開發區建設中的土地征收法律問題研究

土地作為一種稀缺且不可再生資源，既是城市活動的物質載體，也是人類賴以生存的自然之母。開發區土地是開發區及其母城持續發展的基本資源條件之一。近年來，我國在開發區土地資源的開發利用過程中取得了不少成績；但也出現過一些失誤，如生態環境質量下降、用地結構不合理、忽視人居環境建設等。以福建平潭為例，它作為國家對臺工作的先行先試實驗區和各項措施的創新地，己成為各方關注的焦點，很多新措施都在實驗區先行先試。但由于舊有體制的局限，實驗區在開發建設過程中遇到了諸多新情況、新問題使得實驗區的開發和建設呈現出復雜性和艱巨性。其中，在農村土地征收過程中，農民的土地權益受到侵犯就是不可忽視的一個問題。本文在對開發區建設中的征地問題及原因進行分析的基礎上，對開發區土地資源可持續利用的操作化途徑進行了探討。

一、開發區建設在征地過程中出現的問題

（一）征地過程過于偏重效率，影響開發區的科學發展

開發區的建設帶來了城市面積的擴大，農村土地被征收也成了實現這一效果的必然途徑，開發區建設進程加速導致征地過程的冒進，也相應帶來了諸多問題。為追求建設效率，一些開發區往往忽視了程序在保障征地農民權益、實現公正方面的作用。在城鎮化的快速建設過程中，盲目拉大建筑規模，建設大廣場、大馬路的現象十分普遍，土地浪費現象很嚴重，出現了重大基礎設施和基礎產業建設規劃之間的統籌不夠，不少建設規劃用地規模、用地標準過于寬松，城鎮建設用地規模增長不合理，工業用地比重過大、利用效率低下等問題。如果繼續這樣寬打寬用，較低水平重復建設，將會造成更大的浪費，非常不利于開發區的科學開發建設。同時，由于征地的盲目和激進，“強征強拆”的現象屢見不鮮，引發了大量矛盾，嚴重影響了開發區的可持續發展和社會穩定。在目前大規模推進城鎮化進程的背景之下，某些地方政府借著城鎮化的名義壯大“土地財政”，擴大財政收入的沖動十分強烈。如果繼續以這樣的理念來指導征地，城鎮化對農民來說就不是一次提升生活品質的機遇，反而成為對農民利益的戕害。

（二）征地程序遭削減，農民的土地權益被忽視

我國現有的土地征收程序是：“第一步：發布擬征地公告；第二步：確認征地調查結果；第三步：組織征地聽證；第四步：擬訂一書（三）四方案’組卷上報審批；第五步：征收土地公告；第六步：征地補償登記；第七步：擬定征地補償安置方案并公告；第八步：征地補償安置方案公告；第九步：落實征地補償、安置資金（包括社保金）；第十步：交出土地。”[1]在對開發區征地工作的實地考察過程中，我們發現相關的征地步驟常常被某些土地部門直接進行了簡化，最終的結果便是：征地補償方案在內部已經被確定，被征地農民的意見完全被忽視。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實際上農民收到的卻是讓其到指定單位辦手續的“通知書”，因為征收方案和補償安置方案均是在批準之后方才予以公告的。農民提出的意見只有在確有必要的情況下才能改動已制定好的征收方案或補償安置方案，極大地限制了農民的參與權。除此之外，被征收者在征收目的、征收范圍等方面都沒有表達自己意見的機會，由地方政府“一口價”制訂的方案，不僅剝奪了農民在土地征收過程中的利益博弈權利，而且使農民的知情權和話語權這些基本權益在無形中被“減化”。農民成了征地方案 “無條件的接受者”，成了必須服從政府利益的奉獻者。

（三）征地程序的透明度和公示性不夠，農民的協商權被剝奪

《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）第25條規定：“征用土地方案經批準后，由被征地所在的市、縣人民政府組織實施，將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告?！边@一規定是關于征地公告程序的要求。但在實際征地中，從土地征收決定，到補償費標準和征收爭議解決等諸多事項，都完全由土地管理部門決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。特別是對農民異議的反饋方式，某些土地管理部門僅僅是留下簡單的信息，而無詳細的申訴途徑。簡言之，“公告”僅成為一個走過場的形式而已。同時，在開發區的征地實踐中，這些信息會因為城鄉之間的信息網絡不暢通而無法傳達到被征地農民手中；而農民對這些信息敏感度的缺失，態度上的不置可否，使得公告更像是政府部門的“自導自演”。農民對政府部門已經擬定的征地補償、安置方案只能任由政府單方面操作實施。作為征收利害關系人的農民在征地前被剝奪了知情權、協商權和申訴權，幾乎處于任人宰割的地位。

（四）征地后的補償難以實現到位，救濟機制不完善

《土地管理法實施條例》第26條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有?！钡摲ú⑽匆幎ň唧w的分配程序。法律規定的漏洞，成為少數村集體組織干部任意分配補償費的借口和幌子。征地農民的補償費，會因為土地管理部門及村干部的層層盤剝而變得少之又少。新聞報道中?？梢姷介_發區征地造成的補償糾紛。例如：“安徽省岳西縣響腸鎮規劃岳西縣循環經濟開發區，征收了金山村新橋組的大部分土地。縣里對每畝土地以27200元下發征地補償款，可是村鎮以歷史問題為由將部分土地按每畝15200元補償，其余補償款被村里扣留。”“廣東增城經濟開發區征地補償標準不明朗，急需公正補償?！钡鹊?。[2]

盡管開發區農民在征地過程中權利受損的現象屢見不鮮，而現有法律規定受害者獲得救濟的途徑卻存在問題。《土地管理法實施條例》第25條第3款規定：“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地征收主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”。這一規定將爭議的裁判者再次確定為地方政府。由于缺乏專門的土地征收裁決機構，地方政府兼具了決策者、執行者和裁判者的三種角色。英國法學家霍布斯曾經說：“任何人在自己的爭訟案件中充當公斷人都不相宜。”[3]49可見，這樣的救濟途徑根本不合理，極易導致強權方侵害弱勢農民合法的土地權益，謀取自身利益最大化現象的發生。

二、開發區征地過程中出現的問題的原因分析

(一) 征地的法律依據模糊，政策的調整多于法律的規范

目前，我國法律就“公共利益”是什么，什么樣的農地征收屬于“公共利益”的需要，都無明確的界定。在開發區的征地實踐中,“公共利益”和“開發建設”被人為地劃上了等號，某些政策甚至可以為征地大肆開道。因此，某些牟利部門借此機會濫用權力征地，大量的土地被商業目的利用：如房地產開發、建設高爾夫球場等。征地的法律依據不夠明確，導致某些土地管理部門通過行政手腕倒賣土地，從中牟取巨額利潤?？梢姡狈γ鞔_的征地法律依據是開發區土地征收權濫用的本質原因。

（二）征地的審批機構職能混同，監督程序空置

依據《土地管理法》規定，征地前，審批機關必須對農地征收目的的合法性進行審查。然而，地方政府土地管理部門的行政職能混同而又缺乏有效的監督，致使實踐過程中產生了大量違法征收土地的行為?！霸诶ッ魇腥嗣裾謇頇z查的全市22個開發園區用地中，違法用地達107 宗，涉及到15個園區，涉及土地面積1.07萬畝?！盵4]上述材料表明：因審批機構職能混同又缺乏監督，某些尋租者為了從土地征收中獲取更多利潤，濫用公權力侵害被征地農民的土地權益；但是農民由于自身法律權益保護意識的薄弱及法律知識的缺乏，在失地之后又只能默默忍受被侵害的事實。

（三）征地程序違法成本低廉，司法權威受到挑戰

現有法律對違法征地的懲罰十分輕微，導致程序違法成本十分低廉，因此助長了政府的違法征收行為，這也是開發區的土地征收程序被忽視，土地征收權被濫用的主要原因。某些土地管理部門打著開發區“大開發大建設”的旗號，在以地生財的利益驅動下，做出了許多違法的征地行為，而這些違法行為卻未得到及時的追究。地方執法機關對這些違法行為采取放任不管的態度，對農民土地權益受侵害的現象熟視無睹。征地農民之于土地管理部門，如魚肉之于砧板。這種弱勢對強勢的制度安排，給征收者以過大的權力，而被征收者連起碼的司法救濟權都沒有。制度建構嚴重失衡，無法通過司法權來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。在征地過程中，被征地農民的權利在實體方面和程序方面都沒有得到應有的法律保護，行政征收權被濫用，司法權威受到了挑戰。

（四）學術方面對開發區的征地關注甚少，無法為征地實踐提供理論支撐

開發區的開發建設一直是媒體關注的焦點，然而，學術界從法律角度對如何規范征地程序的研究卻相對偏少。多數學者的研究集中在實驗區、開發區的制度創新、先行先試和自主立法等問題上，從法律視角對如何規范開發區征地實踐的研究目前基本空白；對如何切實保護好農民的合法權益，幾乎沒有涉及，忽視了其中隱性矛盾的存在。開發區作為一個地區經濟發展的重要區域，無論是在宏觀地位上，還是在微觀市情上，都有著自身的特殊性。顯然，正在快速城市化的開發區要求學術研究的深入探索并提供理論支持。

三、完善開發區征地中不足的因應對策

（一）完善開發區征地的法律制度，并使之規范化

在開發區的征地實踐中，政策的調整范圍大于法律的規范，亟需將開發區征地的參考依據予以法律化，程序予以規范化。首先，審批機構必須對征地方案的合法性進行形式和實質性的審查；其次，必須邀請國土資源部、建設部等在征地方面有法律知識的專家和資深人員，對征地情況進行全面論證，同時，對補還方案進行修改和完善；最后，由土地管理部門在當地告知農民征地的具體方案，同時必須聽取農民對征地的異議。對待農民反映出來的異議，應該設計出一套可行的申訴方案，使得農民可以通過依法申請聽證的行政程序救濟或者直接通過訴訟的方式維護自身的合法權益。

（二）推動相關制度的建立與執行，改革審批程序

開發區的順利建設，離不開國家政策和法律制度的支持。因為開發區建設關乎當地的經濟發展和“先行先試”等政治目標的實現。首先，在宏觀管理方面，應盡快推動開發區政策的落實。國家政策在開發區的落實，有利于加強有關地方和部門在開發區建設中的信息溝通和相互協作，有利于加強對規劃實施的指導、監督和評估，可以改善上述所言的征地中政府職能混同的問題。其次，必須改革開發區征地的審批程序。審批機關受理征地申請后，應分別從形式和實質兩方面進行審查。形式方面，主要審查審批文本內容的正確性；而實質方面則是要審查征收的土地是否真正符合公共利益的需要。筆者認為，在后者的審查過程中，必須要有相關專家到現場察看并準備地圖、規劃資料等；調查官必須就實際調查結果做出報告；審批機構應該根據調查官的報告結果來決定征地是否合適。只有將以上措施落實到實處，才能最終從程序上做到審批合法合理。在城鎮化進程大力推進的今天，地方政府不僅必須轉變行政職能，同時也應該在土地征收中恪守市場化的基本原則，賦予農民公平的土地交易博弈權。

（三）完善公告制度，力求將其透明化、多樣化

從土地征收決定到補償費標準的制定和征收爭議的解決，這些事項如果完全由行政機關決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發生。因此，必須完善公告制度，將開發區的征收方案、補償安置方案以及土地征收用途透明化。首先，公告通知形式應多樣化。除了采取原有的在法定地點公告外，還應該采取書面形式通知征地者，告知其可以申訴的途徑、時間和期限，同時應該收取農民了解征地公告后的回執，保證農民對征地各項內容確有了解。另外，還可以利用報紙、廣播、政府公眾信息網、送信件、手機短信等媒介和其他方式讓土地權利人充分了解公告情況，并確保相應的公告期。其次，應將公告內容具體化。公告的內容應該避免走形式和出現過于專業、難懂的內容。對待征地法律知識相對缺乏的農民而言，土地管理部門應該附上具體的補償方案，包含農民的財產評估方法、權利救濟的行使方式、期間等。上述內容都應該具體和詳細，方能達到公告的標準。

（四）將征地補償程序嚴格落實，監督到位

保護失地農民的合法權益，必須嚴格遵循補償費用分配的程序。正如有學者提出：“對于農村土地征收，從根本上說，不應該由政府制訂一個補償標準，讓農民無條件地執行，而是必須依據市場化的原則，賦予農民充分展開市場博弈的權力?！盵5]征收農村土地，實際上是政府在贖買農民的生活資料和生產資料，農民不能僅僅是無條件的服從者，而應該是與政府公平博弈的一個交易者。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到每個農民的合法權益。因此，法律應賦予并保障政府部門和農民的依法監督權。對于補償費用的分配，應該是由征地者和土地管理部門在平等協商的基礎上進行。如果雙方達成協議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。由需用地人按照補償方案給付土地征收補償費用后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權，不僅有利于雙方利益的實現，而且還可避免不必要的糾紛，維護交易安全。

（五）懲處違法征地行為，提供有效救濟

農村土地與城市土地不同之處在于，土地對農民來說，既是重要的生活資料，又是重要的生產資料。但是在農村土地被視為集體所有后，農民對作為自己生活資料和生產資料的土地卻失去了自由支配的權利。政府征收土地的時候，基本上是由政府自行確定價格，將農民對土地的權利徹底架空。目前開發區征地過程中出現的各種違法亂象，亟需嚴格執行土地征收程序，加大力度懲處違法征地行為，提升牟利者的違法成本。首先，建立農民、農村土地的保護責任制。例如，可以考慮將開發區按照各個行政單位，層層設立責任制，行政區的土地管理部門負責人應該對農民、農地負責，如果在其任期內出現土地被違法征收導致農民上訪或者農民的權益受到侵害，則必須通過行政手段追究相關負責人的責任；在行政處罰上，加大對征地過程中的各種違法行為的打擊力度，比如征收后造成土地閑置的，應根據土地閑置期間對農業造成的損失對該區的責任人予以相應處罰。其次，學界應該從法律視角加強對開發區征地的高度關注，對其中隱藏的各種矛盾及時給予專業性的意見和建議，特別是應對如何規范開發區征地的程序操作，對如何切實保護好農民的合法權益等問題做出規定，保證被征地農民的土地權利能夠得到有效的救濟，防止社會矛盾的激化和沖突的發生，為開發區的順利建設發展提供有力的理論支撐和制度供給。

四、結語

開發區的建設與發展，無疑對拉動國家及地方社會經濟發展發揮了重要的作用。然而征地實踐所暴露出的諸多問題，潛藏著各種顯性和隱性矛盾，需要我們傾注更多深入的關注。在當今快速城鎮化的過程中，土地征收問題是不可忽視的重大問題，因為它關乎著整個和諧社會的建設；同時，它也是一個長期被主流輿論忽視的重要命題，這與農民在我國現實的社會公共事務中缺少話語權有直接關系。各經濟開發區應該嚴格落實征地的法律政策，保證土地資源得以可持續利用，經濟得以健康發展。

[1]傅棟梁.土地征收程序[EB/OL].(2011-10-28)[2013-4-2].http://www.lawtime.cn/article/lll102319385102324479oo60209.

[2]佚名.廣東增城經濟開發區征地問題[EB/OL].(2013-3-04)[2013-4-2].http://wz.wen.oeeee.com/Content/57665.html.

[3][英]霍布斯.利維坦[M].黎思復,黎廷弼,譯.北京:商務印書館,1985.

[4]宇星.國土部:36 市區943個項目土地違規抵押貸款1039.22億[EB/OL].(2013-3-25)[2013-4-3].http://finance.ifeng.com/news/house/20130325/7818979.shtml.

[5]佚名.農村土地征收需保障農民公平博弈權[EB/OL].(2013-10-22)[2013-11-2].http://finance.eastmoney.com/news/1350,20131022331020621.html.