從政府主導視角看綏化市學前教育的發展

史麗君

（綏化學院 黑龍江綏化 152061）

綏化市的學前教育在市政府的強力推動下，進入了飛速的發展時期。經過2年的發展截止2012年，城市學前適齡幼兒40509名，在園幼兒29620名，入園率為73.1%。農村有學前適齡幼兒206808名，在園幼兒33535名，入園率為16.2%。而在2002年在園幼兒總數為43813人。[1]十年間，在園幼兒增加了44.1%。到目前為止，綏化市共有幼兒園1139所，公立幼兒園172所（包括教育局辦園依托學校辦園），民辦幼兒園967所；在城市的幼兒園636所，在農村的幼兒園503所，幼兒園總數相較于2002年的763所增長了約49.3%。另外增加了示范園1所，一類園10所。

一、綏化市學前教育存在的主要問題與分析

（一）政府監管缺失

綏化市幼兒園的數量在與日俱增，而綏化市政府相對應的負責職能部門卻非常少。目前綏化市教育局還僅僅只有1-2名專門管理學前教育的工作人員。這樣的機構設置不能切實承擔起對全市幼兒園的常規管理和業務指導的責任和義務。在管理方面，辦園審批政策寬松，缺乏完整系統的監督檢查體系，無論是在人員還是制度上都無法保證綏化市的學前教育得到良好的監督管理，這樣的情況可導致大量的軟、硬件都不合格的幼兒園也能夠獲得辦園資格。幼兒園建立后教學、衛生等情況大多都處在缺乏政府監管的狀態下。統計數據顯示，到2012年上半年綏化市存在的無證幼兒園就有341所之多，約占幼兒園總數的30%。

（二）入園率偏低

全國2011年適齡幼兒學前三年毛入園率為56.6%，黑龍江省學前三年毛入學率65.27%[3]，而綏化市2012年初學前三年毛入園率僅為44.65%，幼兒整體入學率遠低于全國和黑龍江省平均水平。其中農村學前教育的低入園率更是影響綏化市學前教育的重要因素。綏化市是一個農業大市，農村幼兒總數是城市幼兒總數近5倍，而且農村人口居住相對分散，因此在綏化市農村學前三年的毛入園率僅僅是16.2%。

綏化市幼兒教育的價值遠未被認識，幼兒期是人生發展關鍵的時期，幼兒教育無論是對于個體發展還是對于社會發展都有著十分重要的價值和意義。相關職能部門對幼兒教育認識不到位。相關領導對幼兒教育工作關注少，部分領導錯誤地認為幼兒教育不是義務教育，不是硬任務，大多對幼兒教育不管、不問、不投資，未納入政府工作的議事日程。另外，幼兒家長和部分幼兒教師把兒童看作是一個知識的容器，將兒童的發展片面地理解為是智力的發展甚至是知識和技能的習得，把教育過程簡單地理解為知識的傳授，認為可以直接上小學。這些都是導致綏化市目前入園率偏低的根源。

（三）幼兒園辦園條件較差

《國家教育委員會、建設部城市幼兒園建筑面積定額（試行）》要求活動室每班一間，使用面積90平方米，即使寢室與活動室分設，活動室的使用面積不宜小于54平方米。而綏化市民辦幼兒園活動室面積一般在20至40平方米，活動室內也沒有活動區角設計，中班、大班的教室在設備和環境布置上幾乎完全和小學一樣。《幼兒園工作規程》規定幼兒園應有與其規模相適應的戶外活動場地，配備必要的游戲和體育活動設施，而在綏化市有室外活動場地的幼兒園僅占32%，其中使用面積達標、配套活動器材齊全、綠化較好的幼兒園不到7%。以綏化市北林區市區幼兒園為例，沒有室外活動場地的“街邊”幼兒園占至少整個城區幼兒園總數的70%左右。在其他條件方面，配備醫務室的幼兒園不到5%，擁有單獨的教師辦公室的幼兒園不到6%。

（四）教育教學“小學化”問題嚴重

“小學化”問題主要體現在幼兒教育內容主要以識字、計算等小學教學內容為主；教學形式上在中班、大班都以上課替代了游戲與活動；體育活動時間短，甚至沒有；評價以考試的方式進行。到目前為止我國幼兒園課程都是以2001年9月教育部頒布實行的《幼兒園教育指導綱要 (試行)》為基本原則，黑龍江省在此基礎之上編制了黑龍江省幼兒園統一使用的教材。但是在綏化市使用該教材的幼兒園不足10%，大多數的幼兒園，主要是民辦幼兒園為了獲得辦園資格，向教育局象征性的購買規定教材，而實際上都是根據自己的教學思路來決定教育內容，進行隨意選擇教材或是不用教材。幼兒園大班一律使用小學一年級的教材，并且以月為單位對大班幼兒進行考試。以數學教育為例，所有的幼兒園大班老師至少已經在教授幼兒20以內的連加和連減。

雖然教育部門一再強調學前教育應該從培養兒童智力、學習習慣和學習興趣幾方面入手，而不能以會認多少字、會數多少數作為兒童智力高低的標準。但是在綏化市，受經濟條件的制約，人們的視野范圍狹窄，教育觀念也比較落后，不少家長認為送孩子上幼兒園，就是為了多學東西，也就是識字、算術。家長把孩子能認識多少字、能數多少數作為衡量一所幼兒園教學質量的標準，作為判斷幼兒教師能力高低的指標。家長的需求也促使很多的幼兒園出現了教育“小學化”傾向。

（五）師資隊伍素質較低，流動性大

首先，幼兒師資隊伍專業性差。綏化市幼兒園的園長學歷普遍較低，城市里600多所幼兒園中園長學歷在本科以及以上學歷的僅占到2%，學前教育專業畢業的僅占到35%。而農村幼兒園園長的素質無論是在學歷上還是專業程度上水平更低，尤其家庭作坊式幼兒園，園長甚至只是初中畢業，在實際工作中他們還身兼園長和教師的雙重任務。經常參加園長培訓的不到10%，而這10%中主要是公立幼兒園的園長，而綏化市政府近年來幾乎沒有組織過針對園長的專業培訓。園長專業素質較差是導致綏化市幼兒園教育觀念陳舊，教育教學管理水平低下的主要原因。對于幼兒教師，在綏化市幼兒園里擁有幼兒教師資格證的教師只有一半左右，主要集中在公立幼兒園和規模較大的民辦幼兒園中，90%的農村地區幼兒園教師屬于無證上崗。絕大多數幼兒教師非學前教育專業出身，沒有經受學前教育專業培訓，缺乏幼教理論知識和經驗，這些嚴重影響了教師的教育教學的水平。以公辦幼兒園為例，教師中幼兒教育專業畢業教師為116人，僅占全體教師數的14.4%；在農村公辦幼兒園教師，尤其是依托學校辦學的幼兒園，許多教師是小學教師轉職的，這些轉職教師不僅存在專業性差的問題，而且教師年齡偏大，45周歲以上教師349人，占全體教師的43.4%。

其次，幼兒師資隊伍流動性大。目前綏化市共有幼兒園1139所，民辦幼兒園967所，占幼兒園總數的84.9%，民辦幼兒園成為綏化市學前教育的主力軍。然而，這些民辦幼兒園的年教師流動率高達56.7%。其待遇與其工作實際付出相比差距太大是綏化市民辦幼兒園的教師流動性大的最主要原因。現實狀況是市區公立幼兒園在編教師月工資在2500—3500之間，附加各種保險。民辦幼兒園幼兒園教師月工資加提成在1200—1800不等，必須在同一幼兒園工作2年以才上能享受各種保險。另外，民辦幼兒園工作強度非常大，在多數幼兒園班級的教師配備都不齊全的情況下，每天工作時間不低于9小時，工資與所付出的艱辛勞動不成比例。這就導致綏化市民辦幼兒園教師一旦遇到更好的工作，就會毫不遲疑的辭職。這種極度不穩定性的師資隊伍，不僅對教師有效開展教學工作不利，對幼兒身心健康和良好情緒的發展不利，更對幼兒園積累辦學經驗、提高辦學質量不利，嚴重制約了綏化市的學前教育水平的提升。

二、增強政府的主導作用，促進綏化市學前教育發展

（一）加強政策指導與管理，推進學前教育健康發展

按照《規劃綱要》提出的“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”精神，和《學前教育督導評估暫行辦法》以及《黑龍江省學前教育三年行動計劃（2011－2013年）》要求，綏化市要把學前教育作為發展教育、改善民生的一項重要任務，加快制定學前教育改革與發展的相關文件，編制適合綏化市的學前教育發展計劃，實事求是增加專門管理和監督學前教育的專職政府工作人員，完善幼兒園準入、安全、收費等管理，讓綏化市的學前教育發展有計劃、有指導、有目標、有督導評估。同時要建立學前教育發展督導評估與年度監測制度。由綏化市教育督導機構負責每年對所轄市地區學前教育發展狀況進行監測統計，并組織其落實學前教育情況進行督導檢查。只有完善了相關政策，配置齊全管理人員，才能真正對綏化市的學前教育實行規范管理，才能有效解決幼兒園中存在的突出問題。

（二）增加政府投入，提高幼兒入園率

2011年國家下發了《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》，對各級政府加大財政投入支持學前教育發展有關事項作出了詳細的說明。根據《黑龍江省學前教育三年行動計劃（2011－2013年）》要求，綏化市的財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中要占合理比例，未來3年要有明顯提高。綏化市政府要抓住這次機會，建立健全經費保障機制，在學前教育投入方面在以政府投入為主的同時，通過制定優惠政策等辦法暢通其他投入來源渠道，并大力鼓勵社會力量辦園和捐資助園。市縣鄉三級政府都要將學前教育經費列入財政預算，新增教育經費尤其要向農村學前教育傾斜，制定切實可行的辦法保證所有學前兒童公平接受良好的學前教育。另外，政府需要調整學前教育投入的結構。重點投入普惠性幼兒園，加大對非公辦園投入的比例。同時要“完善幼兒園收費管理辦法，實行專向經費管理，并合理配置教育資源，提高教育經費的使用效率”。[3]從而提高綏化市整體的學前教育入學率。

（三）嚴格把關，提高辦園標準

在改善綏化市幼兒園的辦園條件過程中，政府完善幼兒園準入管理是最有效的措施。綏化市教育部門要嚴格執行幼兒園準入制度，根據國家基本標準和幼兒保教的不同需求，制定各種類型幼兒園辦園標準，嚴格審查新建幼兒園的資格。對已批準設立的不符合標準的幼兒園，要督促其進一步按照國家對于幼兒園辦園條件的有關規定限期改善辦園條件，同時必須將每年收益的一部分用于提高自身的辦園條件。對所有幼兒園的辦園條件進行檢查，對于期限內未能達到要求的幼兒園要堅決予以取締。

（四）加強宣傳與管理，還原學前教育教學本質

在管理上，制定的督導評估與年度監測制度應把民辦幼兒園和公辦幼兒園都納入到評估范圍內。其中學前教育教學內容是否貫徹落實《幼兒園教育指導綱要(試行)》和《3－6歲兒童學習與發展指南》的精神，是否創設了適宜的教育環境，是否尊重了幼兒身心發展的客觀規律，在教育活動開展中以游戲為主，無明顯“小學化”傾向等方面要作為重要的評價指標，以真正還原學前教育的本質，真正提高綏化市學前教育教學質量。

（五）健全保障措施，提升師資隊伍素質

《幼兒園教師專業標準》（試行）的頒布對于幼兒園教師的要求做了明確規定，幼兒園教師是履行幼兒園教育工作職責的專業人員，需要經過嚴格的培養與培訓，具有良好的職業道德，掌握系統的專業知識和專業技能。這些規定為幼兒園教師培養、準入、培訓、考核等工作提供了重要依據。作為綏化市政府首先應該完善幼兒教師資格準入制度。一方面對于新進的幼兒園園長、專任教師、保育員、保健人員應取得崗位任職資格，做到持證才能上崗。另一方面，由政府相關部門牽頭，加大培訓的經費投入的同時，加強與地方高校等相關單位的合作，認真落實黑龍江省的“晨曦計劃”，建立幼兒園園長和教師在職培訓體系，通過短期業務培訓，自學考試等方式，逐步提升幼兒園的管理者、教師和其他工作人員的素質，全面提高整個師資隊伍的素質，提高整個師資隊伍的師德水平和業務能力。

其次，健全人才引進制度，吸引學前教育專業人才。對符合條件的高校優秀畢業生，尤其是學前教育專業本科畢業生和在崗優秀幼兒園教師。同時健全通過公開招聘進入事業編制的政策導向機制。最后，依法落實幼兒教師地位和待遇。民辦幼兒園舉辦者要與聘用教師簽訂勞動合同，參照公辦幼兒園教師工資標準合理確定民辦幼兒園教師最低工資標準，按時足額發放教職工工資和福利待遇，要強制要求各幼兒園依法繳納各項社會保險費和住房公積金。有關部門要采取定期檢查和不定期抽查的方式，加強對民辦幼兒園教師合法權益落實情況的監督。

[1]綏化市統計局.綏化市統計年鑒2002[Z].內部出版.

[2]翟博等.大美龍江披錦繡——黑龍江省貫徹落實教育規劃綱要采訪紀行[N].中國教育報，2012-09-17.

[3]張憲冰.論學前教育的公益性與政府責任[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2012（5）：188-191.