的影響不得不放棄農業生產方式和鄉村生活方式，最終被融入城市的過程。在被動城市化過程中，農民權益被無情剝奪，極端表現形式是英國工業革命初期的羊吃人的“圈地運動”。加之農民進城后難以獲得充分就業，沒有完善的社會保障，不能享有相應的基本城市公共服務，生活陷入窮困的狀態。

3.城鎮化的貴族化

城鎮化進程中，利益指向是富人和城市新貴族，而為城鎮化送去土地的農民和城市貧民卻與城市的發展和繁榮無緣。如巴西城市規劃重富人輕貧民，政府在規劃住房時，沒有充分考慮低收入人群的住房需求，大量喪失土地的進城農民只能在城市的邊緣地帶，占用他人或公共土地，違章建筑，搭建簡陋住房，逐步形成與富人共處的特別景觀“貧民窟”。貧民窟居民掙扎在貧困線上，居住、衛生、出行、教育條件極差，享受不到經濟社會發展的成果。

（二）西方城鎮化的借鑒

1.征地補償標準市場化

世界各國的土地征收補償均以土地的市場價值為補償的計算標準，并且同時也建立了完善的市場價格評估機制。在美國，最高法院對補償標準的確定，通常依據公平的市場價值對財產所有者的損失進行評估。《日本憲法》第29條第3款規定，土地征收需要補償全部損失，即補償被收用財產的一般市場交易價格。美國的土地征收中，還確立市場價值的方法，包括市場數據或比較銷售方法、收入方法、替代物品原理法、開發成本方法等。

2.征地補償范圍全面

美國土地征收補償根據征用前的市場價格為計算標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值。日本的土地補償額包括：①征用損失賠償，②通損賠償，③少數殘存者的補償，④離職者的賠償，⑤事業損失賠償等內容。

3.征地安置多元化

根據日本、德國等國家的法律規定，土地征收的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采取留地補償和替代地補償相結合的方式。從中國目前各地的實際做法來看，留地補償是一種非常受歡迎的補償安置方式。

4.政府積極引導就業

通過教育，傳授知識、技能，使更多勞動者適應用工需求，進入勞動大軍，來促進工業化進程。如為避免城市流民的出現，日本在農村推行職業訓練制度，對農民進行職業技能訓練，鼓勵各企業、社會團體積極開展崗前培訓，為農村謀職者提供各種學習機會。教育的發展為各地區工業現代化和城市經濟發展培養了大批各類技術、管理人才和熟練勞動者。

制定法律、法規，確保就業。日本政府一方面為新進城的農民提供與城市居民相同的社會保障和市民身份，另一方面嚴格要求企業對勞動者的雇傭保障，采用近乎“終身雇傭制”的方式，確保農民進城后不會因失業而陷困境。

5.完善的社會保障體系

西方發達國家的失地農民一般是市場條件下產生的，國家從征地開始，即通過嚴格的土地征用程序，依據市場價格的土地足額補償，以及完善的就業機制等保障失地農民的相關權益。同時多數國家在法律上還明確規定必須按照一定比例從征用土地補償和安置費用中拿出一部分資金注入失地農民社會保障基金，而社會保障基金一般交由私人機構而非政府機構經營管理，以規避過分集中風險，提高基金運營的收益率。

三、對我國新型城鎮化過程中確保農民主體地位的決策建議

（一）堅持依法行政，嚴格規范征地程序

依法行政就是要求政府在城鎮化建設的行政行為上程序要正當、依據要合法、裁量要合理。而程序公正是依法行政的首要原則。征地過程中公正的法律程序既是被征地者權利的重要保障，也是對政府征地權力的有效限制。城鎮化過程中，各地方政府應嚴格按照國家有關征用土地的法律、法規行事，完善征地程序，落實征地拆遷聽證制度，做到征地“兩公告一登記”，實現征地過程的透明和公正，確保被征地農民在征地過程中的知情權、參與權和監督權，減少和化解征地補償安置中的矛盾和糾紛。

在征地過程中應加大對農民的宣傳力度，從征地的用途、補償標準，到具體的安置舉措，都要詳細公示。同時要創造交流平臺，使農民有機會就城鎮化建設提出疑問、發表意見。諸如召開政府與農民懇談會，建立建設項目接待交流中心，開發鄉村網絡公共論壇等。通過嚴格規范征地程序，讓農民確實感到政府是在為他們謀利益，農民自然會擁護征地拆遷，進而成為新型城鎮化建設的主體力量。

（二）動態調整征地補償，實行多元化安置策略

征用土地補償方式應多樣化。土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以實行留地安置或留物業安置等多種安置方式。筆者在調研地發現，除了貨幣補償外，地方政府給農民每人都留有四分經營性用地和30平方米的商業用房。若利用好這部分實物補償，引導發展集體經濟，將會給農民帶來持續穩定的收入，解決農民因就業不穩定和養老保障金偏低導致的長遠生計無法保障的難題。這些嘗試已初見成效。開封新區馬市街、堌門村保留門面、商鋪形式的集體資產，對外出租獲取收益，以此給村民發放定額生活補助。開封市新區三間房村在填平沙坑、置換建設用地的基礎上，采取土地入股、場地租賃等形式，開展招商引資，使村集體年收入達到五六百萬元，村民每人每月可有360元的收入。中國的國情決定了中國失地農民不可能憑一個戶口的轉換，就解決后續的所有生存、發展問題。而實行多元化安置方案，發展新型集體經濟，是新型城鎮化過程中農民可持續發展可嘗試的新路徑。

（三）發揮政府積極引導作用，促進失地農民就業創業

城鎮化過程中，工業和服務業的繁榮、發展，是實現失地農民充分就業的重要渠道。各國工業化的歷史告訴我們，經濟發展和工業化是離不開政府的作用的。汲取國際社會經驗，城鎮化過程中，地方政府要依據實事求是的精神，杜絕工業化過程中的短期行為和形式主義，要通過合理的政策和寬松的環境，引導企業加強科技研發，提升產品質量，增強自生能力和市場競爭能力，促進工業和服務業的合理布局、協調持續、繁榮發展，為失地農民提供大量的就業機會，創造充分就業崗位。

政府應在土地供應時與用地單位簽訂失地農民安置協議，同時督促指導用地單位優先安置被征地農民就業。政府還可嘗試和企業聯合，結合企業用工需要，為農民舉辦各種技術技能培訓，以及依據市場需求，進行通用技能、基本技能的培訓等。

政府應制定相應的政策、措施，將有穩定收入、風險小、易于管理的項目配置給被征地農村集體經營；并積極幫助開發創業項目，收集創業信息，提供培訓、貸款，進行開業指導、政策咨詢、后續扶持等，為被征地農民自謀職業、自主創業提供創業環境和有效幫助。對于年齡偏大的40—60歲人員，要積極給予用工信息指導。可以配備這方面的專職部門和人員，搜集市場用工信息，及時發布公告，引導農民就業。

（四）完善失地農民的社會保障

筆者認為，一個適度、公平、有效的社會保障體系應該是“多元支柱結構”，解決失地農民的社會保障也應是綜合性的系統工程。就我國現狀來看，養老保險是失地農民社會保障中的最重要、最基本的部分，其社會影響范圍和對民眾的保護作用最大。我們的基層調研結果也顯示，新農合解決了農民醫療保障問題，農民普遍滿意及得到實惠，眼下農民最為擔心的是失地后的養老保障。

首先，應優先建立并落實基本養老機制，改變一次性貨幣安置為主的做法，按照國家現行有關政策，依據政府、村集體和個人3∶4∶3的比例籌措資金，對失地農民實行基本養老保險。其次，把農業集體化作為農村城鎮化的前提，征地補償確保給農民有一定比例的留地補償。地方政府從政策激勵、資金支持、項目指導等方面為農民發展一定規模、多種形式的集體經濟創造條件，使農民擁有一份集體資產和持續穩定的生活來源，彌補基本養老金標準不高的難題，也減輕了政府和國家的負擔。再次，通過農民的戶籍轉換，使農民享有和城鎮居民、職工一樣的醫療、就業、教育等社會保障福利。

（五）提升農民融入城市生活的文明意識和文化素養

新型城鎮化的建設過程，既是農民融入城市的過程，也是城市文明向農村輻射和延伸的過程，發揮城鎮的接收能力和吸納能力，宣傳普及先進的思想觀念、生活方式和優秀文化是新型城鎮化建設的重要內容。要把改變失地農民自由、散漫，小富即安、不思進取的小農意識，因勢利導使之逐步樹立與市場相適應的競爭意識、效率意識、機遇意識、創新意識，以及融入城市生活的文明意識、文明素養等，看作是政府的責任。結合城鎮社區文化建設，搭建平臺，強化村民教育。組織農民學習、培訓，提高素養和文明意識，提高社會參與意識和社會責任感等，并通過宣講、樹立榜樣等舉措，引導農民積極就業、創業，逐步融入城市，適應城鎮生活。

[1]歐昌梅，胡蘇敏.土地管理法修正草案提交人大初審[N].東方早報，2012-12-25（A32）.

[2]中華人民共和國土地管理法[DB/OL].中華人民共和國中央人民政府網，http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989_2.htm，2005-05-26.

[3]孫雪梅.集體土地征收補償制度修改獲國務院通過[N].京華時報，2012-11-29（006）.

[4]韓俊.失地農民的就業和社會保障[J].科學咨詢，2005，（13）：28—31.