我國政府批量采購問題分析

李木子

（中央財經大學，北京 100871）

一、緒論

20世紀90年代，我國財政體制開始朝著建立和完善分稅分級預算管理體制方向變遷，改革和完善財政支出管理制度更受重視，我國政府采購制度理論研究也拉開了序幕，為我國實施政府批量采購奠定了基礎。研究初期主要集中于相關基本理論研究，其中針對國外較成熟的政府集中采購制度的發展、法規、操作規則等方面的演進研究是重點方向。在此基礎上，我國政府集中采購制度基本建立起較完整的體系。隨著政府批量采購方式由中央財政部門開始推廣，各式各樣的問題也在實際操作中暴露出來，對政府批量采購操作、應用層面的研究也多起來，政府批量采購制度研究成了探討熱點。但是，由于我國政府批量采購制度推行時間較短，2011年7月才正式進行第一個試點的采購，目前我國關于政府批量采購的研究文獻較少。國內學者在政府批量采購制度研究上主要達成了以下共識：批量采購雖然規模效益明顯，但是規模采購的實施預算和計劃性卻不夠明確，這就導致預算隨意性大，采購計劃混亂，使我國地方政府的批量采購推行存在較大困難。

批量采購是在政府集中采購基礎上發展起來的，它在一定程度上克服了協議供貨的弊端。批量采購、集中采購和協議供貨三者之間有著密切的關系。

政府集中采購是指由政府設立的集中采購機構（政府采購中心）依據政府制定的集中采購目錄，受采購人的委托，按照公開、公平、公正的采購原則，以及必須采取的市場競爭機制和一系列專門操作規程進行的集中采購。這是當前采用最多的政府采購形式。

協議供貨是指通過公開招標方式確定協議供貨的供應商和協議產品，在協議有效期內采購人直接或通過談判或詢價等方式與協議供應商簽訂供貨合同的政府采購形式。協議供貨的一般流程如下：首先采購人將采購需求提交給集中采購機構，由集中采購機構根據采購人需要進行公開招標并確定最終供應商，然后由集中采購機構代表采購人與協議供應商簽訂一個包含了供應商、采購品的型號以及技術指標、采購品的價格以及協議的截止日期等內容的協議。在協議到期之前，采購人按照協議規定與供貨商就采購物品價格、服務等進行直接商談，達成一致意見后即可簽訂供貨合同。

我國政府批量采購，是指在同一時間內，需要采購標準基本統一的物品的采購單位集中在一起進行采購的采購形式，是集中采購的一種[1]。其適用條件為：在招標限額以下的單一物品由個別單位購買，這類物品或雖然數量不大但本級政府各單位經常需要，或雖然單價不高但數量較大。政府批量采購是將一些通用性強、技術規格統一、便于歸集的政府采購品目，由采購人按規定的標準配置進行分類，然后提交至集中采購機構統一組織采購的一種采購模式。批量集中采購較協議供貨有著巨大的優勢：協議供貨雖然方便采購人隨時進行采購，提高了采購效率，避免了重復招標，但同時也擴大了采購人的權力，容易存在品牌傾向性。批量集中采購可以節約采購資金，有很好的規模效益，可以公平公正并在一定程度上防止腐敗，提高供應商的積極性和競爭性，規避“指定品牌”現象的發生，但需求標準要求統一是批量集中采購的最大弊端[2]。

二、我國政府批量采購的現狀及優勢

（一）政府批量采購的框架已基本形成

財政部《關于進一步做好中央單位政府集中采購工作有關問題的通知》（財庫〔2009〕101號）對批量集中采購做出明確規定。同時，《中央單位批量集中采購試行方案》對批量采購的適用范圍、批量采購基本要求以及批量采購程序和批量采購管理要求，都做出了明確的規定。

2011年3月全國政協委員、中國國民黨革命委員會中央常委劉新文提交了一份名為《關于完善政府采購相關規定進一步規范政府采購行為》的提案，希望相關部門盡快制定采購標準和大力推行批量采購，從而為我國政府批量采購的廣泛推行奠定基礎。

隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步做好黨政機關厲行節約工作的通知》，明確提出了嚴禁配備明顯超出機關辦公基本需求的高檔、高配置產品，進一步加強政府采購管理，做好厲行節約工作。

根據財政部發布的《關于進一步推進中央單位批量集中采購試點工作的通知》的規定，從2011年7月1日開始，當年的批量集中采購試點的范圍將把本年度中央單位采購的臺式計算機以及打印機包括進來。這對我國推進采購制度改革，推動實施批量集中采購工作有著巨大的促進作用。財政部在該通知中規定，對超標采購及規避批量采購行為將按中央辦公廳、國務院辦公廳通知要求追究相關責任人的責任。財政部也將定期對各中央部門批量采購執行情況進行通報，對集中采購機構的批量采購工作進行考核[3]。

2012年2月，財政部《關于做好2012年中央單位政府采購計劃和執行編報工作的通知》明確指出，各中央單位應當按月編報下月的批量采購計劃，并于當月10日前逐級報送至財政部，同時抄報政府集中采購機構。政府集中采購機構應當按季度編報批量采購執行情況、集中采購機構采購執行情況等報表，并于每季度結束后15日內報送至財政部。

（二）政府批量采購規模越來越大

我國政府批量采購工作于2011年正式起步，目前規模和范圍不斷擴大，并主要采用了需求統一與集中采購相結合的基本模式。首先，試點的范圍在不斷擴大，批量采購試點部門由第一期27個部門快速增加到第二期44個部門以及到第三期57個部門。其次，從價格方面來看，根據中央國家機關政府采購中心和中央直屬機關采購中心統計數據看，采用批量集中采購在價格上更便宜。如采用批量集中采購臺式計算機的價格只有協議供貨的85%—90%，并且比市場價低10%，打印機也只有協議供貨的92%—93%，并且也只是市場價格的90%。再次，采用批量集中采購方式能夠有效健全部門內部監管機制，從而避免采購過程不規范行為。因此，采用這種需求歸集、統一采購的批量集中采購的方式，有利于我國采購制度改革，促進我國采購制度不斷深化、完善。

（三）政府批量采購的優勢逐漸得到發揮

中央單位推行批量集中采購具有積極的示范作用，也避免了協議供貨中的不足之處[4]。首先，在價格方面，采購人實際需求數量通過匯總，不僅讓供貨商更加重視，也有利于競標者之間的公平競爭，從而讓價格變得更加合理。其次，在滿足需求方面，由于我國目前進行的前4期批量采購只是對臺式計算機和打印機的采購，對于高配機型的采購需求，批量集中采購的原則是“滿足基本辦公需要”和“市場成熟度高”，根據這個原則可以將采購的品種劃分為兩類：10個基本配置類型以及特殊配置類型。如要采購高配機型必須通過主管部門批準，這樣不僅滿足了辦公需求，也符合資產配置標準，避免了采購人任意選擇機型。最后，在招標方面，批量集中采購是由政府集中采購機構統一組織進行招標，避免了采購人因個人因素在采購時規避公開招標的弊端，保證了采購單位利益。

三、我國現行政府批量采購存在的問題

批量集中采購的實現對采購品有著嚴格要求，不但要求采購品之間差異不能太大，還要求技術指標要規范統一并能進行歸集，因而當前的批量采購存在許多問題。

（一）難以選定配置機型

中央單位既包括政府機關、事業單位，又包括教育科研機構，采購機型既有用于一般日常辦公的，也有用于教學科研的，工作性質各不相同，各單位預算資金不盡相同。既要在滿足大部分中央單位的日常辦公需求情況下，把許多不同領域的需求統一為10種配置機型，又不能超標采購。這樣一來，對機型的選擇難度很大。

（二）難以解決數據處理和配送問題

我國共有2萬多家中央預算單位，對這些采購信息進行匯總和分析將是對數據處理工作的一個很大挑戰，同時，對一些交通不便單位的供貨也很困難[5]。

（三）到貨周期長，選擇空間有限

在批量集中采購實施之前一直實行的是協議供貨制度。在協議供貨制度下，采購人根據自己的意志可以隨時進行采購，任意選擇機型及配置。在批量集中采購中，采購人選擇權被大幅度削弱，配置機型也只有10種，到貨周期也需要兩個月左右。受長期協議供貨模式影響，采購人適應由協議供貨向批量集中采購轉變還需要一定適應期，同時這也給采購部門帶來了新的挑戰，采購部門需要及時做好更多的解釋工作。

（四）政府采購管理機制有待完善

1.政府采購部門分工不明確。政府采購管理部門由于同時擔任多項職能，降低了管理效率，也妨礙了內部控制制度的執行。根據目前的法律法規，政府采購管理部門不僅負責政府采購政策和采購預算的制定和實施，而且承擔了政府采購計劃實施的監督職能，這樣的職能分配不僅降低了工作效率，而且容易造成監督缺位，不利于內部控制制度的實施和風險的防范。

2.地方政府批量采購部門設置及工作程序不統一。盡管從中央到大多數地方政府都將政府批量采購管理機構設在財政部門，但有的地方直屬地方政府管理，后者將導致地方政府批量采購管理部門與采購中心之間的界限模糊，使采購中心職能界定不明確，在工作程序上也普遍缺乏統一科學的標準。如驗收程序一直是政府批量采購中的薄弱環節，執行不力將直接影響采購質量和政府形象。

3.政府批量采購隊伍素質有待提高。政府批量采購工作系統性、專業性很強，既涉及商業貿易、談判技能、產業政策等知識，也與商品的生產技術、性能知識等有關。政府采購人員如果缺乏有關專業知識和技能，就不能有效開展工作。在現行條件下，我國政府批量采購隊伍的人員在業務素質上參差不齊，違反相關規定和操作程序等現象時有發生。如有些工作人員在采購工作前和供應商或競標單位事先接觸，甚至還存在泄露標底、預算現象。在具體操作中，對于一些納入采購范圍的某些事項或品目只能由支出單位自行確定采購標準并自行驗收，大大影響了政府批量采購的質量。

（五）供應商監管制度有待加強

供應商流動性大，對于一個采購項目的供應商數量、供應商提供商品的質量，在競標前較難確定，若采用一般的監管方法，監管力度很難達到。所以，政府采購部門對供應商需要全面強化監管。

四、完善我國政府采購制度的建議

（一）科學編制招標文件評分細則

我國實行批量集中采購時一般采購的都是辦公用品，在中央單位當前批量集中采購中所采購的品目主要是臺式計算機和打印機。由于兩者都屬于基本的辦公設備，在評分細則上需要增設服務項目的打分比例，適當減少技術項目的打分比例，還可以通過提高共同評審的項目部分在總分中所占的比例來避免評審過程中的作弊行為。在批量集中采購時要遵循“滿足基本的辦公需求”和“市場評價好”原則，將需采購的品目劃分為兩類：一是10個基本配置類型，二是特殊配置。為了杜絕在采購時出現超標采購現象，在采購特殊配置時需要經過主管部門審批。

（二）重視配送監管，構建批量集中采購合同管理系統

為了保證配送貨物能夠及時送達，政府采購中心應考慮在發布中標公告后立即組織供應商召開會議，討論確定其配送貨物的方式以及售后服務等事宜。由于采購人數量比較多，空間分布比較廣，應要求供應商分區域組建配送隊伍，每個區域有負責人專門協調配送，以保證各個區域同時配送。要把供應商和各區域負責人聯系方式以群發短信的形式發給各單位采購人，以便及時高效地協調批量集中采購履約過程中出現的問題，最大限度地保證采購的圓滿結束。同時，針對批量集中采購合同量大、傳統紙質合同交換不能滿足采購需要的新情況，采購中心應設立批量集中采購合同管理系統，采購中心在網上發布中標信息，這樣可在一定程度上加快采購進程。同時，中標人可以在網上打印合同，采購人可以在網上查詢合同真偽，做到快捷、高效、省時、省力。

（三）改進工作模式，提高管理效率

為了提高批量集中采購效率，首先政府采購管理機構應該根據采購人需要提前編寫好招標文件，然后由采購機構對招標文件進行完善并及時向供貨商發布公告進行招標，最后由采購機構根據評審結果發布中標公告并告知中標者按照合同規定配送貨物。

（四）構建采購人對供應商的評價系統，整合供應商履約記錄

構建采購人評價系統可以對供應商履約情況進行詳細記錄和客觀評價。在采購過程中，由采購人分項對供應商進行打分，采購結束后整合出最終得分，把供應商得分作為以后采購的憑據。如某個供貨商積極參與競標并嚴格履行合同，就可得到較高評價，不履行合同將獲得差評，以此辦法可以促進供貨商更好地履行合同和提供更加優質的服務。

（五）完善采購管理體系，確保政府采購活動規范進行

1.明確政府批量集中采購工作的政治方向和工作原則。政府采購工作主要是為政府服務的，因此政府采購要堅持中國共產黨的領導，明確政府采購工作的中心思想和政治方向[6]。首先，要牢牢把握政府采購工作的第一要務，突出政治導向，即為政府采購、為政府節支、為企業創造公平競爭環境。其次，在政府采購過程中要嚴格落實“公開、公平、公正”的基本原則和“誠實守信”的基本道德思想，這就要求政府采購工作程序要公開透明，嚴格遵守政府采購的法律法規與程序，為采購人和供應商創造出公平合理健康的采購和競爭環境。在政府批量集中采購招標過程中還要做到誠實守信，在遵循招標要求的前提下，不以個人情感因素影響招標過程、招標程序，更不能違規招標。

2.提升政府批量集中采購的掌控能力。政府在執行政府采購方案過程中一般有五項程序：編寫招標文件、組織招標、審批合同、辦理結算、整理檔案。提升政府批量集中采購掌控能力，就是嚴格按照政府采購相關法律法規規范工作程序。在編寫招標文件過程中，要在相關法律法規指導下兼顧公平與效率原則，同時充分考慮采購方、受托人、供應商的合法利益。在招標組織過程中，首先要建立一套規范用語標準體系，充分認清一般項目、特殊項目之間的差別。然后嚴格制定并執行規范的招標工作程序，準備工作也必須井然有序地展開，包括與會人員座次排列、評標程序及宣布結果等。通過這些程序保障招標工作規范、嚴肅。采購合同的簽訂是整個政府采購過程最重要的環節，合同能否順利履約不僅關系到整個政府采購活動質量，而且也影響到政府在市場經濟中的形象。因此在合同簽訂過程中必須嚴格審查、審簽，確保政府采購合同質量，保障政府采購活動順利進行。根據相關招標文件規定和相關技術要求，在招標過程中需要進行審查的環節有標的名稱、標的技術規范、采購數量、采購的單價、合同總金額、相關服務承諾等。結算環節是很重要的一個環節，早在2007年財政部就頒布了《關于實行國庫集中支付制度后政府采購資金支付有關問題的規定》，專門強調了國庫支付制度，要求準確辦理結算，提高結算質量。其中直接關系到政府采購資金支付的效率和安全的有兩個因素：一是結算單據正確與否，二是衡量結算質量的尺度。

3.完善政府采購檔案管理。作為政府采購產品全部操作過程的原始記錄，政府采購檔案不僅可以成為證明采購行為是否規范、合法的依據，也成為反映采購人員是否違反相應規定的憑據，政府采購監督管理機構、審計機關或者紀檢監察機關如果對采購人員采購行為存在疑問，可以通過查詢采購檔案判斷采購人員是否遵守了政府采購規章制度，是否存在違規采購行為。所以，完整而詳細的政府采購檔案必不可少，它有助于判斷政府采購人員是否有違規采購行為，應避免因記錄不全而造成的糾紛。

[1]朱少平,張通.中華人民共和國政府采購法釋義[M].北京：中國財政經濟出版社，2002.174.

[2]胡建滋.行政法學[M].北京：法律出版社，2003.281.

[3]皮純協.行政程序法比較研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2000.438.

[4]鄭成武,劉敬嚴.采購與供應管理[M].北京：首都經濟貿易大學出版社,2009.

[5]陶源,楊軍.如何控制采購成本[M].北京：中國經濟出版社,2007.

[6]周黎潔.批量采購是集中采購的春天[N].中國政府采購報，2011-07-19（8）.