漢代郡域巡視制度初探

張國芝

（鄭州大學 歷史學院，河南 鄭州 450001）

中國是世界上歷史最悠久的文明古國之一，在其漫長的發(fā)展過程中，形成了一整套規(guī)范嚴密的地方巡視監(jiān)察管理體系。漢代郡域巡視制度作為中國古代監(jiān)察制度的一種重要形式，是漢代官職文化中獨具特色的一部分，它源遠流長，保證了古老的中華帝國政治活動運轉(zhuǎn)有序。

巡視制度是中國古代監(jiān)察制度的一種，指中央對地方、上級對下級進行巡視監(jiān)察的一種制度，巡視職能十分廣泛，內(nèi)容涉及行政管理的各個方面。關于漢代的郡域巡視制度研究，迄今為止，成果主要集中在幾個斷代史和關于郡域巡視制度的某一側(cè)面或某一局部的研究上。就郡域巡視制度研究的整體來看，“不系統(tǒng)”的特征極為突出；就采用的研究方法來看，普遍存在著多理論性框架而少具體論證、多重復使用二手資料而少運用原始資料等問題；就研究內(nèi)容來看，存在概念界定不清、理論體系尚未建立、散見于其他史學研究成果之中而缺乏專題式的深入介紹等問題。因此有必要對此問題進行深入的研究，以彌補學術研究之不足。

一、督郵的設置及其工作方法

漢代郡專設督郵一職，負責對所屬縣的巡視，監(jiān)察郡內(nèi)諸縣，負有考課殿最之職，所謂“分明善惡于外”①。東漢時期，地方巡視制度因襲西漢中期之制，也設置督郵一職，巡視監(jiān)察縣屬官吏，所謂“郡監(jiān)縣有五部，部有督郵掾，以察諸縣也”②。東漢京兆也設督郵，郭基等人就擔任過京兆督郵。

督郵是郡守的屬吏，地位極高，所謂“督郵、功曹，郡之極位”③。督郵和功曹在郡國都屬于權位極重的職位，是郡守的耳目心腹之官，督郵又稱督郵書掾，朱博曾經(jīng)“出為督郵書掾，所部職辦，郡中稱之”④。嚴耕望先生認為督郵書掾為本名，省稱督郵、督郵掾耳⑤，其職責為在郡與郡之間、郡縣之間傳遞各類文書。熊偉先生認為由于郡國文書來往都經(jīng)督郵之手，督郵可以通過檢查文書而察知官吏的政績和行為，由此發(fā)展出了監(jiān)察長史的職能⑥。在西漢初期，已經(jīng)形成了都吏巡視諸縣的慣例。都吏如果不稱職，郡守可以懲處。督郵一職即是由漢初的都吏演變而來。漢文帝元年三月，為了了解地方官員愛民勤政的情況，下詔令“二千石遣都吏循行，不稱者督之”⑦。如淳曰：“律說，都吏今督郵是也，閑惠曉事，即為文無害都吏。”⑧由此可見，督郵一職是從都吏一職發(fā)展演變而來，后逐漸成為巡視監(jiān)察郡轄縣的專職監(jiān)察官員。但也有學者認為，都吏和督郵雖然在職能上有很多共同之處，但也不盡相同，都吏不是職官名稱，而是郡級屬吏的法律泛稱，漢簡中所反映的都吏職能較督郵寬泛得多⑨。

督郵在一郡之內(nèi)，尊貴隆寵，權力很大，屬縣官吏都十分懼怕督郵。漢成帝時，侯文被任命為東部督郵，京兆尹孫寶頒布敕令曰：“今日鷹隼始擊，當順天氣取奸惡，以成嚴霜之誅，掾部渠有其人乎？”⑩鮑昱為郡守，“時郡境大旱。獲素善天文，曉遁甲，能役使鬼神。昱自往問何以致雨，獲曰：‘急罷三部督郵，明府當自北出，到三十里亭，雨可致也’”[11]。戴封任西華令，“時汝、潁有蝗災，獨不入西華界。時督郵行縣，蝗忽大至，督郵其日即去，蝗亦頓除，一境奇之”[12]。這里雖有神權思想的陰影，但也從側(cè)面反映出督郵在一郡之中的權力之大，地位之高。

督郵和刺史的工作方法有些相同，都是采用分部的辦法進行巡視。漢代郡域的面積都很大，一名督郵顯然無法完成巡視監(jiān)察任務，因此必須采取分部的辦法來完成。這里的部不是一個地理概念，而是一個政治意義上的概念，每一個部即為一個監(jiān)察區(qū)，郡守選派一名督郵進行巡視。所謂督郵“掌監(jiān)屬縣，有東、西、南、北、中部，謂之五部督郵也”[13]，正是此種含義。另外，還有三部、四部等不同的分法。到了東漢時期，督郵分部一般為東、西、南、北、中五部，這種部實際上就是督郵的監(jiān)察區(qū)域。

督郵在不巡視的時候，在郡守府邸辦公，如果督郵在秋冬下到屬縣巡視，他就不再在郡守府邸辦公了，為了便于監(jiān)察，就將其治所搬往其巡視的部，以達到近距離全方位接觸被巡視官員的目的，以期取得最好的巡視監(jiān)察效果。

二、督郵巡視對象及其職責

（一）舉劾屬縣長官的違法行為，揭發(fā)縣官罪狀

督郵所部諸縣令長都受其監(jiān)察，督郵可以對其違法犯罪進行案驗、調(diào)查，掌握其具體犯罪證據(jù)以后，上報郡守，由郡守進行處置。如蘇謙為郡督郵，“時魏郡李暠為美陽令，與中常侍具瑗交通，貪暴為民患，前后監(jiān)司畏其執(zhí)援，莫敢糾問。及謙至，部案得其臧，論輸左校”[14]。這里的案，就是巡視調(diào)查的意思。漢昭帝時尹翁歸為河東郡汾南督郵，“所舉應法，得其罪辜，屬縣長吏雖中傷，莫有怨者”[15]。督郵依據(jù)法律懲處縣令長等不法官吏，迫使其認罪伏法或者自動解職，是督郵的巡視監(jiān)察職能使然。

（二）舉劾所屬縣內(nèi)居住權貴的犯法行為

督郵所部之內(nèi)居住的權貴違法，都要受其彈劾。如張儉為山陽郡東部督郵，舉劾宦官侯覽及其母“殘暴百姓，所為不軌”[16]。

侯覽官至中常侍，是皇帝身邊的權貴，督郵張儉舉劾侯覽及其母親罪惡，一方面說明督郵疾惡如仇、不畏權貴，另一方面說明督郵有監(jiān)察所部之內(nèi)權貴的權力。

（三）監(jiān)察縣令長以下官吏及地方強宗豪右

奏免不稱職、不勝任、能力低下或老病之官員是督郵的職責之一。督郵根據(jù)郡守的指示，或者根據(jù)朝廷、上級的有關政令，淘汰庸官，是督郵的職責所在。東漢末年平定叛亂后，很多立功的士兵當上了地方官吏，后來，漢朝政府認為立功士兵不適宜做地方長官，就委派督郵淘汰這些官吏。漢宣帝時黃霸為潁川太守：

霸力行教化而后誅罰，務在成就全安長吏。許丞老，病聾，督郵白欲逐之，霸曰：許丞廉吏，雖老，尚能拜起送迎，正頗重聽，何傷？且善助之，毋失賢者意。[17]

亭長本為縣里低級別官吏，亦受督郵監(jiān)察。又如：

稚季耳目長，聞知之，杜門不通水火，穿舍后墻為小戶，但持鋤自治園，因文所厚自陳如此。文曰：“我與稚季幸同土壤，素無睚眥，顧受將命，分當相直。誠能自改，嚴將不治前事，即不更心，但更門戶，適趣禍耳。稚季遂不敢犯法。”[18]

稚季結(jié)交權貴，霸及一方，在督郵文的監(jiān)察下，好自為之，不敢犯法，也是一個不錯結(jié)果。漢代土地兼并嚴重，地方豪強眾多，督郵負有監(jiān)察豪強違法職責，對維護中央政權穩(wěn)定，加強君主專制，保護農(nóng)民利益，起到不小的作用。

（四）向郡太守推薦政績優(yōu)異者

督郵在性質(zhì)上屬于監(jiān)察官，但其職責卻遠遠超出了監(jiān)督的范圍。表彰良善、推薦政績卓著者也是督郵職責之一。如漢平帝時期，密令卓茂愛民如子，舉善而教，口無惡言，治縣有方，“數(shù)年，教化大行，道不拾遺。平帝時，天下大蝗，河南二十余縣皆被其災，獨不入密縣界。督郵言之，太守不信，自出案行，見乃服焉”[19]。督郵向郡守表揚政績突出的密令卓茂，便是督郵揚善的職責。

（五）追按盜賊，押解罪犯

督郵不僅有監(jiān)察權、奏免彈劾權，而且還有按驗、抓捕、押解罪犯等其他的權力。如“建寧二年，遂大誅黨人，詔下急捕滂等。督郵吳導至縣，抱詔書，閉傳舍，伏床而泣。滂聞之，曰：‘必為我也。’即自詣獄”[20]。馬援為郡督郵，“送囚至司命府，囚有重罪，援哀而縱之，遂亡命北地”[21]。以上幾則材料顯示，督郵除了監(jiān)察權，還具有按驗權、抓捕權。

（六）督郵巡視職責以外的活動

督郵由郡守委派，對郡守負責，郡守都把督郵視為親信，加上督郵被視為郡之極位，權力很大，影響廣泛，對于郡中其他不易開展的工作，交由督郵進行處理，往往產(chǎn)生意想不到的效果。如皇帝或者郡守等上級官員出巡、視察時，督郵要擔當聯(lián)絡人，提前勘察路線并負責上級官員的安全保衛(wèi)工作。督郵在巡行所部諸縣之時，如果出現(xiàn)災荒、疾疫等自然災害，還負有慰問百姓的職責。如鐘離意少為郡督郵，“建武十四年，會稽大疫，死者萬數(shù)，意獨身自隱親，經(jīng)給醫(yī)藥，所部多蒙全濟”[22]。其他諸如協(xié)助收取賦稅、考察人員、檢查邊郡戍務等有時也需要督郵去完成，本文不再一一列舉。

督郵在巡視時，被巡視的屬縣各級官吏不得對其傲慢和無禮凌辱，否則將會得到嚴厲懲處。但是對巡視當中發(fā)現(xiàn)的違法官吏，督郵作為太守的耳目之官其并無處理權，不能獨立行使巡視監(jiān)察權，他只能在查清犯罪事實的基礎上，定期上報郡守處置。如鐘離意曾為督郵，“時部縣亭長有受人酒禮者，府下記案考之。意封還記，入言于太守”[23]。對于發(fā)現(xiàn)的違法犯罪情況，先記錄下來，隨時回去向太守匯報。另外，有的太守需要了解督郵工作情況，還可以隨時將督郵召回。如何敞為汝南太守，“敞疾文俗吏以苛刻求當時名譽，故在職以寬和為政。立春日，常召督郵還府，分遣儒術大吏案行屬縣，顯孝悌有義行者”[24]。

三、督郵的選任和管理

督郵受太守遴選和委派，工作對太守負責，受制于郡國太守，是郡守的耳目和眼睛，幫助郡守了解轄區(qū)情況，以便郡守做出正確判斷和決策。

（一）督郵的選任

遴選督郵的條件很高。從現(xiàn)有史料來看，第一，要求其剛正不阿。漢成帝時孫寶為京兆尹，“故吏侯文以剛直不茍合，常稱疾不肯仕，寶以恩禮請文，欲為布衣友，日設酒食，妻子相對。文求受署為掾，進見如賓禮。數(shù)月，以立秋日署文東部督郵”[25]。正是侯文剛正不阿，才為孫寶所賞識，并以賓禮相待，最終被任命東部督郵。第二，要求督郵年齡不能太大。督郵大多數(shù)由年齡較小、血氣方剛之人擔任，以卑制尊，以小制大，以少制老，較易起到監(jiān)察效果，這也是漢代乃至封建社會監(jiān)察體制的一大特色。滿寵任督郵時18歲，朱穆任督郵時20歲，戴宏任督郵時22歲，皆為年少之人。當然也有年齡較大之人擔任督郵，但數(shù)量不多。第三，要求督郵出身卑微。因為郡中強宗富豪、達官權貴是被監(jiān)督對象，如果選任出身官宦之家擔任督郵，則容易沆瀣一氣，起不到監(jiān)督作用，違背中央和郡守初衷。如督郵鄭弘曾是鄉(xiāng)嗇夫，督郵許慶家貧無馬，不肯受人一餐。第四，督郵以本地人居多。本鄉(xiāng)之人熟悉情況，能夠充分了解錯綜復雜的人際關系，能夠更好地履行職責，為郡守服務。蘇謙、鄭弘、尹翁歸都是以本地人的身份任督郵之職的。

（二）督郵的管理

督郵工作上對太守負責，受太守委派和監(jiān)督管理，對外維護郡守的權威和聲望、名譽，執(zhí)行職責和郡守下達的命令，如果政績卓著，郡守可以向上級推薦，或者委以重任并給予物質(zhì)上、精神上的獎勵。但是督郵有時對太守也能起到一定的限制作用，例如督郵可以進諫。如漢順帝年間，魏郡太守納賄，繁陽縣令陳球不與，太守讓督郵驅(qū)逐縣令，督郵不肯，并說：“魏郡十五城，獨繁陽有異政，今受命逐之，將致議于天下矣。”[26]正是督郵的極力反對，陳球才沒有被驅(qū)逐。

四、余論

督郵的出現(xiàn)，彌補了刺史在監(jiān)察范圍上不及縣一級官吏的缺陷，與刺史形成了互相聯(lián)系的兩級巡視監(jiān)察網(wǎng)絡，加強了中央對地方的監(jiān)督，對澄清地方吏治、推行教化、穩(wěn)定社會秩序有著重要作用，同時也表明了漢代郡域巡視監(jiān)察制度已經(jīng)相當完善，達到了一定的高度和水平。督郵和刺史都為監(jiān)察官員，其職責也有重合的地方，但漢代的督郵監(jiān)察和刺史監(jiān)察并不是一元的，而是二元結(jié)構(gòu)，刺史由中央任命，對中央負責，監(jiān)督諸郡郡守，督郵由郡守委派，對郡守負責，監(jiān)察郡屬官吏，是地方自治權的一種體現(xiàn)。二者所維護的利益主體是矛盾的、沖突的，這對中央集權是不利的。刺史和督郵沒有上下級關系，但刺史能夠根據(jù)工作需要調(diào)動和制約督郵，督郵負責郡內(nèi)的考核，這種考核結(jié)果往往被刺史調(diào)閱使用，作為考核郡守的依據(jù)。究其原因，第一，刺史巡視對象為郡守等兩千石官員，如果郡守被刺史查處，作為郡守心腹的督郵，也難逃其咎，往往也被追責拷問。第二，西漢刺史嚴格按照《刺史六條》行使巡視職責，縣丞、縣尉不在巡視監(jiān)察之列，到了東漢，刺史的監(jiān)察職權已經(jīng)下及黃綬，即縣丞一級官吏刺史也可以巡視監(jiān)察，刺史督郵業(yè)務有了重疊。第三，西漢的刺史要親自到中央?yún)R報工作，東漢則“但因計吏，不復自詣京師”[27]。從此州牧或刺史不復自詣京師，也就是由中央官逐漸演變成了地方官，具備了巡視官員和行政官員的雙重身份。綜上，刺史對督郵還是有一定的監(jiān)督管制和指揮能力的。

監(jiān)察權和處理權的分開，客觀上是對督郵權力的一種限制，防止其濫用律條和權力、濫殺無辜，同時對督郵來說也是一種保護。但是督郵只有巡視監(jiān)督權以及如何處理的建議權，而處理權則上收至郡守，由郡守負責處理，這就產(chǎn)生了一種弊端：監(jiān)察權隸屬于行政權，使?jié)h代督郵的巡視監(jiān)察具有不徹底性，一定程度上削弱了督郵的巡視效果。前文督郵白欲逐年老病聾的許丞，由于郡守黃霸的反對，督郵的建議最終沒有被采納即為一例。

督郵巡視保證了漢代郡級行政管理工作的正常運轉(zhuǎn)，提高了行政管理的質(zhì)量和效率。督郵在一郡當中，地位尊寵，屬郡之極位，因此出巡每到一縣，按照漢代禮儀，縣令要派專門人員到縣界迎接，場面甚是壯觀，如有怠慢，則要受到追究。督郵為一郡極位，執(zhí)掌巡視監(jiān)督大權，素質(zhì)低劣的督郵欺壓百姓、擾政苛民的事件屢有發(fā)生，縣屬官員和社會民眾對督郵十分反感。如“上邽姜岐，守道隱居，名聞西州。橋玄欲召以為吏，上邽姜岐稱疾不就。玄怒，令督郵尹益前去逼迫說：‘岐若不至，趣嫁其母。’”[28]漢明帝永平七年，宋均為九江太守，“五日一聽事，悉省掾、史，閉督郵府內(nèi)，屬縣無事，百姓安業(yè)”[29]。從以上二則材料看出，督郵常常以巡視為名，侵擾諸縣，欺壓百姓，制造事端，諸縣長官和百姓既懼怕又反感。

注釋：

①《漢書》卷七六《韓延壽傳》。

②《后漢書》卷五五《卓茂傳轉(zhuǎn)引〈續(xù)漢志〉》。

③應劭：《漢官儀》。

④《漢書》卷八三《朱博傳》。

⑤參閱嚴耕望：《中國地方行政制度史》上編（一）卷上，秦漢地方行政制度（上冊），中央研究院歷史語言研究所專刊之四十五，1961年，第138頁。

⑥參閱熊偉《秦漢監(jiān)察制度史研究》，天津人民出版社2011年3月版，第197頁。

⑦⑧《漢書》卷四《文帝紀》。

⑨參閱王俊梅《秦漢郡縣屬吏研究》，中國人民大學，2008年博士論文，第108頁。

⑩[18][25]《漢書》卷七七《孫寶傳》。

[11]《后漢書》卷二九《鮑昱傳》。

[12]《后漢書》卷八一《戴封傳》。

[13]《文獻通考》卷六三《職官考》。

[14]《后漢書》卷三一《蘇章傳》。

[15]《漢書》卷七六《尹翁歸傳》。

[16]《后漢書》卷六七《黨錮列傳·張儉》。

[17]《漢書》卷八九《循吏傳》。

[19]《后漢書》卷二五《卓茂傳》。

[20]《后漢書》卷六七《范滂傳》。

[21]《后漢書》卷二四《馬援傳》。

[22][23]《后漢書》卷四一《鐘離意傳》。

[24]《后漢書》卷四三《何敞傳》。

[26]《后漢書》卷五六《陳球傳》。

[27]《通典》卷第三十二《職官十四·州郡上·州牧刺史》。

[28]《后漢書》卷五一《橋玄傳》。

[29]《資治通鑒》卷四五《漢紀三十七》。