大學章程制定中的“三化”現象及其法律矯治

長期以來，我國高等教育領域一直都存在“有大學無章程”的奇觀。2010年7月，中共中央、國務院印發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》（以下簡稱《綱要》）。其中，第40條“完善中國特色現代大學制度”明確規定：“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校?！?012年1月，《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）正式實施。在教育部的強力推動下，我國公立高校近兩年來掀起了制定大學章程的熱潮。2013年8月，教育部在其官網公布了中國人民大學、東南大學等六所著名高校所制定的大學章程征求意見稿，面向全社會公開征求意見。與此同時，一些省教育廳也在其官網公布了省屬高校大學章程的征求意見稿，這些舉措標志著我國大學章程制定工作進入了全新的階段。在這一背景之下，深刻反思當前大學章程制定中的運動化、庸俗化、空洞化現象，探索大學章程制定走出困境的出路，對于我國大學章程制定工作的健康發展和現代大學制度的建立都具有重要的現實意義。

一、大學章程制定中的“運動化”現象

如果研究者瀏覽各省級人民政府教育廳網站及各高校網站，不難發現，近年來高校章程制定的流程呈現出這樣的“共性規律”：首先，教育部發布各類加強教育法制建設及依法治校工作的文件，要求地方教育主管部門積極響應，并舉辦各種相關教育培訓班；其次，各省級人民政府教育廳紛紛轉發教育部文件，要求地方重點高校貫徹實施教育部關于制定高校章程的相關文件，選擇本省多所重點高校作為大學章程制定的試點學校，成立一系列的辦公室、專項小組來專門負責本省高校章程制定的相關工作；最后，各高校紛紛表態，將高校章程制定納入本年度的重點工作計劃，確保在一定時間內完成章程的制定工作。于是，最近兩年，在高層文件的推動和地方教育主管部門的直接督促下，全國高校迅速掀起了制定大學章程的“立憲”運動。

在我國，如果說“運動治國”的行為模式因“文革”結束已經壽終正寢的話，那么“運動治國”的思維模式卻并未因一場政治運動的結束而自然終止。即使提出“依法治國”的口號已經有些年頭，但運動式的社會治理模式仍然層出不窮。一般來說，運動式執法是執法機關為解決某一領域內突出存在的問題而通過集中優勢人力、物力，采取有組織、有目的、規模較大的執法行動，常見的形式有集中整治、專項治理、嚴厲打擊、清理整頓等。目前，大規模的大學章程制定儼然發展為一場聲勢浩大的高校改革運動。隨著教育部門的一聲令下，全國上下各大高校一轟而上，紛紛表態將制定章程列入學校本年度的工作計劃。廣東某高校因在省內提前完成本校章程的制定計劃，從而獲得“依法治校示范學?！钡姆Q號，該校領導以此自豪，聲稱“牌子掛上去，非常榮耀。這個牌子比起其他牌子來說，含金量要高得多。”在很多高校領導的眼中，制定章程只是為了獲得先進稱號甚至僅僅為了應付上級布置的工作任務。如此以來，大學章程的制定極易蛻變為新一輪的政績工程。

運動化過程中所產生的大學章程必然存在諸多缺陷。例如，有的學校短短數日就可以制定出本校的章程，有的學校完全是領導掛帥，將教師和學生排除在大學章程制定之外，完全是一種應付上級指示的應景之作。就西方大學自治權與我國高等學校自主權的各自依據而言，雖然都以法律為限度，但由于西方大學自治權有較長的文化積累，大學已經具備了處理與教會、地方當局、市場關系的經驗，國家也有相對完善的法律制度，因而形成了大學自治與政府、市場之間的良性互動。在我國，高等學校辦學自主權的形成過程完全依賴政府的推進，高等學校自主權的性質、權限大小完全取決于政府的意圖。高等學校歷來就是政府的附屬物，幾乎沒有自我發展的經驗。[1]57在這一背景之下，高校所制定的章程充其量只是對現階段改革成果的記載，根本不可能起到劃定權力運行邊界、保障師生基本權益的作用。

二、大學章程制定中的“庸俗化”現象

大學章程是大學發展的定位器與指南針，是大學自主辦學與自我管理的路線圖。正如《辦法》第3條規定：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作?！币凰髮W的章程制定如果不能體現其自身的辦學特色與個性追求，那么大學的辦學與管理也就不可能富有個性和特色。當人們看到一份大學章程文本的時候，這所大學栩栩如生的個性形象就應當能夠呼之欲出，而不是一個放之四海而皆準的模具。根據《高等教育法》第28條的規定，高等學校的章程應當包括學校名稱、校址；辦學宗旨；辦學規模；學科門類的設置；教育形式；內部管理體制；經費來源、財產和財務制度；舉辦者與學校之間的權利、義務；章程修改程序；以及其他必須由章程規定的事項?！陡叩冉逃ā冯m然列舉了章程的基本內容，但這些規定應當屬于最低標準，即要求各高校制定的章程在內容上不能少于該法規定，但并不反對甚至是鼓勵高校制定出富有個性的章程。事實上，《辦法》第二章就用了九個條文對章程的內容做出了詳細規定。兩相對比，不難看出，《辦法》的規定更為全面、更為靈活，應當成為指導高校章程制定的基本準繩。

從目前我國高校章程制定的實際情況來看，由于高校的主事者大多將章程制定作為一種形象工程，因而大學章程的本質內容往往就被忽略了。學校的重心完全放在章程的“外形”上，只要有了章程的名號，至于里面的具體內容是什么則沒有給予過多的關注。于是，大學章程的制定在很大程度上就淪為“你抄我、我抄你”的文字游戲，與我國當下行政立法中普遍存在的“規則抄襲”現象頗為相似。[2]86已經有章程的高校只需要稍微修修補補即可，沒有章程的高校則完全可以在短時間內趕制出來，然后就可以向主管部門報備，并向新聞媒體宣布“本校制定了章程，實現了大學的法治”。從教育部新近公布的六所大學章程征求意見稿來看，倒也有令人眼前一亮之處。例如，《東南大學章程》（征求意見稿）第6條規定：“學校根據國家法律、行政法規、規章及本章程的規定，對學校事務實施自主管理，除法律、行政法規、規章另有規定外，任何單位和個人均不得妨礙學校自主權的行使?！薄吨袊嗣翊髮W章程（試行）》（征求意見稿）第31條規定：“學校設置學術委員會，由學術委員會主任主持開展工作。學術委員會主任一般由不擔任行政職務的資深教授擔任?！钡涂傮w而言，目前各高校的章程結合自身實際對法定內容進行創設性的規定并不多見，無論在形式還是內容上都給人“千校一面”的印象，除掉學校名稱和地址之后，其他內容幾乎完全一致。例如，有關學校決策機制的規定基本雷同，絕大多數公辦高校章程對學校其他法定機構或民主決策機制規范不足，在學校內部管理體制上主要側重校內行政管理體制，只有少數學校明確了學術權力的運行與監督機制。目前，大多數高校的章程幾乎千篇一律，基本上都是《辦法》內容的照搬或者適當拆裝組合。

大學章程是大學治理的根本規范，其關鍵問題就在于高校內、外部關系的處理上。一方面，章程必須合理配置大學的辦學自主權和教育行政主管部門的管理權，為大學的自治創造生存空間。正如《綱要》第39條規定：“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。適應國家行政管理體制改革要求，明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任?！迸c此同時，《辦法》第5條也明確規定：“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權?！边z憾的是，在外部關系上，幾乎沒有哪所大學的章程能夠妥善處理好學校的辦學自主權與行政主管部門的管理關系。在時下興起的高校被訴行政案件中，高校一直都以維護學校辦學自主權作為辯護理由，但并沒有哪所高校能夠理直氣壯地向教育主管部門主張自己的辦學自主權。另一方面，章程還必須合理配置大學內部不同主體之間的權力，尤其是校長的行政管理權與學術委員會的學術權。正如有的學者所言：“衡量大學章程是否體現法治原則的一個重要尺度，就是看章程是否能夠規范和約束權力，是否能夠把權力真正關進制度的籠子里，是否能夠實現對權力的優化配置和有效約束。倘若權力的行使者對章程的內容不以為然，章程對權力的行使和制約并不產生實質性的影響，那么，章程制度的實際意義勢必大打折扣而流于形式，甚至成為‘無用之物’”。[3]87同樣遺憾的是，在內部關系上，鮮見哪所大學的章程能夠清晰地劃清大學內部不同主體之間的權力界限。尤其是作為大學內部最高行政權的享有者，校長的權力仍然沒有得到有效制約，校長兼任行政權和學術權的現象尚很普遍。這些關鍵問題不解決，即使是制定出來的章程也根本發揮不了預想的作用。內容整齊劃一的章程只會進一步加劇其自身的庸俗化，并延緩我國現代大學制度的建立。

三、大學章程制定中的“空洞化”現象

大學章程本應成為大學與其舉辦者之間的合約、大學內部治理的憲章、大學師生的權利保障書。但目前的大學章程內容空洞，大多是在簡單重復《教育法》、《高等教育法》、《教師法》及教育部有關文件的規定，很難在大學治理實踐中發揮實際作用。從某種意義上說，大學章程制定本身就成了一件可有可無的事情。這樣轟轟烈烈的章程制定運動，除了彰顯高校領導者的個人政績、加劇高等教育行政化、無端耗費社會資源外，對高校自主辦學權和廣大師生權益的落實似乎并無助益。

《辦法》第16條明確規定：“高等學校應當按照民主、公開的原則，成立專門起草組織開展章程起草工作。章程起草組織應當由學校黨政領導、學術組織負責人、教師代表、學生代表、相關專家，以及學校舉辦者或者主管部門的代表組成，可以邀請社會相關方面的代表、社會知名人士、退休教職工代表、校友代表等參加?！钡珡母鞲咝Ｕ鲁唐鸩菪〗M的組成人員來看，一般都是由教育學院、政治與公共管理學院牽頭，法學院給予適當協助。這樣的制度安排就容易產生一個問題，教育學者和政治學者主要是著眼于價值分析判斷而容易忽視制度的規范化構建，從而導致章程中宣言性條款過多，一些非規范性的政策號召、綱領、口號紛紛寫進本校的章程之中。至于本該成為高校主人的教師和學生，章程中卻僅僅只有一些簡單的權利義務列舉，根本無法產生實效。同時，學校內部的決策機制也基本雷同，幾乎所有的章程都規定學校是黨委領導下的校長負責制，但在實踐中究竟該如何操作，如何實現黨委領導下的校長負責制卻沒有更為具體和可操作性的規定。如此以來，校長和黨委之間的關系就很難得到妥善處理。學術權力與行政權力的配置與運行、糾紛解決機制與權利救濟程序、修改主體與程序等內容的缺失，則使得已經制定的章程如同空中樓閣，難以走下神壇真正發揮作用。

就理想狀態而言，大學章程實乃“大學之憲法”。從效力位階上看，章程是學校之內的“最高法”，高校校規必須以章程為依據制定，校規是章程的具體化、規范化與制度化的體現；從實體內容上看，章程僅僅規定學校內部管理事項中最重要的、最根本的部分，且具有原則性、抽象性特征，是學校之內的“綱領法”。[4]111從功能意義上看，大學章程是高校舉辦者與高校之間厘清權力邊界、實現大學自主的合約書，是引領大學內部有效運轉、實現大學自治的根本規范，是保障師生基本權益、促進大學自立的宣言書。然而，以目前普遍存在的內容空洞的大學章程而論，上述目標和功能實則根本無法達致。以筆者所在地的某大學為例，自2012年年初開始，該校就一直在緊鑼密鼓地制定章程，其間也召開了若干場座談會，其章程已進入省教育廳核準階段。然而，綜觀該校近期教職工新一輪定崗定編、績效工資改革、博士生導師遴選乃至學校作息時間重大調整等一系列內部重要事務，卻依舊沿襲過去行政主導的老路，普通教師和學生在這些重大決策方面基本上沒有發言權，“把校長的權力關進籠子里”還是一個遙不可及的夢想。從全國范圍來看，這種現象應非孤例。在大學章程制定如火如荼的當下，這些深層次的問題無疑是最大的隱憂。

四、大學章程制定亂象的法律矯治

面對大學章程制定中的運動化、庸俗化和空洞化現象，必須回歸法學立場予以認真矯治。在我國行政法上，與大學章程屬性相近的行政裁量基準制定的經驗頗值得借鑒。作為一類特殊的行政規則，行政裁量基準最早是由浙江省金華市公安局制定出來的，后來逐漸推廣開來，成為“規則之治”在中國興起的重要標志。大學章程最早是由吉林大學制定出來的，后來逐漸被其他學校仿效。在全國各地行政裁量基準如火如荼制定之際，國務院法制辦試圖出臺規范裁量權的指導性意見。同時，在部分高校制定大學章程之際，教育部也及時制定《辦法》予以指導。有意思的是，在當下有關大學章程研究范式的討論中，有的論者對從法學視角研究大學章程的立場頗有微詞，甚至擔心“教育視角的淡化導致大學章程研究的價值觀發生旁落”。[5]49筆者認為，這種擔心實屬沒有必要。隨著依法治校觀念的興起和法治政府建設的推進，大學治理問題也應當及時納入法治的視野，使得現代行政法治的陽光能夠照耀到大學的每一個角落。生活在大學群落里的人們，要么是高知群體，要么是年輕學子。因此，大學內部任何規則的形成都應當是開放的、民主的和科學的。正如有的學者所言：“一個不是經過民主過程產生的大學章程，勢必難以符合法治的要求，而不能體現民主與法治的章程建設，不可能完成‘完善中國特色現代大學制度’的任務。因此，在章程建設過程中，民主原則的貫徹程度以及各種利益主體間交鋒與博弈的充分程度，表現大學現實的立法能力，亦應成為衡量大學章程立法水平和大學治理水平的另一個重要尺度?！盵3]88

鑒于大學章程制定在我國現代大學制度建立過程中的重要作用，法學界特別是行政法學界應當重視大學章程制定的研究。大學章程的制定是一項嚴肅的立法工作，大學章程制定困境的擺脫也必須回歸法學角度進行探索。筆者認為，在這一學術探討進程中，如下三個問題的澄清尤為重要。

第一，大學章程制定權的來源。在大學章程的制定熱潮中，“誰享有大學章程的制定權”實際上是存在著認識上的分歧。有人認為，既然公立大學是由政府舉辦的，因而章程也應該由政府來制定；有人認為，國外大多數大學章程的制訂，是要提交學校舉辦者所在地區的立法機構進行討論、審議的，經過立法程序制訂的大學章程，就是一部法律，是社會各界必須遵守的，因而我國大學章程的制訂也應提交給立法機關，讓其真正成為法律。其實，《辦法》有關大學章程制定程序的規定已經部分回答了這一問題?！掇k法》第27條規定：“經核準機關核準的章程文本為正式文本。高等學校應當以學校名義發布章程的正式文本，并向本校和社會公開?！北M管存在核準、備案程序，但大學章程的制定權無疑應當歸屬大學本身。鑒于目前的《辦法》僅為部門規章，因而應當回歸法律，通過法律解釋來證明大學制定章程的合法性，回應“誰有權制定大學章程”的提問。作為調整我國高等教育的最高法律規范——《高等教育法》是目前解釋大學章程制定權來源的主要依據，經由該法若干條款的解釋就能夠重申大學制定章程的合法性。例如，《高等教育法》第11條規定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理?！钡?8條規定：“高等學校的章程應當規定以下事項：……（八）舉辦者與學校之間的權利與義務；（九）章程修改程序；（十）其他必須由章程規定的事項?！鼻耙粭l總則性規定宣示了大學“依法自主辦學”的理想，后一條規定則體現出對“依法”和“自主”辦學精神的落實，通過法律解釋學的技術適當進行擴張性解釋，可知法律已經明確授權高校制定章程，隨后的《綱要》、《辦法》不過是對法律授權的進一步細化而已。明確了大學章程制定權的來源，就能夠有效矯治大學章程制定中的“運動化”現象，逐步淡化教育行政主管部門的命令式角色，使大學章程的制定真正成為高校依法治校的生動實踐。

第二，大學章程功能的定位。就其本質而言，大學章程制定中的“庸俗化”現象反映出對大學章程功能的誤讀。在實踐層面，大學的領導者往往將章程制定視為上級教育行政主管部門下達的硬性任務，簡單以為只需要有了形式意義上的章程即可交差。甚至有的論者也認為不應過分夸大大學章程的作用，“高等教育體制和大學治理方式的改革是深刻而復雜、全面而系統的改革，決不僅僅是制定大學章程就能完成的。曲解大學章程的本質、混淆大學章程的性質、夸大大學章程的效力，是加強章程建設、完善治理結構、構建現代大學制度必須克服的三種傾向?！盵6]110筆者認為，上述理論及實踐認識實屬對我國高等教育改革形勢的誤判。經過近二十年大躍進式的發展，我國高等教育盡管在規模上得到了空前壯大，但其質量卻令人堪憂，高等教育改革特別是大學辦學自主權的落實和師生主體地位的回歸已經刻不容緩。如果高等教育領域不能進行卓有成效的改革，如果不能實現大學民主、科學精神的回歸，那么中國的高等教育就不可能邁開堅實的步伐，其結果甚至會影響到整個中國改革事業的成敗。正所謂“百年大計，教育為本”。就目前高等教育改革的基本走勢而言，大學章程理應承載起“分權”、“限權”和“保權”的歷史使命。所謂“分權”，就是大學對外能夠有效抗衡政府的不當干預，營造大學自治的外部環境；所謂“限權”，就是大學對內能夠限制校長的行政干預，優化大學自治的內部環境；所謂“保權”，就是大學章程能夠成為廣大師生權利的守護神，回復大學師生的主體地位。也就是說，大學章程具有對外和對內兩個維度的使命。對于前者，既可以經由《高等教育法》第28條的解釋得出，也可以通過章程本身對大學自主權邊界的設定得出；對于后者，校長行政權力過大已經成為困擾大學自治、學術自由的絆腳石，必須通過大學章程的制定予以切實的限制。無論是分權還是限權，最終目的還是師生權利的極大彰顯。就此意義而言，作為大學憲法的章程就是一張寫著大學及其師生權利的紙。明確了大學章程的功能定位，就能夠有效矯治大學章程制定中的“庸俗化”現象，使大學能夠迸發出真正的章程制定熱情，進而促進章程使命的實現。

第三，大學章程生成的路徑。大學章程的良法美意離不開正當的制定程序。當下大學章程制定中之所以普遍出現“空洞化”的現象是與其自身行政主導型的生成路徑直接有關。由于將大學章程的制定簡單視為一項上級布置的工作任務，高校往往采取習以為常的行政應對方式，廣大教師和學生基本上被排除在制定過程之外。即使其間也夾雜著一些師生座談會的參與方式，也僅僅具有形式意義而已。在實踐中，很多高校師生對制定大學章程所表現出的冷漠令人反思。為此，必須牢固樹立師生本位的基本觀念，使廣大師生能夠真正參與到大學章程的制定過程之中，實現大學章程生成路徑由行政主導模式向多元主體商談模式的轉變。大學章程的內容涉及大學治理的方方面面，必然會引起大學內部各種利益的調整。因此，大學章程制定過程中不僅要有師生參與之“形”，更要有師生參與之“實”。也就是說，必須將相關利益各方都吸收進來，尤其注意發揮廣大師生的參與作用，通過民主商談、理性溝通的方式生成各具特色的大學章程。鑒于當下高校運作生態中普遍存在的“碎片化”現象，必須最大限度地整合不同群體的利益，避免大學章程制定中簡單的多數決方式。明確了大學章程的生成路徑，就能夠有效矯治大學章程制定中的“空洞化”現象，盡可能激發廣大師生的愛校熱情，使大學章程的制定過程成為各方利益主體充分協商、有效博弈的過程，進而為現代大學制度的建立探索出可行的道路。

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