簡政放權與簡化市場經營主體資格

簡政放權，轉變政府職能，深化行政體制改革，是我國當前進一步改革發展，釋放社會主義市場經濟活力的重要工作任務。簡政放權的重點強調重新優化配置政府內部權力，厘清和理順政府與市場、社會之間的關系。它的目的在于不斷降低或放寬市場經濟中的經營主體資格門檻，放寬經營主體條件，減少經營主體在市場運行中的許多限制，實現搞活和繁榮市場經濟。事實上，由于諸多要素影響，我國許多部門機構設置、職能定位、職責分工、運行機制等方面，存在著諸如權力“越位”、“缺位”、“尋租”等不少問題，這不僅嚴重抑制了市場經濟經營主體的積極性，壓制經營主體的活力，破壞和影響市場經濟運行的客觀性和公正性，而且在極大程度上助長行政權力過大過濫進而導致腐敗。基于此，國務院決定加速簡政放權，轉變職能、減少審批環節，清理不必要的資質資格許可和認定，降低就業創業門檻，營造市場公平機制。國務院2013年3月就曾提出對現在各部門1700多行政審批事項，決心在本屆政府任期內再削減三分之一以上。截止6月底，已分別兩次取消和下放了133項行政審批等事項。①政府簡政放權，將極大推動市場經濟主體經營的活力，更為市場經營主體注入動力。這不僅表現在市場經營主體的市場準入機制簡化，而且更為關鍵的內容是通過轉變政府市場準入審批機制，轉而推廣實施市場準入核準或注冊制，最大程度降低和減少政府對市場經濟經營主體的審批性干預。由此可見，在我國市場經濟法制環境下，“簡政放權”急需簡化市場經營主體資格，進一步重構和重組我國市場經濟經營主體準入機制，構建一個民主、平等、公正、自由、法制、有序的市場經營主體制度，真正回應我國社會主義市場經濟的時代訴求，保障我國社會主義經濟市場化、市場規制秩序化、規制過程民主化、經濟民主分權化、經濟權限透明化、市場調控法制化。

一、市場經營主體資格制度已嚴重滯后于市場經濟的發展

轉變經濟發展方式，產業結構調整升級，已是我國社會主義市場經濟發展所面臨的新任務。這要求我國進一步改革，催生市場經營主體活力，壯大市場經營主體積極參與和發展經濟能力，培育市場經濟運行的公正性。同時，要求我們從市場經營主體資格等準入制度方面，重新剖析已不適應市場經濟發展要求的相關問題，緊密結合當前國務院提出的“簡政放權”和“轉變政府職能”要求，研究如何簡化我國市場經營主體資格，激勵市場經營主體的市場活力，規范政府行政職能，激發市場經濟運行機制的活力和內生動力，重新打造并推行我國市場經營主體資格制度“升級版”。

我國目前市場經營主體資格制度“版本”明顯老化，已難以適應我國社會主義市場經濟進一步的發展，其狀況主要表現如下：

一是市場經營主體中的公民個體從業人員資質資格憑證極其繁多。市場經濟運行是依法有序的，建立和健全市場經濟經營主體的從業人員資質資格憑證制度，也是極其必然的，但是過濫過嚴過繁的資格證件制度，不僅不利于市場經濟經營主體從事經營活動的便利性和靈活性發揮，而且還很大程度上制約經營人員進入市場，致使從業人員就業從業出現較大障礙，最終影響市場經濟活力。據統計，目前國務院部門許可的個人資格有110項，各級政府部門頒發的資質資格證書有229種，名目繁多的資質資格認定，事實上抬高了就業門檻。[1]如此之下，2013年近700萬大學畢業生就業形勢更加困難，各種市場準入資質、資格門檻的限定，將使更多大學生難以就業。為此，國務院還專門發文，要求各部門及地方政府簡化大學生就業程序，降低就業門檻。[2]公民個體從業資質資格憑證，本不該作為市場經濟對人才需求的真正限定，但事實上卻成了從業個體市場準入的“敲門磚”，無此，市場之門便無法打開。從業資質資格憑證如此繁多的現狀，急需政府機構轉變職能、削減審批環節，取消清理不必要的資質資格許可和認定，降低就業從業門檻，繁榮就業創業的形勢，充分調動創新創造者的積極性。

二是市場經營主體中的企業公司經營證件執照種類累贅。我國改革開發30 余年雖取得許多成果經驗，成功建構了社會主義市場經濟運行機制。然而，在市場準入機制上由于體制轉軌等因素影響，導致不少企業公司除了向工商局申領營業執照之外，還依據相關法律向有關主管部門申領行業經營許可證，同時，還需到相關部門申報領取相關的合格證。例如在我國從事酒店行業經營至少要辦理30多個證照，方可正常營業，②這還不包括酒店建造之前所涉及的規劃、征地、設計、籌資（項目融資）、施工等所涉及的證照，也不包括酒店經營后的評級證書等。其實不僅僅是酒店服務業如此，許多行業經營的證照要求也是多且繁，無形中提高企業創業門檻和成本。企業公司創設和經營所需證照，是政府管理和監督的重要形式和憑證，本無可厚非，但由于政府主管機構和分管部門多，導致所需辦理的證照也對應增多，有時一個政府機構因內設職能處室不同，而分別要求不同證照，這導致了許多市場經營主體對證照種類辦理不知所措，難以應對。

三是市場經營主體中的各類資質資格管理手續程序仍然繁瑣重復。政府管理機構對市場經營主體設置有各類資質、資格的要求。其目的不僅僅規范市場經營主體的準入市場規則，更為重要的內容是將對各類資質資格管理，通過年度定期審查，形成制度化。這種年審制管理，仍然是表面化、形式化，根本不涉及實質性的審查，使市場經營主體資質資格監管形同虛設。正因如此，我國公安部早在幾年前改革我國駕駛員駕駛證年審制度，依不同駕駛證不同類型，實施不同內容要求的年審，適應和滿足我國駕駛員人數劇增的管理形勢要求。現在我國許多行政機關對資質資格證照的年審管理，很大程度上都只是熱衷于每年培訓年審的收費，甚至還將此類年審管理事務委托給所屬的行業協會代為管理，使不少行業協會幾乎成了“二級政府”,致使許多企業公司對其所持資質證照管理制度“敢怒不敢言”。作為市場經濟經營主體資質資格證照制度，規制其市場準入資格條件是無可非議，但準入資格獲得后又實施每年定期年審制度，卻大可不必，許多主體資質資格獲得后，完全可以依網絡技術進行遠程或網絡年審，或可最大程度簡化年審程序及其內容。

此外，在投資項目審批管理體制方面，盡管不直接涉及市場主體資質資格證照問題，卻仍存在有很多影響和限制了市場經營主體的情形。如企業公司主體投資上新項目，往往受到政府審批機構多重機關“漫長審批”環節所拖，致使項目因審批程序而受阻。有報告稱，企業新上一個項目，要經過27個部門、50多個環節，時間長達6－10個月，這顯然會影響企業投資創業的積極性。[3]這極大打擊和挫傷了市場經營主體進行項目投資的積極性，也變相限制和影響了民間資本在投資項目的“準入”。

二、急需簡化市場經營主體資格的情形

國家對市場經濟中的經營主體進行法律規制，重點在于規制其市場準入的資質資格證照，規范其在市場經濟活動中的行為，賦予其一定的經營自主權，并承擔相應的行為義務。市場經營主體進入市場后，對其經營監管的重點應該是其具體經營活動行為的合法性，而不是仍限于其市場準入的資質證照的合格性。因此，市場準入的經營主體資質證照監管應是“重前不重后”，主體資質證照“準入”后的年審等形式內容監管要力求簡化。我國面對社會主義市場經濟運行的新形勢，急需轉變市場經營主體資格準入監管理念，要求更進一步改革和簡化市場經營主體資格制度，“釋放改革紅利”已勢在必行。在我們看來，目前急需具體簡化市場經營主體資格的對象和情形，主要有如下內容：

一是依據不同市場情形角色，分別將公民個體從業資格憑證的準入和管理制度區別對待，簡言之。我國有關公民個體從業資格憑證，涉及公民所從事行業的準入門檻問題，由于國家對各行業發展規劃及其管制調控政策不一，各行業的準入資格也由此不同，寬嚴條件迥異，如但凡涉及國家公共利益安全或國計民生的、需由國家專門操控的、專業技術性、資源屬性等方面要求尤為強烈的行業，在確定和規范其從業主體資格準入問題上，可以考慮實行極其嚴格的規制。對于其他行業領域，尤其是專門服務于市場經濟的服務業，如為市場提供大量中介服務的諸多領域的從業主體資格，其所涉及利益、影響范圍、公共性、技術性、資源屬性等方面均不同于前者，其設置市場準入資格的目的、條件和情形，主要考慮為市場經濟的運行盡可能提供充分的服務和保障，確保市場經濟運行機制的正常持續穩定。如今為了更好搞活和繁榮我國社會主義市場經濟，轉變經濟發展方式，需要更廣泛地釋放市場主體活力，調動其積極性，使之成為經濟發展內在動力的源泉。據國家職業資格考試網站統計，職業資格行業分類有法律、交通運輸、文化教育、公安、電子信息等25 類，③其涉及職業資格證照多達近千個，給從業人員設立極其繁瑣的職業準入資格要求。如此龐大的職業準入資格證照管理，如不簡化，何以滿足廣大市場經營主體對市場準入的渴望。因此，放寬服務于市場經濟的中介機構或企業公司從業人員資格準入條件，已是擴大市場中介服務領域的需要。

二是依據政府政務中心近年管理實踐，將企業公司經營證件執照歸類兼并包容，簡并之。近些年，我國許多地方政府為了簡化行政，均設置政府政務中心，將政府許多行政機關的對外辦證業務窗口部門，統一集中到政府政務中心辦理，確實方便企業進行辦證。事實上，政務中心所能辦理的證照都是相對簡單且無疑義或無需請示部門領導審批的。如需請示部門領導，在政務中心仍不能集中辦證。政務中心集中辦證機制，盡管能方便辦證企業，但所需辦的證照仍然不變而未能減少或簡化。如今力主簡政放權，則更需將相關經營證件執照刪減或合并，讓政府政務中心真正發揮其簡政功效。一定程度上說，政府機構越多職能越細，其對應所需要求的證照也相對增多，簡政放權就是將政府機構許多職能進行“減肥”。如公安機關簽發的特殊行業經營許可證和消防部門簽發的消防驗收合格證，合成特殊行業經營許可證即可。將有關部門簽發的衛星收視許可證、網絡安全許可證、營業性演出場所許可證等，兼并為統稱傳媒經營許可證等。這種簡并之法，盡管未能從根本上解決證照繁多的問題，卻能使之減量。其實，最根本的實質問題還在于行政體制改革，簡并證照，放寬市場準入規制，只能視為暫時之計，進行政府機構最小化改革，才是簡政放權最為核心的內容。

三是依據我國市場經濟運行的經營主體現狀，對各類資質資格管理手續程序進行簡化。對已經取得市場準入資格而從事生產經營的企業，就得充分確保其享有經營自主權，在準入資格證照的管理機制上，要完全放開監管理念，行政機關要改變通過定期的年審或兩年一審制，來完成對企業公司監管的“慣性”思路。將企業證照年審式管理改為無需年審，代之以企業自行向有關機構備案，申報備案各自經營的重大事項或法定及章程明確的相關情形。證照主管的有關機構可以根據情況，對企業隨時進行備案式或其他方式抽查監管。如此，完全可以讓證照主管的相關機構從多年來繁瑣的年審監管日常事務中“解套”出來，拓寬監管市場的視野和領域，真正將對企業的年審監管精力投放到企業經營的市場當中去，實現對市場真正意義上的監管。這種監管模式的最大優勢是，企業難以造假報表蒙騙通過年審。企業自行年審備案，如有造假，企業將為自己的年審備案擔責。諸如工商局就企業營業執照的年審就有必要進行改革，將現在“申報審”的年審模式漸漸轉變為企業自行“備案待查”。工商局營業執照實行“隨時可審”制，只要發現可疑問題或企業自行年審備案申報不實，“備案待查”所產生法律后果由企業自行承擔。年審部門則可以將更多的精力投入到市場巡查、抽查、重點問題集中執法等更為重要的執法事務當中去，真正做到專心監管市場秩序。

從上述幾點內容來看，進行簡政放權，不僅緊密結合了我國轉變經濟發展方式，調整經濟結構的重大實際需要，也是完善和規制我國市場經營主體資格制度勢在必行的任務。

三、簡化市場經營主體資格的對策

市場經濟本質上是法治經濟，要進一步完善我國社會主義市場經濟，歸根結底仍是需要完善我國社會主義民主法制。盡管我國中國特色社會主義法律體系已經形成，[4]但社會主義法制建設任務仍很艱巨，完善市場經濟法制，尤其是簡政放權下完善市場經營主體法律規制制度更為迫切。我國實施簡政放權，不僅要在市場經營主體資格證照管理制度上革新，更重要的是行政機構及其體制改革，科學配置宏觀調控決策權，精簡機構和削減審批職權，規范投資項目的市場調節機制，充分放寬市場經營主體的經營自主權，尤其是拓寬民間市場經營主體投資渠道，簡化民間資本投資程序，盡可能由市場經營主體在市場經濟活動中實現自主決策、自主投資、自負風險、自負盈虧等，煥發我國市場經營主體的青春活力。因此，可以考慮從如下方面，探究我國簡化市場經營主體資格管理制度的主要對策：

一是修訂與簡化我國市場經營主體資格相關的法律法規。簡化市場主體資格，要從我國現行的法律法規相關的內容開始，如我國為了更好推進簡政放權，已修訂證券法、文物保護法、草原法、海關法、進出口商品檢驗法、稅收征收管理法、固體廢物污染環境防治法、煤炭法、動物防疫法、種子法、傳染病防治法等相關法律。④許多內容雖然是涉及項目行政審批權下放或取消的內容，其實也與主體資格有密切關系。未來五年國務院決定將從行政審批事項1700多項中簡政放權三分之一，意味著每年要削減100多項。相關法律法規的修訂任務非常艱巨，這次12部法律的修訂，可見簡政放權行動力度很大，對策較為具體到位，有充分的法律依據。如此看來，仍有許多法律法規有待進一步修訂，《證券法》還未及時修訂，現行的發行審批制很大程度上限制了新股IPO 上市準入資格，至少程序上限定了。還有許多涉及市場經營主體資格的法律要修訂，如《注冊會計師法》、《拍賣法》、《招投標法》、《公司法》、《企業法》、《郵政法》、《律師法》、《消防法》、《治安管理處罰法》、《城市房地產管理法》、《公路法》、《漁業法》、《對外貿易法》等，都要進行相關內容的修訂。在企業公司注冊登記證制度改革方面，建議盡快修訂《中華人民共和國公司登記管理條例（2005）》，改革公司注冊登記管理制度，再次放寬公司登記注冊門檻，轉變公司年審管理制度等內容。

二是規范行業自律性組織有關市場經營主體資格及其活動方面的管理制度。在我國，有關市場經營主體資格的管理機構，除了有專門的法定主管行政機關外，往往還有行業協會等自律性組織享有一定的自治管理權，而且有些權限很大，猶如“第二政府”，直接組織培訓考核審批發放從事其行業活動的從業人員資格證照。諸如中國拍賣企業協會有權統一組織培訓、考試、考核、頒發拍賣師證書工作，并依有關規定有權處罰拍賣師的違法違規行為，即由中國拍賣行業協會視拍賣師有違法違規情節輕重，給予警告、罰款、暫停執業、吊銷執業資格的處分。各省、自治區、直轄市拍賣企業協會則有權組織培訓、考試、考核、頒發、取消拍賣從業人員從業資格證，⑤這實際上使拍賣協會成了事實上的行業準入“看門者”、“守門員”，權限極大，與此相類同的行業還有很多。規范此類行業協會，適度降低或放寬行業準入門檻，減少行業繁瑣的規制，也是進一步簡化市場從業人員資格和經營主體證照管理的迫切需要。市場經濟機制運行，要求減少行政干預，擴大行業自律性組織自律職能，使行業從業人員經營主體均能得到有效監管。這本無可厚非，但如“第一政府”放權，“第二政府”卻有權嚴管，簡政放權的意義和目的也就無法實現了。簡化市場主體資格證照，不僅要求“第一政府”簡政放權，還要求“第二政府”也要真正放權，使市場主體真正獲得簡政放權的優惠待遇。

三是重新協調和規制營業執照與行業經營許可證之間的關系。近些年，由于許多地方工商局為了簡化和降低企業公司注冊登記門檻，不僅在第一次出資額度上降低要求，而且在營業執照辦理程序及條件方面做了簡化，且不要求一定要先辦理行業經營許可證，而是在營業執照上標注“憑許可證經營”即可。這導致了許多企業公司營業執照早已辦理出來，行業經營許可證卻沒有辦下來，使該企業公司雖已生卻一直產不出的“生”與“產”分離的“怪胎現象”，即其法人主體資格存在卻無法從事生產經營活動。產生此現象的根本原因，主要在于政府機關的各部門之間缺乏協調，各自為政，行業主管部門考慮其利益因素過多，忽視市場準入資格的公平性和市場性的需求。如今簡政放權則需反省上述“怪胎現象”，建議一方面考慮大膽削減或取消行業經營許可證規制，刪減行業主管部門審批職權，實行直接憑營業執照從事生產經營；另一方面將行業主管部門行業經營許可證審批權直接收回，由同級人民政府直接審批，到工商局依法注冊登記，領取營業執照即可等。

此外，還需重新規制政府部門職能與市場“有形”和“無形”之手的關系，減少對市場主體資格證照的干預。多年來，一直強調深化行政體制改革，科學規制政府職能，推進政與企、資、事、社等分離，將政府從繁雜的日常事務中脫身而出，真正參與市場的監管與調控，使“政府之手”能成為“旗手”，而不是僅僅成為市場的“守門員”。然而事實上卻總是不盡人意，這使得本屆政府立下“壯士斷腕”之心，進行政府機構部門職能新定位、設置、職責分工、運行機制等方面改革，強力解決權力“越位”、“缺位”現象，理順“政府與市場、社會的關系”。同時，還需厘清和理順中央政府與地方政府在市場運行中的組織、管理、監管、協調、調控等活動的經濟職權關系。[4]]36-41糾正政府職能和部門設置的“錯位”，減少對市場主體資格證照管理干預過度現象，調動市場主體參與市場經濟活動的積極性，充分搞活市場經濟。

總而言之，簡化市場經營主體資格，表面上是市場經營主體資格證照管理制度內容簡化，但是解決此問題的更多對策，不僅僅限于規制市場經營主體資格證照內容，還涉及理順政府職能，實現從事前的審批管理向事后的市場監管轉變，創造市場公平競爭機制，更加重視政府的服務角色，還市場經營主體地位，維護市場經營主體合法權益。簡政放權，終究是簡化市場經營主體資格證照最根本的有效途徑。經營主體資格證照的簡化，則是我國社會主義市場經濟運行的基本要求。

注釋：

① 參見《李克強主持召開國務院常務會議》，刊登于《人民日報》2013年6月20日第1版。

② 據統計，在我國，三星級以上的酒店要開展正常的營業至少要申領營業執照、稅務登記、特種行業許可證（公安局）、食品衛生許可證（衛生局）、消防驗收合格證、企業法人代碼證（技術監督局）、外匯登記證、外匯兌換許可證、涉外經營許可證、煙草專賣許可證、衛星收視許可證、電梯使用許可證、環保排污批準證書、鍋爐使用許可證、物價許可證、網絡安全許可證、排煙合格證、營業性演出場所許可證、從業人員健康許可證等。

③ 資料來源于國家職業資格考試網：http://www.zgks.org/news1.aspx。

④ 毛磊、彭波：《十二屆全國人大常委會等三次會議在京閉幕》，刊登于《人民日報》2013年06月30日第1版。

⑤ 1996年12月國內貿易部頒發《拍賣師執業資格制度暫行規定》第4條第1款規定“中國拍賣行業協會負責制定拍賣師標準、管理辦法，組織編寫培訓教材，報國內貿易部、人事部審核后，統一組織培訓、考試、考核、頒發證書工作”。

[1]李克強.在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上的講話[N].人民日報,2013-5-15(1).

[2]國務院辦公廳.關于做好2013年全國普通高等學校畢業生就業工作的通知[N].人民日報,2013-5-16(1).

[3]吳邦國.全國人民代表大會常務委員會工作報告——2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上[N].人民日報,2011-3-8(2).

[4]劉云亮.我國市場經濟下中央與地方經濟職權關系困惑[J].法治研究,2012(6).