我國影子銀行及其監管立法改進

此次金融危機并非是人們熟悉的傳統銀行危機，而是全新的“影子銀行”危機。“影子銀行”作為此次金融危機爆發后一個廣為人知的名詞，自2007年以來一直是全球金融界廣為熱議的焦點。雖然此次金融危機我國沒有直接卷入其中，但近年來我國的社會融資結構卻在發生著深刻的變化。直接融資比例上升、非銀行金融機構快速發展、銀行表外業務持續擴張等導致我國金融脫媒逐漸深化，影子銀行規模日漸龐大，影子銀行已成為我國社會融資結構中增量資金的重要組成部分。影子銀行在快速發展的同時，其相關的風險也在快速累積。2011年出現的江蘇泗洪、內蒙古鄂爾多斯、浙江溫州、廣東珠三角地區的民間高利貸危機，使得影子銀行的風險初步顯現，2011年中信銀行理財產品風波、2012年華夏銀行理財產品事件則表明商業銀行等正規金融機構的影子銀行業務同樣潛在著較大的風險，而今年銀行業發生的“錢荒”現象更是直接表明影子銀行的擴張已對我國金融體系的穩定形成強烈的沖擊。因此，加深對我國影子銀行的認識并對其實施適當的監管是我國目前亟待解決的問題。

一、影子銀行的界定

“影子銀行”（The Shadow Banking System）一詞最早是由劍橋大學教授（Geoffrey Ingham）杰弗里·英厄姆（2002）在《貨幣的未來》一書中提出，指的是從事地下外匯交易的機構。[1]這與其當前的內涵存在著較大的差異。當前意義上的“影子銀行”是由美國太平洋投資管理公司(PIMCO)執行董事保羅·麥卡利(Paul McCulley)在2007年8月美聯儲年度會議上提出，用以概括“那些有銀行之實但卻無銀行之名的種類繁雜的各類銀行以外的機構”。[2]31此后，“影子銀行”即用于專指與傳統、接受正規監管的商業銀行系統平行的準銀行信用中介體系。2008年時任紐約聯儲銀行行長的蒂姆·蓋特納在論及類似的金融機構時，曾稱其為“平行銀行體系（parallel banking system）”。[2]312008年4月國際貨幣基金組織發布的《全球金融穩定報告》中使用的則是“準銀行”（near-bank）的稱謂。自2009年起，各類的學術會議紛紛開始以“影子銀行”為題，對影子銀行的有關問題進行廣泛而深入地探討，使得 “影子銀行”的用語得以快速統一，并成為各國中央銀行、金融監管機構官方文件中的正式用語。盡管影子銀行的用語很快得以統一，但由于不同的學者和機構對于影子銀行體系的本質、范疇的理解不同，導致其對影子銀行的界定也不盡相同，比較有代表性的觀點主要有：保羅·麥卡利于2009年，紐約聯邦儲備銀行和英格蘭銀行保羅·塔克(Paul Tucker)分別于2010年提出的定義。①

國際權威機構金融穩定理事會（FSB）對影子銀行(shadow banking system)的定義，盡管被認為存在著主觀色彩較重、不便操作的缺點，但卻是目前被最為廣泛地接受的定義。根據FSB2011年4月的一份報告，其廣義的影子銀行是指“在傳統銀行體系之外的信用中介體系，包括各種金融實體和業務活動”。為便于實際操作，FSB在此基礎上又提出一個狹義的定義，即“銀行監管體系之外可能引發(i)系統性風險（具體是指期限錯配、流動性風險、不適當的信用風險轉移和高杠桿）和/或(ii)監管套利等問題，從而破壞金融監管效果的信用中介體系。”[3]

比較上述定義的發展我們可以發現，當前影子銀行的內涵已經超出了最初的與傳統銀行相對應的“機構”這一范疇，更多地體現為替代商業銀行核心功能的那些金融工具、結構安排或市場，它使傳統的銀行信貸業務演變為隱藏在各種業務安排中的信貸活動。

另外值得注意的是，我國銀行監管部門對“影子銀行”的內涵也曾有著自己的理解。銀監會在其2011年年報中曾明確表明，我國對信托公司、金融租賃公司、企業集團財務公司、汽車金融公司、消費金融公司、貨幣經紀公司等六類非銀行金融機構已實行了較為完善的監管，根據金融穩定理事會的定義，銀監會已監管的非銀行金融機構不應屬于影子銀行。

應該說，銀監會對金融穩定理事會上述關于“影子銀行”定義的理解存在著一定的偏差。金融穩定理事會對影子銀行判別的一個主要依據是：其是否存在有“引起系統性風險”的可能及是否存在“監管套利”情形。而我國銀監會則直接以非銀行金融機構是否已受到監管部門的監管作為判別“影子銀行”的依據。這種理解未免過于簡單化，同時將“監管套利”等同于“不受監管”，忽略了“監管套利”還包含有“受到較少監管”之義，也是不夠精確的。

綜合上述的定義及國內外的實踐，筆者認為，完整的影子銀行定義應包括四個要義：第一，傳統銀行業務之外發揮傳統銀行核心功能，即具備有傳統銀行的信用轉換功能、流動性轉換功能及期限轉換等功能。第二，游離于商業銀行傳統業務的監管體系之外，相對于傳統銀行業務受到較少監管或不受監管。僅將影子銀行理解為其不受監管是錯誤的。第三，可能引發系統性風險，引發系統性風險的因素主要包括四個方面：期限錯配、流動性轉換、不適當的信用轉換和高杠桿。第四，其范圍涵蓋各種類似或替代傳統銀行核心業務的信用中介及業務。為此，筆者將影子銀行定義為：在傳統銀行核心業務及其監管體系之外，發揮著傳統銀行核心功能，向市場提供流動性、期限配合、不適當的信用風險轉移和高杠桿率等服務的信用中介機構及其業務體系。

二、我國影子銀行的構成

由于目前我國關于影子銀行的定義尚未有一個統一的認識，因此對于我國金融體系中影子銀行的構成也存在不同的觀點。市場觀點一般是將銀行理財產品、金融租賃、委托貸款、私募基金等商業銀行和資本市場以外的信用供應都視為影子銀行。而國內的研究機構大多認為我國影子銀行主要包括兩個部分：一是屬于銀行表外的委托貸款、銀行承兌匯票、同業代付、銀行理財業務等；二是信托融資、券商資管業務、小額貸款公司、租賃、典當、民間借貸等非銀行金融機構及其業務。[4]央行同樣也是從機構和業務上對影子銀行進行分類，認為影子銀行包括擔保公司、典當行、小額貸款公司、農民資金互助合作社、私募基金等，影子銀行業務則包括商業銀行表外理財和委托貸款、貨幣市場基金和民間融資等。央行統計司的一份報告將商業銀行表外理財、證券公司集合理財、基金公司專戶理財、證券投資基金、投連險中的投資賬戶、產業投資基金、創業投資基金、私募股權基金、企業年金、住房公積金、小額貸款公司、票據公司、具有儲值和預付機制的第三方支付公司和有組織的民間借貸等融資性機構都納入中國的影子銀行體系。而銀監會則強調，從實踐看，我國絕大部分的信用中介機構都已納入監管體系，并受到嚴格監管，銀監會所監管的六類非銀行金融機構及其業務、商業銀行理財等表外業務不屬于影子銀行。

結合上文關于影子銀行的界定，筆者認為，我國影子銀行體系是由三個部分構成，分別是：以理財產品為代表的銀行表外業務、非銀行金融機構的信用業務及民間借貸。因為前兩者的信用業務較商業銀行的核心業務少受監管，而民間借貸基本不受監管。同時這些機構的業務存在著包括期限錯配、流動性轉換、不適當的信用轉換和高杠桿在內的容易引發系統性風險的因素。

（一）以理財產品為代表的銀行表外業務

以理財產品為代表的銀行表外業務主要是銀行為了適應市場和監管，博弈宏觀調控，繞開貸款規模的限制，與信托公司、銀行、證券公司、企業等開展合作的業務。該類業務與其傳統業務緊密關聯，受到的監管卻與傳統銀行業務有較大不同，成為中國影子銀行體系的重要組成部分。其中銀信合作的理財產品是其中最重要、規模最大的運作模式。

銀信合作業務是商業銀行通過與信托投資公司合作，設立信托投資計劃或購買資金信托計劃份額，并將募集到的資金投放于信托貸款、票據、債券、股票、商品乃至藝術品等市場的業務。

銀銀合作業務具體包括：同業代付、銀銀之間票據雙向買斷以及貸款轉讓三種方式。同業代付是指一家銀行的客戶向其申請融資時，該行以自己的名義委托另一家銀行為該客戶提供款項，并在業務到期日由自己歸還代付款項的本息。該業務始于2009年，是迫于信貸規模的限制而推出又一項金融創新。銀銀之間票據雙向買斷又稱銀銀對敲，是指兩家銀行相互買入對方相同金額的票據，同時承諾在相同期限后回購。貸款轉讓即商業銀行在全國銀行間市場貸款轉讓交易系統進行貸款轉讓。

銀證通道業務是證券公司向銀行定向發行資產管理產品，吸納銀行資金，再用于向銀行購買票據。所以銀證通道業務其實是前述銀信業務的翻版，通道工具由信托公司的單一信托計劃換成了券商資管的定向資產管理計劃。通過這種“曲線救國”的形式，銀行把受到信貸額度限制及嚴格監管的表內資產轉移至了表外，由此規避了信貸規模的限制，證券公司則以此收取一定比例的通道費。

銀企合作業務具體包括：銀企對接、銀行承兌匯票及委托貸款業務。銀企對接業務是指銀行通過自己持股的投資公司或私募的渠道，將資金以私募股權的形式投放給企業，并與企業簽訂“對賭協議”，即企業如達不到約定的收益率或上市條件，銀行將退出股權而獲得固定的收益率。這種方式往往是以“股權投資”之名，行“貸款發放”之實。[5]50銀行承兌匯票是公司發行的并由商業銀行提供擔保的短期債務工具，一般用于商業交易。在二級市場，銀行承兌匯票可以折價交易。銀行承兌匯票屬于銀行表外項目，與貸款授信額度類似。此外，由于近年來銀行收緊銀根，廣大民企資金緊缺問題嚴重，由此催生了國企與上市公司委托貸款業務的繁榮，國企憑借財政信用擔保獲得低息信貸資金后，并沒有將其投入到主營業務之中，而是以高利率轉貸給民企，形成了中國特色的“影子銀行”。一般而言，銀行基本貸款利率不過6%左右，而委托貸款利率通常高達17%-20%，國企由此獲得豐厚的利差收益。

（二）非銀行金融機構的信用業務

非銀行金融機構的信用業務是指信托公司、證券公司、私募基金、擔保公司、典當行、小額貸款公司和農民資金互助合作社等非銀行金融機構的信用業務。具體包括：信托投資業務、證券公司、基金管理公司的債券代持業務、證券經紀公司、基金子公司的投融資業務等。

信托投資業務是客戶將資金轉移給信托公司，由信托公司根據委托人的意愿，將客戶資金從事金融資產投資或貸款。我國的信托業在很大程度上可以看作是一種以商業銀行、地方投融資平臺、私募基金等金融機構為主導，并通過銀信合作、政信合作、私募基金合作等信托業務形式實現的一種金融中介方式。過去兩三年，信托公司的資產管理規模急速增長，從2010年底的3.04萬億元增至2012年底的7.47萬億元，其中約41%是信托貸款。[6]信托業管理的資產已經超過保險業，躍居金融業的第二位。

債券代持業務是指在銀行間市場通過不轉移實質所有權的交易，而請他人代其持有債券的業務。流行于我國債券市場的潛規則“債券代持”業務隨著今年4月中旬中信證券固定收益部執行總經理楊輝和萬家基金的基金經理鄒昱被公安部門調查而進入公眾視野。證券公司等主體通過銀行代持債券，因其規避了債券交易的監管約束和杠桿限制，是一種中國式的影子銀行業務。

關于證券經紀公司的投資業務，通常證券經紀公司只能做兩類投資：一是從銀行那里購買無折扣的債券，從而讓銀行騰挪出更多的信貸空間。這種投資勢必面臨很大的風險，因為無折扣債券是以企業的應收賬款作為擔保，這意味著經紀公司通常是向那些無法通過正常渠道融資的企業進行投資。二是向信托產品投資，作為銀行與信托之間的中介。這種投資使得銀行與信托之間的融資因經紀公司的加入而被加長，其融資關系也由此變得更加復雜。

私募基金是指通過非公開方式，面向少數特定資格的投資者募集資金而設立的投資基金或集合投資方式。根據其是否向有關機關注冊登記，私募基金可分為民間私募基金和注冊私募基金。民間私募基金尚未納入監管范圍，其運作主要靠募集者的個人信譽，多以委托理財方式進行運作，為投資者提供服務。

2012年10月29日，證監會公布《證券投資基金管理公司子公司管理暫行規定》。2012年11月14日第一批基金子公司誕生，之后僅半年多的時間，基金子公司的數量已躍升至27家。[7]基金子公司業務也從最初的通道類業務，開始慢慢向資金缺口較大的房地產領域、政府融資平臺方面發展，并逐漸在股權質押、定向增發等二級市場爭奪份額，涉獵小額信貸、租賃資產等業務。

擔保公司、典當行、小額貸款公司、融資租賃公司等準金融機構都有相應的業務，同時這些機構也圍繞銀行信貸業務，展開產品和合作的創新，他們許多的投資、融資活動都在傳統監管視線之外。現實中有些準金融機構為突破生存困境，在經營規定業務的同時，還大肆拆借資金開展放貸業務。如擔保機構往往在經營擔保業務的同時經營投融資業務，在擔保業務范圍之外大肆進行資金拆借，開展吸儲和放貸業務。有的擔保公司以理財的名義，在居民和企業、企業和企業之間高息融通資金，自身坐收高額傭金；還有些擔保機構甚至從事吸收公眾存款、高利轉貸、擔保詐騙等嚴重違法行為。[8]119

（三）民間借貸

民間借貸是指公民之間、公民與法人之間、公民與其它組織之間相互直接借貸的非正規信貸行為。通常是以親友關系或個人聲望等作為擔保，其利率一般偏高。近年來，在國家銀根收緊，銀行等金融機構的融資放貸門檻加高的背景下，無法通過正規途徑獲得貸款的民營企業往往利用這一方式獲得資金，民間借貸數量及金額呈逐年上升態勢。

此外，隨著信息化潮流的迅猛發展，還催生了民間借貸的新形式――P2P網絡貸款，簡稱“人人貸”，即不通過銀行等金融機構，而是通過互聯網實現個人對個人的借貸。目前，我國的P2P 網站是作為借貸信息發布平臺的提供者及交易的撮合者，并不是借貸合同的當事人，而是通過向借貸雙方收取服務費來實現盈利。[9]為此2011年銀監會在其發布的《中國銀監會辦公廳關于人人貸風險提示的通知》中，將民間借貸網絡平臺稱為“信貸服務中介公司”。

三、我國影子銀行監管立法及監管反思

對于我國影子銀行，監管機構早有相關的立法并在監管方面采取了一系列措施。其中規范理財產品的規范性文件有：銀監會2005年出臺的《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》和《商業銀行個人理財業務風險管理指引》，2006年《關于商業銀行開展個人理財業務風險提示的通知》，2007年《關于調整商業銀行個人理財業務管理有關規定的通知》，2008年《關于進一步規范商業銀行個人理財業務有關問題的通知》，2009年《關于進一步規范商業銀行個人理財業務投資管理有關問題的通知》，2011年《商業銀行理財產品銷售管理辦法》，2013年《關于規范商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》等。

銀監會出臺的有關銀信合作的規章有：2008年頒布的《銀行和信托公司業務合作指引》，2009年頒布的《進一步規范銀信合作有關事項的通知》，2009《關于規范信貸資產轉讓及信貸資產類理財業務有關事項的通知》，2010年《關于規范銀信合作理財合作業務有關事項的通知》，2010年《關于進一步規范銀行業金融機構信貸資產轉讓業務的通知》，2010年《關于修訂＜信托公司監管評級與分類監管指引＞的通知》。2010年《信托公司凈資本管理辦法》，人民銀行于2010年開始實施的《理財、資金信托專項統計制度（試行）》，2011年《關于進一步規范銀信理財合作業務的通知》，2011年再次發布《關子印發信托公司凈資本計算標準有關事項的通知》。上述的規范性文件針對銀行理財業務中的銀信合作、信貸監管套利、資產運用、業務報告等方面進行了規范，并對突發事件提供了處置預案的指導。

規范非銀行金融機構的立法主要有：2003年《證券投資基金法》，②2005年《證券公司資產證券化業務管理規定》、2010年《典當管理條例》，③2007年《貸款公司管理暫行規定》，2008年銀監會和人民銀行聯合發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》，2010年《融資性擔保公司管理暫行辦法》等。

對于民間借貸，《合同法》規定其借貸利率不得超過國家有關部門的限制。即1991年最高人民法院《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》中規定：“民間借貸的利率可以適當高于銀行的利率，各地人民法院可根據本地區的實際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護”。對于“人人貸”，銀監會在組織開展專門調研后于2011年發布了《中國銀監會辦公廳關于人人貸風險提示的通知》，對其風險加以了提示。針對溫州地區民營經濟發達，民間金融活躍的狀況，2012年3月28日國務院常務會議批準了《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》。

上述的規范性文件表明，我國有關影子銀行及其業務不乏相關立法的規范，但依據上文對影子銀行的構成與發展實踐情況分析，影子銀行發展的產品和合作的創新，其投資、融資活動大都游離于傳統銀行業務監管之外，甚至完全脫離金融監管。這凸顯出我國當前金融管理體制、貨幣調控手段、理念、方法的落后和影子銀行監管方面的不足。

（一）“分業監管”的金融管理體制難以適應“混業經營”的趨勢

隨著我國影子銀行業務的不斷創新，影子銀行使貨幣市場與資本市場的聯系日益緊密，大部分的影子銀行產品都與信托業、證券業、保險業乃至實業密切相連，影子銀行跨業經營現象日益突出。各種影子銀行產品從發行到募集資金投放、管理、回收等環節大都牽涉到多個不同類別的金融機構，這在相當程度上打破了“分業經營”的限制，走向了“混業”。影子銀行產品的復雜程度與風險已經遠遠超過了分業經營中傳統銀行的儲蓄產品，業務的交叉混合必然增加了信用轉移風險，但“分業監管”體制下銀行監管機構卻難有交易對手的統計信息。同時分業監管下，銀行業、信托業、證券業、保險業等監管部門對于同類業務監管的尺度與規則也存在不同。為此，我國目前實行的“分業監管”的金融管理體制已難以適應“混業經營”趨勢的現實需求。

（二）貨幣調控方式的轉變不夠到位、不科學

雖然自1996年起中國人民銀行對貨幣供應量的調控開始從直接調控轉向間接調控模式，但中國人民銀行卻一直沒有放棄對信貸規模的監測與窗口指導。在這種較強的行政干預下，導致了上述銀信合作、銀銀合作、銀證通道、銀企直接對接等業務的出現，影子銀行成為繞開規模控制及存貸比指標的重要工具。傳統貨幣需求和供給機制的明顯變化，使得存款性公司資產負債表已不能完全反映貨幣信貸創造過程。貨幣供應量指標可測性和可控性的下降，不僅降低了貨幣供應量作為中介目標的合理性和科學性，也影響了信貸和微觀監管措施的效果。

（三）影子銀行的監管理念和方式過于簡單粗暴

影子銀行最根本的問題在于其抗波動和抗風險的能力較弱，一旦出現大面積的資金鏈斷裂，就會引起投資者的恐慌并具有蔓延性，從而影響金融穩定，打擊實體經濟。面對影子銀行的迅猛增長勢頭，銀監會近年來主要采取的是“堵”和“禁”的思路，即要求各種表外業務轉回表內，但這種簡單粗暴的干預方式反映出的監管理念不僅不能適應金融業混業經營的現實需求，而且會使影子銀行風險的產生和傳染機制變得復雜和隱蔽，也容易滋生各類違法違規行為。

（四）影子銀行風險內部控制不力

由于影子銀行的資產被放在表外，針對存款類的監管條例并不適用于特定金融機構，因此，這些機構的資金運作往往比較自由，同時還可以擁有較高的杠桿率，這將導致影子銀行變得更加投機，影子銀行本身的風險內部控制及其程序容易放松。影子銀行內部控制存在的常見問題有：對客戶投資風險的承受能力未認真地加以評估；放松對用資人條件的要求，使信用記錄不良和償還能力不足的人獲得了資金，從而使資金在一開始就處于極高的風險狀態；允許用資人對投資范圍擅自加以變更，從而增加了投資風險等。

（五）影子銀行的信息披露不健全

由于表外金融活動所受的監管較少，所以在影子銀行運作的過程中，其信息披露存在著不夠透明、不夠健全的問題。例如銀信合作類的銀行理財產品，隨著監管的趨嚴，銀行的表外理財業務逐漸變成一款理財產品對應多項資產，或多款理財產品對應多項資產。這種狀況愈發令人難以看清其投資品種，銀行也只向投資者公布大致投資的資產類別和比例。[10]在無法搞清資金的具體投向、資產組合動態變化的情況下，投資者根本無法知曉其中蘊含的風險。而資金流向及風險的信息是不對稱的，不僅導致了投資者的盲目性，更導致了融資者的道德風險。此外，影子銀行體系中民間借貸的部分處于較為隱蔽的狀態，其規模至今仍難以統計。

（六）對影子銀行投資者的權益保護不力

影子銀行的金融交易合約大多具有高度的復雜性。其杠桿率比一般商業銀行的杠桿率高的同時，其產品的風險也在相應增大，所以比較適合具備一定的財力、金融專業知識與風險識別能力的投資者投資購買，但由于目前沒有嚴格影子銀行投資者的市場準入制度，導致許多投資者購買了與自己的認知能力與風險承受能力不匹配的產品。同時影子銀行產品宣傳中也存在著夸大誤導的成份，使影子銀行投資者的權益受到損害。而影子銀行投資者的權益保護工作仍處于起步階段，投資者權益保護的立法、教育、咨詢、協調機制、糾紛解決等方面均有待于改進。

（七）缺乏影子銀行危機的救助機制

目前影子銀行基本上維持著剛性兌付的格局，但由于影子銀行存在監管套利，并伴有期限錯配、流動性轉換、不適當的信用轉換和高杠桿的內在缺陷，同時往往還面臨自有資金較少的局限。所以隨著業務規模的增大，一旦市場的流動性不足，就容易產生流動性風險，進而引發系統性風險。但目前我國的存款保險制度等尚未建立，影子銀行缺乏必要的危機救助機制。

四、完善我國影子銀行監管立法的思考

中國影子銀行體系的發展體現了金融體制、監管方式變革和利率市場化的需求。應肯定影子銀行在支持實體經濟發展，推動利率市場化，推動擴大直接融資，促進多層次資本市場的發展和完善，分散銀行體系風險等方面的積極作用。與此同時，也應該認識到影子銀行是一個跨銀行業、證券業、信托業、保險業等的綜合性體系，是系統性風險的重要來源，為此應從以下幾個方面完善我國影子銀行體系監管立法。

（一）構建我國影子銀行宏觀審慎監管框架

“宏觀審慎監管”一詞首次出現在1979年。[11]59本輪金融危機爆發后，宏觀審慎監管成為世界發達國家金融體制改革的基礎理論。因此，迫切需要汲取國際金融監管改革的經驗，盡快構建我國影子銀行宏觀審慎管理框架。具體的做法可以在現有“三會”之上成立實體性的“金融監管委員會”，金融監管委員會應該作為國務院的一個職能部門，其職責主要是負責監測和評估我國金融業的系統性風險，對系統性風險的重大問題進行討論、分析、判斷與決策，在必要時采取應急措施防范系統性風險。[12]82由金融監管委員、中國人民銀行及地方金融管理部門共同組成有層次的、分工協作的影子銀行管理體系，實現對影子銀行的全面性覆蓋監管。同時，可以借鑒美國由金融穩定監督委員會和美聯儲共同作為宏觀審慎監管者的做法，賦予金融監管委員會和中國人民銀行共同作為宏觀審慎監管者。當金融監管委員會發現某家影子銀行可能對金融體系的穩定構成威脅時，則將其置于中國人民銀行的監管之下。

（二）明確影子銀行的概念與構成，做好影子銀行數據統計制度建設

目前學術界、業界及監管機構對“影子銀行”的概念各有解釋，對于我國金融體系中影子銀行的構成也存在不同的觀點，因而無法對其進行明確的判定，這會影響對影子銀行的監管。所以監管部門應盡早在立法上對影子銀行的概念與構成進行明確的界定，這是將影子銀行納入監管的前提，也是影子銀行數據統計工作的基礎。此外，在當前信貸資產的轉移使得金融機構之間的聯系不斷加強的背景下，影子銀行數據的統計不僅要包括社會融資總量，還應該包括各類交易的對手方信息。同時有必要建立集中統一的資產和資金交易、托管市場及其制度，便于充分的數據監測和發布。

（三）針對不同類型的影子銀行制定差別化的監管制度

由于影子銀行創造了更加豐富的金融產品，滿足了不同層次融資主體的需求，并且具有推進我國金融改革等方面的積極作用。所以對影子銀行在總體上宜“疏”不宜“堵”，并針對不同類型的影子銀行制定差別化的監管制度。為此，首先應該區分影子銀行的不同類別，厘清合法影子銀行與非法影子銀行的界限，在此基礎上采取差別化的監管，疏堵有別。對商業銀行普遍性的表內資產表外化以及違規信托產品的發行必須進行堵，對民間金融必須進行疏。對于商業銀行的表外業務，應將其納入既有的審慎性監管范疇，實行“類銀行化”監管。應繼續引導民間借貸等地下金融等走向陽光化和規范化經營，通過登記、備案等方式對其進行管理和監測。而對各類準金融機構、“地下錢莊”的非法集資、高息攬儲行為則予以查處與取締。對影子銀行的管理不能簡單套用正規金融機構的審慎監管方式，將其分為監管—監測—關注三個層面，健全對影子銀行體系金融統計監測，使中央銀行能夠監測更廣義的信用。

（四）強化影子銀行的風險內控制度

借鑒美國的“沃爾克規則”，④對商業銀行自營業務采取更為謹慎的風險內部控制措施；必須控制影子銀行高杠桿率，降低由于較弱的資金支持而引發的風險；必須明確影子銀行的資本金要求以及流動性要求；對不同資產池之中不同類型的產品、不同類別的風險進行分類管理與分賬管理；完善商業銀行和影子銀行之間的風險防火墻制度，阻斷兩者之間的風險傳導渠道；明確影子銀行董事會作為風險的最高管理機構，完善其風險管理職能；建立必要的影子銀行風險預警機制；要求各銀行業金融機構應對本行代理銷售的第三方產品的業務流程進行全面風險排查，杜絕內控疏忽的違規代銷給商業銀行帶來不可估量的操作風險和聲譽損失。

（五）健全影子銀行信息披露制度

為切實保障影子銀行的透明度，應提高對影子銀行及產品的信息披露要求，只有這樣才能避免因信息不透明可能暗藏的各種風險。影子銀行信息披露制度應該確保其所投資的項目顯性化；披露的內容必須更為細致和標準化，特別要確保投資能夠充分了解影子銀行資金的具體投向和風險；不管影子銀行產品為何種形式，作為產品發行人的影子銀行，都應該定期詳細公布影子產品所投資資產的詳細情況及動態，為此，影子銀行產品不僅要有發行的信息披露，還應該有持續的信息披露；強化影子銀行產品信息披露的完整性、及時性、真實性和易懂性。同時，相關的監管部門也應該定期公布影子銀行的數據，讓社會能夠了解影子銀行的規模及運行的情況。

（六）健全影子銀行投資者權益的保護制度

監管機構應該設立嚴格的影子銀行投資者市場準入制度，對影子銀行適格投資者的準入進行審查；對適格投資者要從資產規模、投資能力、專業知識、風險識別能力與承受能力等方面加以認定；完善影子銀行推介和銷售影子銀行產品中的行為規范，保護投資者的知情權、選擇權和公平交易權；明確影子銀行在產品銷售和服務方面的“賣者有責”的責任范圍；加強影子銀行知識宣傳與教育，強化投資者“風險自擔”的責任意識；通過建立專門的金融投資糾紛處理機構，賦予其人員和運作的獨立性，賦予其裁決以法律約束力和執行力等方面構建影子銀行糾紛解決機制。

（七）構建影子銀行的危機處置機制

由于目前我國影子銀行發行的產品，其收益率普遍較高，而且影子銀行資金比較集中運用在基礎設施與房地產行業，這些行業目前都面臨著比較高的風險，所以應盡早構建針對影子銀行的危機處置機制。對影子銀行產品出現的損失，監管機構應該允許影子銀行打破以往剛性兌付的慣例，使危機及早暴露；要明確影子銀行參與各方之間的責任邊際，合理確定損失的分擔機制；對于涉及面較廣的違約事件，監管部門應以危機管理的方式適當介入，監管部門應當迅速收集信息、制定詳細預案，保證違約的清算與償付工作得以公正有序地進行；對影子銀行開放中央銀行貼現窗口或引進吸取國外銀行存款保險制度，[13]68避免影子銀行因資金鏈斷裂而衍生的系統性風險。

注釋：

① 2009年將保羅·麥卡利影子銀行定義為“與傳統、正規接受監管的商業銀行系統相對應的金融機構，它們籌集到的多為短期不確定的資金，游離于聯邦政府監管之外，沒有再貼現的權利，也不能加入存款保險組織”。紐約聯邦儲備銀行(Federal Reserve Bank of New York)2010年7月完成的一份初步研究報告將影子銀行（shadow banks)定義為“從事期限、信用及流動性轉換，但無法獲得中央銀行流動性支持或公共部門信貸擔保的金融中介，包括財務公司、資產支持的商業票據中介機構、有限目的財務公司、結構性投資公司、信貸對沖基金、貨幣市場共同基金、融券機構以及政府支持企業等”。英格蘭銀行金融穩定部副總裁保羅·塔克(Paul Tucker)2010年提出，影子銀行指的是：“向企業、居民和其他金融機構提供流動性、期限配合和提高杠桿率等服務，從而在不同程度上替代商業銀行核心功能的那些金融工具、結構安排、企業或市場”。

② 2003年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過，2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂。

③ 2005年商務部、公安部頒布的《典當管理辦法》，2010年國務院頒布《典當管理條例》，《典當管理辦法》從部門規章上升到國務院條例。

④ “沃爾克規則”(Volcker Rule)是由美聯儲前主席、現任美國總統經濟復蘇顧問委員會主席保羅·沃爾克提出。該規則規定，傳統銀行不得利用參加聯邦保險的存款進行自營交易，且投資對沖基金和私募基金等影子銀行的規模不得超過基金資本和自身一級資本的3%，另類投資總規模不能超過自身有形股權的3%。

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