社會轉型視野下國際化社區治理路徑探析——以上海市G社區為例

菅 強

（華東理工大學 馬克思主義學院，上海 200237）

隨著我國現代化社會轉型的加速，改革開放日益深入、對外交流持續擴大，越來越多的外國人開始工作、生活在中國的土地上。因為在語言和習俗上具有趨同傾向，大部分外國人選擇抱團居住。經過不斷流動、聚集，一個個國際化社區逐漸形成。國際化社區這一社會轉型背景下的新產物已經引起學界的關注，但是，應該注意到，學界目前的研究大多以固化的社區概念為前提，以傳統的社區管理思路對國際化社區的新現象加以梳理，這顯然忽視了國際化社區之所以國際化的幾個特點：第一，國際社區更多的是指境外人口聚集到一定程度的社區，否則只能稱之為涉外社區；第二，國際化社區是一個動態過程，是指境外人口不斷增加、比例不斷提高的過程；第三，伴隨著社區大量境外人士的擁入擁出，相對靜態的國際社區并不多，更多的是處在人口流動之中的國際化社區。而隨著境外居民增加及其所占人口比例不斷提高，本土社區也將可能面臨國際化趨勢。因此，如何超越傳統的社區管理思路，對新產生的眾多國際化社區進行有效治理，成為擺在我們面前的一個課題。本文以上海市G社區的治理為例，試圖對國際化社區的治理途徑進行探討。

一、樣本介紹——G社區的沿革與特點

G社區位于上海市，成立于1996年，是全國最早成規模的大型國際化社區。最初設立時占地面積60萬平方米，有19個自然小區，居住著來自美國、日本、韓國、英國、法國等32個國家和港澳臺地區的近4000戶中外居民，其中外籍居民占40%。經過10多年的發展，截至2012年年底，G社區占地1.41平方公里，已建成34個自然小區，入住居民18800人，其中境外人士9485人，約占居住人數的50.5%，人稱“小小聯合國”。

與傳統社區相比，G社區具有三個特點：第一，社區市場化程度高。G社區位于上海市核心區，房價均價5萬元人民幣/平方米，居住環境優越，周圍配套設施齊全，容易給居民造成社區管理可有可無的假象。第二，社區居民職業較為單一。居民大多從事金融業和高端服務業，其中不乏富商巨賈、企業高管，對市場的敏感和依賴遠遠高于行政管理。第三，居民流動性強。社區內外籍居民因工作需要頻繁出入國境，工作和居住地點經常變動，因此居民之間相對陌生，社會感情淡漠。這三個特點導致社區居民對所處社區缺乏認同感，對社區管理漠不關心甚至略有抵觸。

二、G社區管理問題及成因探析

（一）傳統“街—居”管理模式在管理G社區時所遇到的問題

由于國際化社區具有的特殊性，面對為數眾多的境外居民，傳統行政化管理模式在管理過程中面臨許多問題。

一是管理理念問題。我國基層社區的街道—居委會，在長期行政化主導下形成了一些根深蒂固的觀念。一方面，社區居民普遍認為，社區居委會是擔負執行任務的政府機構，是行政管理部門的代言人，社區工作組織是負責管理社區居民的眾多政府部門之一；另一方面，居委會工作人員自身因為受制于基層政府，也存在一定的“政府心態”。然而對于境外居民而言，社區組織更多的是自治機構而不是政府部門，更多的是居民的自主性參與而非“替政府辦事”，社區基層組織主要是向居民負責而非向上級政府部門負責。因此，基層社區組織的管理理念差異直接導致社區居民在面對我國基層的社區組織和社區工作時，表現出的更多的是不理解、不關心、不參與。

二是管理對象差異。傳統的社區基層政府主要是面對本國（本地）居民，管理的對象相對單一，所適用的文化背景、語言習慣、風俗人情、法律法規和政策具有一致性；而國際化社區管理和服務工作面對不同國籍、不同地區、不同文化、不同種族的境外公民，他們具有不同的語言、不同的政治成長環境、不同的文化背景以及宗教信仰、國際政治的敏感性，使得社區工作復雜性空前提高。

三是管理方式及內容差異。傳統社區主要是以行政管理為主，日常工作主要是上傳下達的行政任務和居民日常的生活管理。管理的動力主要由行政化力量推動。然而，G社區的日常工作不但在此基礎上發生了變異，還涉及境外居民的其他事宜，如出入境登記、境外居民居住證辦理、跨國婚姻生育、跨國法律糾紛、國際財產、跨國兒童教育等新的管理問題。此外，境外居民語言不通、文化習俗差異、生活習慣不同等，都給居民之間的交流溝通形成了較大障礙。這些問題表明傳統的社區管理方式和內容已經不再適應國際化社區管理的要求。

（二）新“街—居—干”管理模式的調整和應對

面對G社區的特殊性和典型性，基層政府和街道相關科室聯合社區居委會對G社區的去行政化管理模式創新展開探索，試圖摸索出適合本社區的管理模式。主要工作是拆分居委會，設立“一居三站”駐點管理，推進社區網格化治理和引入第三方組織，包括成熟的市場組織，通過市場運作來解決居民生活中的問題。同時引入社會組織，如法律服務組織和其他一些社會組織共同參與社區建設。盡管在探索過程中取得了一些成績，但問題仍然不少。

首先，將一個居委會拆分為下設三個工作站，按照居民居住區域就近設立工作站點，每個工作站點按照居委會條線模式運行，盡管在區位上方便了居民的就近服務，但是并沒有在多大程度上增進居民合作態度，這種被動管理并未取得實質性進展。

其次，網格化管理促使權力更加集中。網格化管理是源自電子信息技術、現代監控手段和管理科學的網格化概念，其內涵是信息聯通、行為協同和實施縱橫交互式管理方式，其優點是劃分精細化網格責任區，提供全覆蓋、反應快、資源整合能力強的數字化處理手段，其原意是希望通過網格化責任區達到城市社區管理的權責下移，鼓勵社會力量參與社會建設。但其結果是，政府控制能力空前加強，社區任何事件都能在第一時間直達上級領導，并供領導作出決策，基層社區的自主性進一步削弱。社區的公共空間被網格化蠶食，而國際化社區的居民又有著較強的隱私觀念，在這種網格化管理下，社區的居民更不愿意參與社區公共事務，社區公共空間成為寂靜的處所。

再次，社會組織失去自主性。G社區通過引進第三方社區組織、市場組織和其他居民組織，原意是希望通過整合社區資源，提供一個統一服務平臺，更好地為社區居民服務。一方面政府提供廉價甚至免費的場地、服務指導和以政府的公信力引入優質社會組織，培育有生命力的新型社會組織，為居民提供服務；另一方面，政府希望專業化的社會組織能分解政府的大包大攬職責，提供優質的專業化、職業化服務。但結果是社會組織尤其是市場組織逐步犧牲其市場原則，弱化為政府派出機構，執行政府理念，同時利用政府的公信力及廉價的宣傳渠道為企業宣傳產品，變相打廣告。

這樣，政府利用社會組織，在政府框架下提供具有公共服務性質的優質服務，同時規避社會組織在服務中的可能連帶責任；社會組織則利用政府提供的優質場地和廉價設施，變相獲得政府利益，同時通過政府渠道獲得新市場。例如，一些寵物企業利用政府提供的場地為居民提供寵物服務，前提是只提供少量的初級服務，并且服務相對于市場而言只是打了個九折，對于G社區這樣一個國際化程度高、富豪成群的居民而言，這樣的服務根本沒有誘惑力。

歸根結底，G社區基層組織已經形成了對權力的路徑依賴，改革探索始終沒有突破權力主導邏輯，基層社會組織無權作出任何決策，社會創新建設取得的成效有限，所有工作都必須在請示、討論和批復中艱難前行。基層政府始終牢牢掌控行政管理權力，在創新社區建設的口號中，責任下放，權力不放。因此，國際化社區的社會管理創新必須打破“政府一廂情愿、社會組織觀望和居民反應冷淡”的僵化局面，必須探索國際化社區治理的新路徑。

三、探索國際化社區治理的新路徑

（一）變“管理”為“治理”

G社區是典型的經濟全球化與移民全球化的產物，這類國際化社區的管理需要實現從管理到治理的轉變。管理和治理是不同經濟社會環境對社區建設提出的不同要求，與計劃經濟行政色彩的政府相匹配的更多的是政府的管理控制，體現為一切社區事務主要是政府的全覆蓋和大包大攬，社區自身被動，缺乏自主性；與市場經濟社區治理相匹配的則是政府“去行政化”與社區共治[1]。

社區建設是社會建設的重要落腳點之一。創新社區建設是創新社會建設的應有之義，是政府、社會組織、市場主體、社區居民等之間的合作互動過程[2]。這一過程也是政府、社會組織與社區居民共同管理社區公共事務的活動過程，其本質就是社會治理。這就要求加速社會管理與行政管理的分離，發揮社區組織的自主性，發展社區非政府組織，激發社會力量的自我管理、自我服務的能力，促進政府宏觀管理與社區自治有機結合，從而形成國際化社區的治理格局。

國際化社區治理也是一個長期的動態過程，除了最終達到社區自治的目標之外，還要完成特定的、具體的經濟和社會發展的任務，看重社區基本要素的培育[3]，其中包括社區組織體系的發育完善、社區成員參與公共事務積極性和能力的增長、社區中正式的和非正式的制度規則的形成、社區中不同行為主體交往互動方式和機制的磨合等。因此，應從創新社會建設的高度來把握國際化社區治理路徑。

（二）構建治理機制

在中國特色社會主義市場經濟條件下，大量的資源掌握在政府手中，第三方社會組織力量薄弱并帶有濃厚的模仿行政色彩，社區市場主體——寄生的小微企業能力單薄且受行政權力影響較大。因此社區建設，尤其是G社區這種國際化社區建設既不能單純依靠權力運行來實施，也不能完全放手發動市場和社會組織，而是需要探索一條政府托管下的居民、社會組織和市場主體三方共治模式。

首先，要建設G社區的服務代理機制。這首先要理順基層政府與社區之間的關系，考慮建立一種委托—代理的契約關系，從制度的層面規范基層政府與社區的責權邊界，通過契約形成獨立于政府的第三方社會代理，通過社會代理組織引入并管理社區組織、社區團體和其他社區市場主體，整合社會資源。社會代理由社會組織、居民與市場主體多方構成的代議制協商機構，由市場組織、社會組織和社區居民三方協商共同管理社區事務。通過社會代理機制，優選專業能力強的社會組織，定期和不定期地對社區居民的需求進行問卷調查，并結合訪談、座談等多種形式，通過網絡、微博、論壇等多種信息傳播渠道，掌握居民的真實需求，以居民的真實需求來設置代理服務項目，通過服務項目招投標形式尋找最優的社會組織來提供專業化服務。

其次，要引入獨立第三方評估機構，對社區治理開展專業、權威的評估監督，這種契約、代理和第三方評估的做法以及法治精神在國際化社區居民中并不難理解和推行。建立需求—服務—反饋的評估機制，通過對居民生活信息的掌握、管理和服務意見的反饋達到改進管理服務的目的。同時對已接受的服務進行打分，對開展的活動進行評級，對管理和服務的方式進行跟蹤問政，從而進一步了解居民的實際需要，滿足人性化管理，為社區居民參與社區管理提供合理的渠道。

再次，要根據居民的真實需要，在社區所在地基層政府的指導下，聯合出入境管理局和派出所，創立國際化社區一體化服務治理平臺，通過契約來約束政府行為，迫使政府依法行政。成立真正意義上的“市民中心”。由經過專業培訓的社區組織具體負責，承擔該地區境外人員的國際化管理、服務工作。多位一體的市民中心平臺是居民自治與政府共治相結合，既能發揮居民自主積極性，滿足社區居民多樣化服務的需求，又能建立起與政府其他職能部門溝通合作渠道，共同參與的社區工作支撐平臺。構建以社區居民需求為導向，以居民自治為原則，實現社會代理下社區居委、物業、社會組織、市場主體及社區相關服務組織共同承擔責任的長效治理機制；建立物業、房產中介、政府部門、派出所、社會組織、社區居民代表參加的“聯席會”制度，共同探討國際社區事務，通過協商決策。

最后，國際化社區不僅僅是居民生活居住的場所，更是群英薈萃的舞臺，一個國際化社區就是一個藏龍臥虎、人才濟濟的大家庭。因此，實現國際化社區的治理要善于發掘社區自身資源，建立健全社區資源共享機制，利用社會資本來強化社區居民參與，最終追求政府與社區主體共同治理的社區善治模式。一方面，發掘居民自身的社會資源，在引導資源共享的同時保護居民的隱私，既要合理使用社區本身的資源又不浪費社區資源，從而達成資源的效力最大化，滿足社區居民發展的需要。這樣做既盤活了大量沉淀在社區的靜態社會資本，又增進了社區居民的感情，讓社區資源成為社區發展的內部平臺，同時隨著社區資源流動，資源本身也能得到增值。另一方面，最大限度地調動國際化社區居民參與社區管理工作的積極性。可以從境外人員居民中招募志愿者，參與社區管理。這一做法在國外已施行多年，效果頗好，社區的境外居民樂意接受，也減少了語言溝通障礙給社區工作帶來的負面影響，變單方面硬性管理為管與被管雙方的柔性交流與互動，能最大限度地發揮管理職能作用，實現管理目標。

四、小結與討論

由傳統邁向現代、由封閉邁向開放是現代社會轉型的重要特征，一個現代的、開放的社會必然能夠包容由于消解了空間界限而交流、融合在一起的原本語言風俗不同的各色人種。從對G社區的治理觀察來看，強勢的政府、高效率的市場和居民的真實需求之間形成三方張力，因此，在現代社會轉型的視野下，只有引入社會代理機制鏈接政府、市場和居民三方，才可能保證政府的公共管理職能、市場組織的高效率服務和居民真實需求的滿足。而這需要做到以下幾點：首先，掌握社區治理的需求導向。傳統社區管理模式與國際化社區治理模式的典型區別就是需求導向型治理對后者來說更加復雜，國際化社區的居民需求差異導致傳統社區管理方式根本無法操作。因此，了解中外居民的需求是做好社區服務的關鍵和重點。通過居民的服務需求來設置服務項目，以項目承包代理、政府購買市場專業組織服務的方式來提升社區服務效能。其次，形成多方共建共治格局。國際化社區治理模式需要整合的不單單是政府資源，它更多涉及其他的社會資源，要求構建居民、政府、社會組織和市場主體等共建共治格局。一方面注重體制內各部門間的相互配合、相互協作，另一方面又注重整合體制外各社區單位、社會組織在專業服務資源上的優勢及構建多方治理的常態參與機制。再次，國際化社區的特色在于文化雜糅，這給文化交流提供了天然契機，不同的國家、種族、民族有著各自的文化背景，一個和諧的國際化社區一定是文化上相得益彰的社區，因此，一個和諧的國際化社區既要結合各國、各民族文化特色，又要結合精英文化與草根文化，同時還要提供文化交融的平臺，形成文化相融的和諧局面。最后，現代社區治理的最終結果是居民自治。國際化社區居民既有文化差異也有政治背景的差異，尚沒有一個政治治理模式能夠將不同政治背景下的居民納入統一的管理程序之中。因此，政府扶助、多位一體的居民自治平臺成為必然選擇。一個開放的國際化社區治理模式應該是社區居民、政府部門、企業單位、社會組織、第三方機構等社會主體共同參與下的社區治理。

[1]胡祥.城市社區治理的熱點問題研究[M].北京：中國地質大學出版社，2009.

[2]吳志華，翟桂萍，汪丹.大都市社區治理研究——以上海為例[M].上海：復旦大學出版社，2008.

[3]鄧偉志.談談社會建設[M].上海：東方出版中心，2009.