海峽兩岸近次農地改革比較評析

農地改革是指農地政策的重大調整和農地制度的革新。1949年以來，海峽兩岸均進行了多次農地改革。其中，臺灣地區第二、第三次農地改革對大陸正在進行的第四次農地改革有重要的參考借鑒意義。

一、臺灣地區第二、第三次農地改革的歷史背景和主要內容

（一）臺灣地區第二次農地改革的歷史背景和主要內容

1.臺灣地區第二次農地改革的歷史背景

（1）農地分散小塊經營限制農業生產規模擴大，導致農業生產率低下。臺灣地區的第一次農地改革廢除了封建地主土地所有制，調整了地權分配，建立起以自耕農為主體的農地私有制度，農民積極性被調動起來，農業生產力得到了解放，極大地促進了臺灣地區農業的發展。但與此同時，這次農地改革也造成了農地的分散化。到了20世紀70年代，隨著社會發展，在第一次農地改革中形成的分散的小塊土地所有制由于農業人口增多—→繼承分產—→農業經營家庭數量增加，導致土地分散化的趨勢更加嚴重。臺灣地區地貌多丘陵，耕地本就細碎分散；第一次農地改革人為的將農地分散化，加劇了農地的零碎和分散；再加上工業化的高速發展和城市化的擴張，農地總量進一步減少，這些因素都使得農地分散化的現象日趨嚴重。農地的零碎分散限制了農業機械的運用，影響了農業生產規模的擴大和農業生產效率的提高。第一次農地改革的局限性至此暴露出來。

（2）工農收入懸殊、城鄉差別擴大，導致農民兼業化和青壯勞力外流嚴重，加劇了農業的衰退。從20世紀60年代開始，臺灣地區的工業化戰略轉向以勞動密集型產品為主體的“出口擴張”。通過農工產品的不等價交換擠壓農業和農民的剩余，完成工業化原始積累的制度安排，同時也使得農民收入偏低。在這樣的背景下，農地棄耕現象嚴重。外流的勞力以青壯年為主，農村勞動力出現老齡化和女性化的趨勢。受此影響，臺灣地區農業生產效率進一步降低，農業衰退加劇，農業年平均增長率不斷下降。

2.臺灣地區第二次農地改革的主要內容

農業發展是一個國家或地區發展的絕對必要條件，沒有農業的充分發展，工業增長將失去意義，即使取得成功，也會使普遍貧困、城鄉差距擴大和失業等問題變得更加嚴重，從而造成國內經濟的嚴重不平衡。[1]29420世紀70年代末，臺灣地區當局以淡化小農經濟，扶植農業資本主義，重振農業為主旨，進行第二階段的土地改革。而在事實上，第二次土地改革的許多改革措施早已于此前實施，其內容包括：

（1）實行農地重劃，輔導小農轉業。農地重劃是農民以互換耕地的形式，或以自愿結合的形式，將不規則或零散的土地集中起來，使地塊面積擴大，提高機械化的操作性，并在重劃的土地上興修標準化道路和水利。農地重劃工作從上世紀50年代末即已實施，曾因農民反對負擔工程費用而全面停止。1980年和1982年臺灣地區當局先后出臺了“農地重劃條例”和“農地重劃實施細則”，增加了農地重劃經費投入，明確規定行政業務費全部由當局負擔，工程費用由政府和土地所有者按照2：l的比例承擔；重劃區不受行政區域的限制；重劃后的土地優先分配給土地所有權人或共同經營、合作經營的班組，以推動農地規模經營；依照“漲價歸公”和“按勞分配”的原則將土地增值收益在政府、農民和農村社區之間進行分配，并把農民作為主要受益方；培養農民土地重劃的意識，發揮農民在農地重劃中的作用。

針對小農經濟問題，臺灣地區提出將分屬90萬農戶的島內90萬公頃農地轉為分屬30萬農戶，安排60萬農戶約370萬農民轉業。為實現這一目標，臺灣地區當局一方面鼓勵無耕種能力的自耕農出售土地，并專案施以職業訓練、輔導就業；另一方面，專門設立“農地購置基金”，為有能力的小農戶提供低息貸款，幫助其購買他人棄耕或厭耕的土地，適當擴大農地經營規模，并對增購土地免納5年農業土地稅。

（2）改造小農生產方式，推廣農地商業經營。農地商品經營的方式包括共同經營、委托經營和專業區經營等。共同經營是指土地相鄰或者從事同種養殖業的鄰近農戶，自愿結合組成一個單位共同耕作或養殖，以解決勞動力不足和購置大型農業機械資金不足的問題。委托經營主要指耕地面積較小或者農業機器缺乏的農戶，將農地的部分或全部作業委托其他農戶或農業服務組織代耕或代營，代耕是指部分委托，代營指全部委托，“代耕”更為普及。專業區經營是按照農業生產規定的種類劃定并建立產、制、儲、銷專業化生產經營體系。

（3）促進農業機械化和農產品商品化。臺灣地區當局先后出臺多項政策以促進農業機械化：1977年臺灣地區當局頒布“糧食問題改進措施”，規定設置農業機械化基金，合理降低農機價格；1978年,臺灣地區當局開始實施農業機械化計劃和投放貸款計劃：農業機械化計劃要求每公頃耕地平均使用機械1 馬力以上；貸款計劃為農戶提供年利率為8.5%，期限為3-7年的優惠貸款，協助其購買農業機械；1979年開始實行十二項重點建設項目，其中一個專項即為農業機械化，并設立2億多美元的農業機械化基金，為購買農機的農戶提供相當于機器價值10%的補助。

為促進農產品商品化，臺灣地區頒布實施“農產品市場交易法”，規定重要農產品包括稻米、蔬菜、豬肉、魚貨等，由農民團體組織共同運銷；設置批發市場，直接供應零售商，建立重要農產品契約產銷制度，加強農產品貿易與生產之間的聯系和配合。

（4）適時修訂農業政策和法律。臺灣地區在第二次農地改革中對農業政策和法律進行了修訂：廢除以農工產品不等價交換掠奪農業和農民剩余的田賦制度和肥料換谷制度；廢止了“耕地三七五減租條例”和“實施耕者有其田條例”中不符合經濟發展要求的部分；根據改革與發展的需要,修訂了“區域計劃法”、“非都市土地使用管制規則”、“實施區域計劃地區建筑管理辦法”、“限制建地擴展執行辦法”等新的土地法規。通過政策和法律推進農地改革，總結改革經驗，鞏固改革成果，建立適應社會發展要求的新農地制度。

（二）臺灣地區第三次農地改革的歷史背景和主要內容

1.臺灣地區第三次農地改革的歷史背景

（1）第二次農改成效不大，農地分散化程度仍然很高，小農經濟仍占主體地位。第二次農地改革后，臺灣地區農地規模經營得到一定擴大，農業機械化程度有了較大提高，但是第二次農改并未根本解決土地分散經營的問題：耕種 0.5 公頃耕地以下的農戶占總數的比例不減反增，戶均占有耕地面積進一步減少。造成這種情況的原因在于受文化和經濟雙重因素的影響，臺灣地區農民大多不愿出賣農地：在文化上受傳統的重土文化影響，使他們認為土地為祖業不可輕易出賣；從經濟上考量，土地有升值的空間，并且若子女失業，回家也有地可種，耕地相當于社會保險。對于買方來說，購買耕地可擴大農場規模，但貸款額度有限，資金籌措不易，加上農業經營收益不高，因而對購買農地興趣不大。另外，盡管1983年“農業發展條例”修改后已經明確規定委托經營不適用“耕地三七五減租條例”的規定，但土地所有人依然心存疑慮，不敢輕易出租或委托經營，僅對土地作象征性的粗放經營，以免永久喪失土地。受以上原因影響，第二次農改成效不大，農業分散經營程度依然很高，小農經濟占主體地位的狀況并未改變。

（2）農業勞動力兼業化和農地棄耕現象嚴重。耕地零碎分散導致臺灣地區農業經營成本變高，農民收入減少，這種狀況隨著經濟的發展日趨惡化。上世紀80年代后，農業與非農行業的收入差距明顯擴大，盡管采取了多種改善農民境況的措施，但截止2000年，臺灣地區農民收入已降至僅占市民收入的68.96%。[2]農業與非農行業收入的差距將農民推離土地。尤其是2002年1月臺灣地區加入WTO后，按WTO 要求，臺灣地區大幅降低農產品關稅，放寬進口管制，削減價格補貼，這些舉措對臺灣地區農業和農民沖擊巨大，農地棄耕現象更趨嚴重。

（3）非農行業用地需求大大增加，土地供需矛盾加劇。隨著臺灣地區工業化和城市化的發展，上世紀90年代后，工商業、服務業、城市建設對土地的需求劇增。但由于臺灣地區當局為確保“耕者有其田”、“農地農有”、“農地農用”，制定了一系列農地保護制度，對土地的使用權和處置權嚴格管制。如“實施耕者有其田條例”規定適宜耕種的土地不得轉作非農業用途?！巴恋胤ā币幎ㄞr民私有土地只能轉移給“能自耕者”，轉移給其他承受人的無效。如此一來，一方面，臺灣地區農民兼業現象普遍，勞動力老化，大量土地棄耕；另一方面，受“耕者有其田”制度的限制，非農行業用地需求無法滿足，導致土地投機炒作盛行、工業用地價格高企、民間投資受限和土地無序流動現象嚴重。土地資源的不合理配置已經損害到臺灣地區經濟的發展。

（4）農業生產結構性矛盾加劇后工業時代對農業轉型的要求。臺灣地區農業生產結構的問題，主要表現為稻米、甘蔗的生產成本過高，產量過剩，而畜產品、漁業飼料生產不足，并因受到美國《301貿易法案》的影響，臺灣地區大量稻米無法出口只能銷毀。農業生產結構亟待調整。此外，1990年代，臺灣地區開始進入后工業時代，人們對生活品質更加注重，經濟發展轉向以服務業為主導的模式。這也對農業轉型提出了要求，即農業經營應與旅游、觀光、文化等密切結合，向精致農業、旅游農業和效益農業的方向發展。但對于小規模生產的農民來說，調整農業結構將使其置身在生產風險、技術風險和市場風險之下，一旦失敗無法承受；即使成功，收益也不顯著。由于小規模經營，農民收入有限，加上農村勞動力老齡化，農業人口素質較低，這些現實問題都在一定程度上制約了科技創新和農業轉型。

在這樣的背景下，為提高臺灣地區農業的國際競爭力，促進臺灣地區農業的發展和轉型、合理高效利用土地資源，第三次農地改革就成為歷史必然。

2.臺灣地區第三次農地改革的主要內容

第三次農地改革的主旨在于提高農地利用效率，促進農業轉型，建立農村土地的市場化流轉制度，滿足非農行業和城市建設的用地需求。其主要內容包括：

（1）改革土地流轉制度，實施農地釋出，合理配置土地資源。1990年，臺灣地區當局對原“土地法”第30條該進行修訂，調整私有農地所有權轉移受讓人必須為自耕農的限定，放寬了農地所有者的身份與資格。1991年臺當局宣布廢止“實施耕者有其田條例”，為改革土地流轉制度解除了制度障礙。1994年臺灣地區當局修訂“非都市土地使用管制規則”，放松對農地的嚴格管制，對不適合作為農業用地的土地進行調整，重新劃分使用分區，使土地的用途和管制與實際情況相互結合。1995年，臺灣地區“農業委員會”批準“臺灣地區農地釋出方案”,放松農地變更限制，不再堅持優良農地不得變更為非農業使用的原則，規定農地經整體規劃后也可以變更使用，但對農地釋出總量進行監控。1996年，臺灣地區當局取消農地農有的規定，允許農業企業、農民團體、農業試驗研究機構承受耕地；放寬耕地承受人的資格限制，受贈或繼承農地者不需具備自耕農身份。同年，臺當局對“國土綜合開發計劃(1987-2000)”（1988年制定）進行了全面修訂，確立了農地保護政策的新理念，引入市場機制經營農地，確保農地農用，提高經濟效益。1998年，進一步允許農民團體、企業法人有條件地承購重要農地。臺灣地區農地釋出，將農地變更使用按需求來主導，放寬對農地的買賣限制，改變了過去全面保護農地的立場，活化了土地利用，為農業實現現代化奠定了基礎。[3]37在取消農地農有，放寬農地農用的情況下，臺灣地區的農地資源是否會大量流失，尚待觀察。但就目前看來，開放農地自由買賣，某種程度上為黑金政治打開大門。臺灣地區一些財團與民意代表勾結，先買下農地，再去影響地方政府或議會，變更土地用途，把農地當房地產來做，結果導致臺灣地區農產品對進口的依賴性越來越強。[4]

（2）促進農業勞動力年輕化，推動農地規模經營，加速農業現代化，實現農業轉型。根據新時期的需要，1997年臺當局出臺“跨世紀農業建設方案（1997年--2000年）”,致力于加速臺灣地區農業現代化，發展精致農業，并提出建立農地合理租賃制度，鼓勵訂立長期農地租賃契約，以促進土地整合和規模化經營。2000年，臺灣地區當局對“農業發展條例”（1973年頒布）進行全面修訂，將“農地農有、農地農用”修改為“放寬農地農有，落實農地農用”，并使之成為21世紀臺灣地區農業發展的綱領。2002年，臺灣地區加入WTO，為因應開放農產品進口，避免稻米產量過剩，推出稻田休耕、轉作計劃，對選擇休耕的農民進行補助。后因連續氣候異常，引發糧食短缺、糧價飛漲，2008年，臺灣地區當局對休耕政策進行檢討，提出休耕農地活化政策，對之前休耕的農地進行承租、再耕作，并對符合一定條件且參與出租農地和承租農地的農戶給予獎勵，以解決農業勞動力老化、規模經營小等農業發展問題。2009年臺當局又啟動“小地主大佃農”政策，鼓勵無力耕作的老農、不在農村的農民及無意耕作的農民，將農地長期出租給欲擴大經營規模的農業經營者，包括專業農民、產銷班、農會、合作社或農企業公司等大佃農，促進農業勞動力結構年輕化，推動農業規?；?、企業化經營。當局協助農業經營者承租農地、改善經營環境、降低成本、提高效益及競爭力。根據計劃，農會一次付清租金給農地出租人，承租人每年分期付租金給農會，由當局補貼利息費用；通過農地銀行對農地承租人提供無息貸款及經營低利貸款等融資優惠措施和企業化經營輔導與補助；建立老農退休機制；給予連續休耕農地出租與承租獎勵及補助。

二、大陸第四次農地改革的社會背景和主要內容

（一）我國大陸第四次農地改革的社會背景

新中國成立后，我國大陸地區農地制度已經歷了三次變革，其中 1979年的農地改革在大陸農村實施了土地集體所有、以家庭承包經營為基礎、統分結合的家庭聯產承包責任制。通過家庭聯產承包責任制，使我國億萬農民獲得土地承包經營權，農民的生產積極性和創造性被調動起來，農業生產率大大提高，農民收入也有了很大的增長。但在進入20世紀之后，由于農業市場化、國際化進程不斷加快，農村工業化、城市化和現代化快速推進，第三次農地改革制度安排的局限性開始暴露出來，具體表現在：

1.由于工農業發展不平衡，農業收入降低，導致土地資源和勞動力流失現象嚴重。農民兼業現象普遍，青壯年勞力外流，農村土地撂荒和勞動力老齡化現象嚴重，農業生產率不斷下降。

2.農村人口快速增長和農地資源非農化使耕地總量減少帶來的人均耕地數量下降的問題，在一定程度上使農地更加細碎分散，無法實現適度的規模經營，也難以發展社會化生產，導致農產品成本居高不下，競爭力下降，農民收入難以提高。

3.農地的細碎分散同時使得農業機械化難以實現，現代農業科技成果的推廣受到限制，給農業現代化造成障礙。

4.上世紀90年代后，隨著我國糧食、棉花、羊毛、植物油、食糖等農產品生產成本的提高，市場競爭力日漸降低，我國農業（特別是糧食產品）的比較優勢下降。而與此同時，我國農業市場化、國際化進程卻在不斷加快。2001年，我國加入WTO，隨著關稅的減讓和大宗農產品進口配額的增加，國外的優質、低價農產品大量涌入國內市場，對我國農業生產和農產品市場產生巨大沖擊，農產品貿易逆差甚至成為一種常態。在這樣的形勢下，傳統小農經濟的生產模式已經無以為繼，中國農業發展形勢不容樂觀。

中國改革的總設計師鄧小平同志曾指出，中國農業改革與發展要有“兩個飛躍”?！暗谝粋€飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包責任制為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是有一個很大的進步，當然這是很長的過程?！盵5]344發展適度規模經營，可以提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，降低農產品生產成本和交易成本，增強市場競爭優勢，提高農業比較效益，調動農民生產積極性；發展適度規模經營可以促使農民引進現代生產要素，推動現代農業科技成果的轉化應用，實現農業機械化和現代化；發展適度規模經營可以通過吸收社會資本，增加農業投入，提高農業國際競爭力，實現效益農業、現代化農業的轉型。因此，農地適度規模經營是我國農業發展的趨勢。實現農地適度規模經營的關鍵是轉移農村的多余勞動力，促進農村勞動力向第二產業和第三產業轉移，徹底擺脫土地的束縛，使土地資源能夠集中使用。這個過程同時也是農村的城市化、工業化和現代化的過程。而農地經營權流轉是實現農地規模經營的手段。只有通過農地經營權的流轉，才可能實現農地的集中化、規模化經營。農地經營權流轉制度的建立和完善因此成為我國大陸新一輪農地制度改革的主旨。

（二）中國大陸第四次土地改革的主要內容

1.修訂農地流轉的相關法律法規和政策

自1988年開始，大陸地區通過修訂《憲法》、《農業法》，放開農地流轉的限制；頒布《擔保法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包法》、《中華人民共和國物權法》對農地流轉進行規范；中共中央、國務院制定了《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》、《批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系的意見》、《關于治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》、《關于進一步做好治理開發農村“四荒”資源工作的通知》、《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》等一系列政策性文件，推動農地流轉。

2.堅持和完善農村基本經營制度

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石，也是最適合國情的農村基本經營制度。鄧小平同志1992年南巡講話曾指出：“城鄉改革的基本政策，一定要長期保持穩定。當然，隨著實踐的發展，該完善的完善，該修補的修補，但總的要堅定不疑?！盵6]2000年《農村土地承包法》的頒布實施，對于維護廣大農民的根本利益，促進農業和農村的發展、維護農村社會穩定，具有重要的戰略意義。同時，確保家庭承包經營制度長期穩定，也是農地流轉的基本前提。

3.鼓勵農民以多種形式進行農地流轉，培育和發展規模經營主體

目前常見的農地流轉理論上可以分成分散自發的流轉和集中連片有組織的流轉兩大類。分散流轉模式包括轉包、轉讓、抵押、互換、出租，在農民自愿自發的基礎上產生，使部分勞動力得以從土地中解放從事非農行業，滿足了部分農戶對農地的需求，有利于農地撂荒問題的解決，但因流轉范圍小，無法從根本上解決農地細碎化和分散經營的問題。農地集中連片流轉包括兩田制、土地股份合作制、反租倒包、四荒拍賣，可在一定程度上解決農地零碎分散的問題，形成適度規模經營，但在實踐中受制于許多外部因素，如經濟發展水平、人均耕地數量、政府支持力度等。由于系由政府出面組織推動，在缺乏有效約束的情況下也出現了一些弊端，違背農民意愿甚至嚴重損害農民利益的情況時有發生。

在進行土地流轉的過程中，要實現規?；慕洜I客觀上要求個體農戶聯合起來。針對各個地方的具體情況，形成農業大戶、家庭農場、社區集體農場、股份制農業企業、農業專業合作社、農業專業技術協會、農業產業化經濟聯合體、農業企業集團等規模經營主體。2012年中共十八大報告指出，應發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營。

4.嚴格保護耕地，減少農地資源的流失

針對我國非農建設占用農地導致農地資源流失的現狀，1997年4月至1998年4月，我國在全國范圍內凍結非農建設用地的審批。國家修改了《土地管理法》，實行農地與非農用地的用途管制，強化國家集中統一管理土地的職能，將建設占用耕地的審批權主要集中到省級以上的人民政府。2000年我國確定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”為基本國策，并為此設計了土地用途管制、占用耕地補償和基本農田保護三大基本制度。但即使如此，我國耕地總量仍在下降?？紤]到近年來我國部分耕地質量降低，在農業科技沒有重大突破的情況下，糧食單產持續提高難度加大，為確保國家糧食安全，必須保有相當數量和質量的耕地。2006年《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》和2008年中共十七屆三中全會強調必須堅決守住18億畝耕地紅線。

三、海峽兩岸近次農地改革的異同

（一）海峽兩岸近次農地改革的相同點

1.時代背景相同

1950年代，海峽兩岸都同樣面臨著在一個農業社會發展工業的重任，都不約而同地采取了以農業培育工業的經濟發展戰略，通過制度安排掠奪農業利潤支援工業，在工業獲得發展后再回頭反哺農業。如今，海峽兩岸都同樣處于工業反哺農業的階段，面臨同樣的問題，即相對工業明顯滯后的農業如何跟上工業發展步伐的問題。農業發展的核心問題在于土地，農地改革是大陸和臺灣地區在進入工業化時代解決經濟發展問題的必經之路。

2.改革方向相同

海峽兩岸近次農地改革的方向都是提高土地利用的效率。因工業化、城市化的發展，海峽兩岸共同面臨著土地成本上升和資源環境壓力加大的問題，海峽兩岸未來土地改革的重點都在于提高土地節約和集約利用。

3.改革思路和具體要應對的問題相同

要實現土地節約和集約利用的目標，一個很重要的思路就是要推進農地的適度規模經營，提高農地的產出效率。在此過程中，海峽兩岸都要應對同樣的問題：第一，由于工農業發展不平衡、土地零碎分散，生產效率低下帶來的農業收入偏少，導致農村青壯年人口外流，兼業化現象嚴重；第二，土地閑置、拋荒無法進行有效的農業生產，但是工業化、城鎮化發展的不充分又使得農村勞力無法完全脫離土地，從而阻礙了農地作為生產要素進入市場。

4.文化背景相同

受中國千年重土文化影響，海峽兩岸農民惜地的傳統文化心理相同。有土斯有財，中國人對土地重視的傳統觀念使得海峽兩岸農民都不愿意輕易放棄、離開土地，土地給農民帶來的安全感無法以其他方式取代，或者硬要取代需要整個社會為此付出不菲的代價。這種重土的文化思維為海峽兩岸農地流轉改革帶來了同樣的阻力。

（二）海峽兩岸具體情況的差異

海峽兩岸近次農地改革的相同點，是大陸農地改革可以向臺灣地區農地改革借鑒的依據。但是，在學習臺灣地區經驗時，也要注意兩岸具體情況的差異：

1.海峽兩岸土地所有制不同

大陸農村土地屬于集體所有，臺灣地區農村土地屬于私人所有。有觀點認為，大陸現行集體土地所有制下家庭聯產承包責任制有其優越性，它既能激勵農民的生產積極性，又能避免土地私有化后可能引起的貧富差距過大和社會不穩定。[7]216而臺灣地區的土地私有制阻礙了政府對土地零碎分散和土地投機盛行問題的有效解決。前臺灣大學農經系教授毛育剛認為，臺灣地區當年土地改革，一直未在經營規模上有所突破，但大陸土地在政府手里，在這方面可以展現有別于臺灣地區的思維。[8]

2.大陸農村土地產權不明晰，而臺灣地區不存在該問題

大陸立法一直有“宜粗不宜細”的傳統，在土地產權制度的設計上過于粗糙，導致大陸農村土地產權不清晰。大陸《土地管理法》第8條規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”，但對于“集體所有”卻沒有統一的界定：《民法通則》中，將“集體所有”界定為鄉鎮、村兩級所有；在《農業法》中，又將其界定為鄉鎮、村或村內農業經濟組織所有。另外，農村土地屬于集體所有，農民以家庭為單位承包經營。對于集體土地所有權和農民土地承包經營權兩者的邊界也一直模糊不清，從而導致一些村委干部以土地屬于集體所有為由強行收回農民土地，一些基層政府強行推動農地流轉，侵害農民的承包經營權。而當國家征收集體所有的土地時，補償的是30年的土地使用權卻得到的是土地的所有權，土地上的集體所有權選擇性地“被消失”。征地價格偏低導致政府和農民之間產生激烈的利益沖突。臺灣地區農村土地屬于私人所有，地主對土地的所有權也受到法律的限制，又或地主將土地出租給佃農耕種，但無論是臺灣當局、地主和佃農，彼此之間的權利義務內容在法律上都有詳盡的表達，不存在產權不清晰的問題。

3.海峽兩岸對糧食安全問題的關注度不一致

產生這種差異的原因有二：（1）大陸人口達13億之多，每年糧食需求為5億噸，而每年全球糧食交易量才2億多噸。大陸如果因缺糧進口糧食，由于絕對數量大，必將拉動國際糧價迅速上漲，大陸人民將為此付出巨大的經濟代價。甚至如果大陸出現饑荒，將沒有誰能供應得起大陸人民的糧食。[9]臺灣地區人口目前約為2 千多萬，若缺糧的話進口糧食絕對數量也不大，不會出現太大問題。（2）由于意識形態的差別，西方各國對中國抱警惕和遏制的態度。如果大陸糧食出現問題，不能排除西方各國有乘機進行經濟和政治上訛詐的可能。而臺灣地區在1987年7月15日“解嚴”后，黨禁和報禁也隨之開放，威權體制發生解體，多黨議會政治漸具雛形，臺灣地區由極權社會走向自由社會。2001年，美國人權組織自由之家公布的世界自由地圖中，臺灣地區也赫然在列。臺灣地區與西方國家在意識形態上的一致性，使臺灣地區當局的國際安全感更強，對糧食短缺問題的考慮僅限于經濟因素，在市場經濟的自由交易、要素替代的機制下，外匯收入充足，完全可以依靠進口糧食解決糧食短缺問題，基本不會發生糧食安全問題。

4.海峽兩岸農民素質存在差異

臺灣地區擁有由省到縣市，再到鄉鎮的農會系統，負責農民的信貸，農業技術、新品種、新運銷方式等的推廣，輔導農民農會成立各種消費合作社（減少生活上的商業剝削）、運銷合作社（強化營運能力并防止通路商人的盤剝）、生產合作社（強化農民生產合作能力）等。臺灣地區在歷次農地改革中，都很注意對農民的培訓和引導，培養農民“接近市場”的能力。他們每戶土地大多不到一公頃，卻能使土地的效用極大化。目前，臺灣農民通過開展品種改良、合作運銷，彈性調整經營方式，搞休閑農業，無污染有機栽培與養殖，自創稻米、蔬菜、花果及茶葉等的品牌，甚至呼朋引伴到大陸進行創業等方式大大提高其自身接近市場的能力。臺灣地區農民這種能力的培養與成長，才是農地改革里，可能比地權分配更重要的成份。[10]相比之下，大陸農民文化素質相對較低，接近市場的能力較低。

四、臺灣地區近次農地改革對大陸的啟示

（一）農地改革應切實保障農民利益，兼顧各方利益，充分注重社會穩定

1.應采取漸進式改革模式

農地制度的變革涉及到廣大農民的切身利益，關系到農業的發展和農村的穩定，應采取兼顧各方利益的漸進式改革模式。

截至2012年末，大陸地區尚有農村人口64222萬人，即使以2010年18.26億畝耕地計算，人均耕地也才2.84畝。若想完全實現“適度的規模經營”，最少人均應達到25畝（據測算這僅是農村勞動力在實現充分就業條件下所能耕種的田畝數），這意味著僅有7304萬人擁有目前的18.26億畝土地，其余56918萬多的農民應全部轉化為城鎮居民。但據2012年年底的統計數據，目前農民工數目為25278萬人，且這2億多的農民工還不可能完全脫離土地。顯然在目前要實現5億6 千多萬農業人口城鎮化，是不可能完成的任務。臺灣地區和大陸一樣受人多地少的困擾，臺灣地區農地規模經營的推動也面臨極大障礙，農民出于種種考慮，不愿意放棄土地。而臺灣地區當局并不能因此強行剝奪農民土地，推進農地流轉。雖然大陸農村實行土地公有制，但仍然必須承認土地承包人對農地的私有利益?！霸诮洕顒又心曋黧w的利益，否認主體利益的合理性，將會導致經濟活動完全處于低效的或完全無序的狀態”。[11]1096對于大陸農民來說，土地有著社會保障的功能。剝奪農民土地，就是剝奪農民的基本生存權，必將引起社會的劇烈動蕩。風物長宜放眼量，農地改革必須采取漸進的方式，放眼將來，不能僅取一點而舍棄其余。

2.對土地家庭承包經營制度的改革

我國大陸目前實施的土地集體所有制和以家庭承包經營為基礎、統分結合的家庭聯產承包責任制是經過長期實踐檢驗的，符合了廣大農民的利益。因此，即使出現了各種弊端，仍不能完全否定，而應在此基礎上的改革。

首先，現階段大陸農地改革應只是經營制度的改革，而不是所有制的改革。土地國有化，將為政府征收農民土地減少阻礙，但也使得農民有可能喪失在土地征收過程中合理獲得更多利益分配的可能性，使政府征地愈發沒有節制；土地私有化，在目前缺乏有效約束的體制下，軟弱的農民個體將更加無力對抗官商勾結的下鄉資本對農地的侵蝕。無論對農地集體所有制作出哪種改變，都將嚴重損害農民的土地利益。

其次，從臺灣地區經驗來看，土地私有制在人多地少的社情下，將造成對土地規模經營的阻礙。家庭承包經營制度是在所有權和經營權分離的基礎上形成的土地經營制度，改革將不觸動所有權僅涉及經營權，只要能保證土地承包戶的利益，推動土地規模經營遭遇的阻力將比較小。其所形成的集體和農民雙層土地產權結構也對資本侵蝕農地進行土地投機起到一定的節制作用。光從這一點來講，對土地家庭承包經營制度就應予肯定。

最后，應兼顧國家、集體和農戶三方的利益。臺灣地區在進入上世紀90年代之后才針對非農行業用地需求問題釋出農地，放松農地變更限制。大陸人口眾多，糧食安全問題避無可避，必須嚴守18億畝耕地紅線，避免資本下鄉侵蝕農地。對臺灣地區農地改革中出現的黑金政治問題給農民、農業帶來損害的教訓應引以為戒。農地流轉制度改革不能忽略農民的私有利益，不能侵害農民的土地承包經營權。要在穩定農村家庭承包經營制度的前提下，按照依法自愿有償的原則規范農村土地承包經營權流轉，切實做到“三個不得”：不得改變土地集體所有性質，不得改變土地農業用途，不得損害農民土地承包權益。當前大陸征地問題愈演愈烈，其根源在于未能兼顧各方利益，尤其是損害了農民利益。對此，要改革征地制度，嚴格界定公益用地，縮小征地范圍，依照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民的就業、住房和社會保障問題。

（二）明晰農地產權，完善土地集體所有制和家庭承包經營制度

臺灣地區在農地改革中極為重視土地產權的界定和保護的做法對大陸是一種啟示。大陸農村土地產權不清晰不僅損害了農民利益，也導致農地流轉受阻。今后大陸農地改革應進一步明確集體土地所有權的主體、內容和邊界，明確土地經營權的內容及邊界。土地所有權主體以行政村為宜，法人代表為依法選舉產生的村民委員會主任，應著重界定集體土地的發包權、土地使用的監督權和違約處置權、土地承包費用的收益權以及土地被征收的獲償權。土地經營權中應著重完善農民對承包地的處分權和收益權。

（三）開拓改革思路，培養和提高農民素質

既然大陸在目前條件下推進農地規模經營無法畢盡其功，那么開拓改革思路，學習臺灣地區經驗，培養和提高農民素質，提高土地的效用就是應有之義。因此，在大陸農地改革中應注意農民的培訓和引導。農民是農地改革的直接利益相關人，也是對農村、農業情況最熟悉的人，發揮農民自身的作用，積極參與到農地改革中來，不僅可以提高其利益訴求的能力，也可以增加制度的可操作性，還有利于新制度新規范的推廣和實施。

（四）借鑒臺灣地區農地重劃經驗，加強土地整治工作

大陸的土地整治工作在目的、內容、工作方式等方面都與臺灣地區的農地重劃極為相似。目前大陸的土地整治工作還存在公眾參與流于形式、整治資源重復投入和低效利用、相關整治部門責任不清和利益關系不明等問題。與此相比，臺灣地區的農地重劃工作取得顯著成效，因此，臺灣地區農地重劃的經驗正可以為大陸土地整治提供參考。

（五）審時度勢制定相應法律予以保障

臺灣地區每一次農地變革都適時制定實施相應的法律法規，通過處罰違法行為，進一步發揮法律的引導性、規范性功能，增強改革權威性、嚴肅性，保障改革的有序和有效進行。與此相對，大陸在這方面的立法工作要薄弱許多，應當學習、借鑒臺灣地區的相關經驗。

總之，臺灣地區近次農地改革的經驗和教訓，對中國大陸的第四次農地改革有很好的啟示作用。結合大陸發展的實際情況，進行制度創新，建構完善合理的農地制度對中國大陸“三農”問題的解決至關重要。

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