民國時期中學教育財政體制探析

楊云蘭

（沈陽師范大學 教育科學學院，遼寧 沈陽 110034）

近代意義的教育財政體制肇始于清末新式教育的建立和發展。在當時歷史條件下，人們日益認識到教育對國家興衰存亡的重要作用，也認識到國家和政府興辦教育首先必須為其發展提供物質基礎。這樣，隨著教育納入國家公共財政，教育財政制度也就產生了，使“科層化的教育財政體制日益取代集權型的傳統教育財政體制”[1]。民國時期，特別是20世紀二三十年代，西方相關制度的引進和模仿，使這一時期的教育財政體制架構逐步建立并完善，成為影響當時中學教育發展的關鍵因素。

一、民國時期中學教育財政體制的初步發展

盡管中學在清末已經出現，但真正成熟發展卻在民國成立后。此時各項中學教育制度才逐步走向規范化，中學教育財政體制也有新發展。主要表現在：

（一）進一步明確各類中學教育經費支出主體

民國時期中學辦學主體決定了中學教育經費的來源渠道。光緒二十八年《奏定之學堂章程》規定，中學堂由府治設立者稱為“官立中學堂”，由私人捐資設立者稱為“民立中學堂”。民國成立以后，經1922年新學制變更，直至1932年《中學法》、1933年《中學規程》的相繼頒布，最終明確了根據辦學主體的不同把中學分為省立、縣立、共立（聯立）、私立等類型。各類中學經費開支也由各自辦學主體承擔。1933年《中學規程》明確規定：“省市立中學之開辦經常臨時各費由省市款支給之，縣立或聯立中學經費由縣或聯立各縣縣款支給之，私立中學經費由其校董會支給之。”同時還提出經費補助辦法：“縣立中學如確因地方貧瘠及成績優良得受省款補助，私立中學非確屬成績優良不得受公款補助。”“公款補助縣立私立中學之標準，由省市教育行政機關規定呈報教育部備案。”[2]361935年教育部又公布《修正中學規程》，進一步確定按照不同辦學主體劃分中學教育經費的支給[3]422-425。上述規約實質從制度上確定了中學教育經費的來源主體，即：省市立中學經費由省市級政府投入，縣聯立中學經費則主要由縣級政府決定，私立中學經費則由主辦者管理。其中，省市級政府還必須對經費困難且辦學較好的縣立及私立中學負有補助經費職責。這種經費投入體制已體現出科層化教育財政體制權責明晰的基本訴求。

（二）逐步建立健全地方教育經費管理機構

健全的管理機構是制度建設和變革前提。民國時期按區域行政關系，全國形成了從中央到省、自治區、市、縣自上而下較完備的教育財政管理機構。對中學教育而言，地方教育行政機構其實起主要作用，因為其完善與否直接影響中學教育財政的發展。

清末由于新式教育興起，學部奏請在各省設提學使司并下設學務公所。這是我國省級教育行政的最初組織。民國初，提學使司被撤銷，大多省區把教育事業附設于都督府民政司教育科。1917年，中央政府公布《教育廳暫行條例》，各省設教育廳，直屬教育部，掌管省教育經費，從此開始有統一專管教育經費的機構。后來由于南京國民政府曾試行大學區制，教育廳一度被廢止，直到1929年，各省才恢復教育廳制。在設立縣級教育經費管理機構方面，民國政府汲取了清末設置勸學所的經驗，教育部1915年通過頒布《地方學事通則》《勸學所章程》及《學務委員會規則》，通令各省一律恢復勸學所，經管縣屬教育經費。1927年，各縣改設教育局。這樣，省教育廳、縣教育局成為民國中后期地方教育經費的管理機構。

地方教育經費管理機構職能的完備主要完成于民國30年代初，其標志是相對獨立的教育經費管理機構的成立。一方面由當時教育經費獨立運動所致；另一方面，也由教育財政日益發展使然。當時各省多設有教育經費管理機關及稽核機關，各縣則大抵設立教育款產委員會或教育經費委員會，以此監督教育經費不被挪用。如江蘇設立省教育經費委員會作為支配及增籌經費最高機關，設立教育經費管理處負責辦理各項教育專款之征收、支付及保管；同時還在教育經費委員會設置稽核委員會，審計教育經費管理，處理各項收支賬目，并審核發款通知書[3]106。此類地方教育經費管理機構的職責主要為增籌、保管、發放、稽核以及補助中學教育經費，并予以監督。這為地方教育財政的發展提供了必要的組織保障。需注意的是，教育經費未完全獨立的省份雖設立教育經費保管委員會，但實際仍由教育廳、教育局管理教育經費。如安徽省于1933年5月頒布《安徽省縣教育局辦事通則》，提出縣教育局設第二科，掌管有關教育經費出納及預算編制事項[2]131。其他如甘肅省、綏遠省等地區也是這種狀況。

（三）逐步明確地方政府的教育財政職責

民國初期，國民政府依國家稅與地方稅劃分標準，規定中小學經費由省縣地方負擔。1917年以后，由于政局紛亂，戰事頻仍，軍需浩繁，教育經費經常被挪用。鑒于此，當時教育界人士倡議教育經費獨立運動，強烈要求政府指定特種捐稅為教育專款，由專設機關保管，并實行特別會計制度，以保障教育經費供給。為此，1924年國民黨政綱明定保障教育經費獨立。據此部分省市實行教育經費獨立，劃定教育專款。如江蘇省中等教育經費自1925年起，即以屠宰稅、牙帖稅、卷煙特稅、漕米省附稅四項為教育專款[3]106。1931年行政院又頒布《地方教育經費保障辦法》，規定：“各省市及各縣市政府對于現有之教育經費總額，應切實保障，不得任其短少。自民國二十年起，各項新增地方捐稅，由省市政府酌定提留若干成，作為地方教育經費。各地方現有教育財產，應由各該地方教育行政機關，……切實整理之。在某項統征之捐稅中，地方教育定案所占成數，永遠不得減少。統征額數增多時，教育經費成數，應按照比例數同時增加。各地方政府應組織教育經費稽核委員會，稽核關于教育經費之預算決算及一切賬目。”[2]23-24這些法令法規雖然因中央財政能力無法切實實施，但地方卻已陸續試行。許多省份陸續指定固定稅收以保障中學教育經費，如浙江省1933年指定箔類營業稅每年120萬元，煙酒稅全數每年約20萬元，屠宰營業稅全數每年約60萬元，三項約共兩百萬元，作為省教育經費專款[3]107。這些確實在一定程度保證了地方政府在中學教育財政中的相對獨立性及主體性。當然，地方政府在加強經費管理職責的同時，其財政投入負擔也不斷增加。據統計，在1933年各級教育財政投資結構中，中央、省、縣各級教育財政經費支出的比重分別為15.2%、32.9%、51.8%。在財政結構中，各級教育經費占各級財政支出的百分比，中央、省、縣分別為2.5%、12.4%、38.7%[4]。可見，三級政府中縣級教育經費占其財政支出比例最高，省政府其次。這也反映出地方政府在教育特別是地方普通教育發展中的突出作用。

抗戰時期，為適應戰時需要，國民政府改革了財政制度。1935年7月24日，國民政府制定《財政收支系統法》，劃分了中央財政與地方財政，以及地方財政中省縣市財政。其中，對教育文化支出，規定“凡有全國一致之性質，或為一省或院轄市資力所不能發展或興辦者，歸中央。凡有全省一致之性質，或為一縣市局資力所不能發展或興辦者，歸省。凡有因地制宜之性質，或為一縣市局資力所能發展或興辦者，歸縣市局。”[5]613并要求“各上級政府為求所管轄各區域間教育、文化……等事業之平均發展，得對下級政府給與補助金。并得由其他下級政府取得協助金。”[5]613同時，國民政府在1936年《中華民國憲法草案》中還明確規定了各級政府所撥教育經費在財政性支出中所占比例：“教育經費之最低限度，在中央為其預算總額百分之十五，在省區及縣市，為其預算總額百分之三十。其依法律獨立之教育基金，并予以保障。貧瘠省區之教育經費，由國庫補助之。”[6]23總之，財政系統二級制轉為三級制，使中央一部分財政權劃歸地方，地方政府在中學教育財政收支系統中有了更多自主權。此外，在這一階段，地方中學教育經費支出仍然一直保持較高的比例，居于主導地位。據統計，1939—1944年期間，中等教育經費支出占全省市地方教育文化費的比例分別為47.81%、42.67%、45.10%、39.52%、46.74%、44.51%；而中央中等教育經費支出占本級教育文化費卻分別為 15.4%、17.96%、17.82%、11.14%、9.49%、18.09%[7]。可見，在1939－1944年之間，各省（市）中等教育經費支出比例遠遠高于中央，年均為44.39%，而中央卻只有14.98%。在中等教育經費支出中，地方中學教育經費支出也遠遠高于職業、師范等其他中等教育。據當時部頒標準，中學教育經費支出應占中等教育經費的40%，但實際許多地區大都高于此，如江蘇省1933－1935年度就分別達到了 49.80%、46.58%、46.63%[8]。

可以說，民國時期無論教育財政管理還是教育經費投入，地方政府都已逐漸成為中學教育財政的主體，其中學教育財政職能也在不斷增強。

二、民國時期中學教育財政體制的主要問題

民國時期中學教育財政體制為中學教育的發展提供了物質保障，取得了一定成績，但也存在突出問題。陳友松于1947年即指出，當時教育財政“一言以蔽之”就是“沒有健全的教育財政制度”[9]。這也成為民國時期中學教育財政體制發展的主要弊端。

（一）制度流于形式，許多法律法規并未真正實行

民國時期的教育財政制度仍較混亂，許多法律法規形同虛設，根本無法實行，普遍存在“有令不行，有法不依”現象。例如，民國時期政府為防止地方教育經費任意挪用，先后頒布了一系列法規加以保障，包括：《各省教育經費須保障其獨立》（1929年），《地方教育經費保障辦法》（1931年）等。《中華民國約法（草案）》（1930年）、《中華民國訓政時期約法（草案）》（1931年）、《中華民國憲法草案》（1936年）等也規定要保障地方教育經費依法獨立。但由于政治腐敗，政令不通，加上戰爭頻仍，中央財政混亂甚至瀕于崩潰，致使中學教育教育經費被挪作他用、拖欠中學教育經費、拖欠教師薪資現象時有發生。如福建省中等教育經費，省政府決定從1929年度起，指定將鹽稅附加每月劃撥12萬元作為教育專款，但1929年至1930年間，實際僅有8萬元，直到1933年2月經省政府與財政部力爭，才始定為每月11萬元[3]107-108。為此當年即有人指出，教育經費獨立其實只是流于空話，因為“軍費不夠的時候，當然只好挪移別項費用，……談教育經費獨立，再談三十年也是枉然！”[10]

（二）地方教育財政各自為政，中學教育地區差異不斷擴大

強化地方政府中學教育財政的職責，利于保障中學教育經費，但也極易造成新弊病：

第一，地方教育財政權出現被濫用甚至獨裁現象。當時中央權力下放并沒有被一些地方政府用于加強中學教育財政收支管理，促進中學教育收支平衡，緩解中央教育財政困難等方面，而是從地方利益甚至軍閥、地方勢力利益出發，挾權自重，使原本不合法教育收支合法化，打著“發展中學教育”旗號循私枉法，致使地方之間各自為政。地方政府在中學教育財政中往往具有全部決定權卻缺乏有效監督，這必然使轉移到地方后的中央財權屢被濫用。

第二，地方教育財政不同支付能力導致各地中學教育發展不均衡。民國時期特別是南京政府成立后劃分了國家收支和地方收支的暫行標準，省縣支出劃分與分配，均由各省自定，這使地方財政在很大程度上須自籌歲入，穩定性差。這種狀況無疑會極大影響方教育財政收支能力。一方面，不同地區間的經濟發展水平使各地教育投入基數不一樣，經濟狀況好的地區可以提供更充裕且更優質教育資源；另一方面，地方政府對教育的重視程度不同，也必然影響地方教育投入。這兩個方面導致的必然結果就是地區之間教育發展的不均衡進一步擴大，繼而造成教育不公平。據《第一次中國教育年鑒》相關數據，以1930年部分省中學生均教育經費為例，地區差異極為明顯：東省特別區（303.66元）、寧夏（190.00元）、安徽（129.00元）、福建（125.05元）、上海市（114.00元）、浙江（111.00元）等中學生均經費遠遠高于全國水平（89.01元），而云南（32.40元）、四川（57.30元）、遼寧（77.72元）、山西（88.22元）等省則處于全國水平線之下[11]。①除浙江省的“公立中學生均經費”是《第一次中國教育年鑒》中原數據外，其他各省市的中學生均經費數據均為該省“省立中學生均經費”和“縣立中學生均經費”之和。其中，東省特別區與云南省兩地區相差更大，近達10倍。

（三）中學教育經費不足，難以得到保障

1924年有人指責當時教育經費，“就中央言，教育經費不及軍政費百分之一，而時虞不得。就地方言，終日割肉補瘡，奄奄待弊，教育之發展，不足言也。”[12]這充分反映出民國時期教育經費的窘況，而中學教育經費也同樣艱難。

首先，中央財政教育投入難以落實。民國時期，由于戰爭頻繁，中央財政支出絕大部分用于軍事，這就造成教育財政經常“名存實亡”。據統計，民國財政中軍務與債務兩項費用占全部歲出的百分之七十以上[5]166-167。而“國家教育文化經費，由中央編列，數目甚少，抗戰以前，每年僅占總預算3-4%，最低時竟降至1.46%”[6]51。另據1933、1934兩年度中央暨各省縣市歲入歲出經費總數與教育經費數統計結果，縣市教費占歲出經費總數頗多，平均約為37%至38%，省市次之，平均約為12.4%，中央最少，僅為2.52%至4.68%[13]。而在國民政府宣布的憲法草案中明確規定了中央教育經費的最低限度，應為預算總額15%，省區及縣市應為30%。可見，不僅省市相差尚遠，中央則尤為懸殊。這樣一種財政狀況，致使有關教育財政種種舉措大多流于一紙空文。

其次，地方政府本級教育投入不到位。各省市教育經費大多由省市財政統收統支。北洋軍閥統治時期，各地軍閥獨攬地方大權，財政上公私不分，很大一部分公財轉入私囊。南京國民政府成立后，盡管劃分了國家地方收支，但縣級財政未明確規定。在地方財政歲出方面，主要支出行政費、公安費以及債務費，據1935年數據統計，僅這三項在江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、福建、廣東、廣西、河北、山東、山西、河南、陜西等15省的地方財政支出的總和就達172.4百萬元，占15省歲出總預算數（349.0百萬元）的一半弱（49.4%）[14]85。而教育文化費在15省的財政歲出中則為最少的一項，15省總數只有41.1百萬元，每省平均僅有2.74百萬元，平均占本省歲出預算數的11.77%[14]87。如此微不足道的地方教育經費投入必然難以支撐龐大的中學教育事業。

最后，中學教育本身不斷擴大的規模也需投入更多教育經費。1936年全國在校中學生數為482522人，到1945年則為1262199人[6]1433-1434，擴大近3倍。然而，中學教育經費投入卻捉襟見肘。1945年，中等教育每生歲費3.3元，與1936年每生歲費97元相比，教學設備費用僅有戰前3.4%[15]。同時，連年戰爭也使當時中學教育經費更為艱難，特別抗戰時期，中學遭到嚴重破壞，受到了空前損失，甚至連中學的基本運轉都難以維持。這對有限的中學教育經費來說無疑雪上加霜，可以說這也是造成中學教育經費較困難的原因之一。

三、民國中學教育財政發展的一些啟示

民國時期中學教育財政體制發展的經驗與教訓至今仍有啟示意義。

（一）必須提升直接制約中等教育平衡發展的地方政府教育財政支付能力

地方政府教育財政能力是指政府以公共權力為基礎而籌集財力，并合理進行再分配，以提供充足的教育資源滿足區域內的受教育需求，促進本區域教育發展的能力。這種能力制約與中學教育事業發展息息相關。主要原因是：1.地方教育財政自給能力特別是教育籌資能力差，難以保證中學教育經費。地方財政由于嚴重缺乏自給能力，地方政府自有財力則小于事權。換言之，地方財政自給能力與其承擔的支出責任極不對稱，兩者形成強烈反差。這種過低的財政自給能力不僅影響著地方教育財政的決策行為，以至出現亂收費、拖欠教師工資等非正常現象；也導致地方教育財政對中央財政的高度依賴，降低了地方政府的教育財政自主能力。因此，地方政府只有加大自身教育資金籌措能力，采取地方政府、中央政府和社會共同負擔的多渠道籌資方式，才能加大中學教育經費投入，保障中學教育事業順利發展。2.地方財政支出結構難以適時調整和優化，使財權和事權不統一。支出效益是政府財政能力的核心。一個地方政府的教育財政能力更多表現在其行使職能效率上，看其教育財政支出是否對當地教育發展產生影響。但是，由于地方教育財政支出結構不合理，再加之地方政府官員決策的短期性，使中學教育經費經常出現“寅吃卯糧”現象。因此，首先只有政府與社會之間責任界定明晰，本由政府財政支出的中學教育經費才能到位，減少甚至避免有些地方政府將責任推給社會，淡化教育事業的公益性。其次，政府間的責任也應厘定清晰，包括中央與地方政府、地方各級政府之間。惟其如此才能減少各級政府相互推諉扯皮，出現基層政府的支出責任與財力保障嚴重不匹配現象。

（二）必須強化負責教育資源再分配的中央教育財政的宏觀調控能力

財政分權的一個重要依據是通過地方政府的積極參與改善教育發展狀況，以實現轄區內教育效率更高而成本更低的全面可持續發展。這樣導致的結果是：財政收入越高，地方留存收益就越多，其中預算外收入更是100%留存。這種激勵使得地方政府對發展其轄區有著極高積極性，致使地區中學教育發展不均衡。因此，中學教育事業的發展，除了需要地方政府的各方面努力外，還需要增強中央教育財政的調控能力，保障中學教育事業的公平性。而實現這種調控能力的一個重要途徑就是完善教育財政轉移支付制度。教育財政轉移支付是指中央政府與地方政府間財政收入在教育上的轉移，主要是通過對落后地區的教育財政和教育資源的補助，以解決教育經費總量不足，縮小區域間發展差異，促進教育均衡發展。中學教育區域發展不均衡狀況仍較嚴重，城鄉、沿海地區與西部地區、邊遠貧困地區、少數民族地區等在享受公共教育資源上有著很大差距。而中學教育財政轉移支付制度還不夠規范，仍保留了維持既得利益的體制性轉移支付，受制于經濟發展水平，越是經濟不發達地區，體制性補助反而越少，偏離了均等化目標，加大了區域間差距。為此必須：1.改革中學教育財政轉移支付模式，實行以縱向轉移支付為主、輔之以橫向模式，調控地區間中學教育經費的規模，以便于地區間財力的流通，促進地區間中學教育財政的均衡。2.制定中學教育財政轉移支付的傾斜政策，發揮中央財政宏觀調控能力扶持弱勢地區，進一步加大對農村地區、中西部地區、民族地區、邊疆地區、貧困地區中學教育事業的支持，加大中央財政的教育轉移支付力度，幫助欠發達地區解決教育均等化問題。

中央政府和地方政府作為不同的財政主體，中央政府立足于全局，注重宏觀協調；地方政府偏重于局部，主要為本地區中學教育事業的發展服務。因此，根據不同時期的教育發展要求，國家通過增加中學教育財政撥款等教育財政政策，統籌區域間教育的協調發展，以實現對全國中學教育事業的宏觀調控和指導，這樣才能有效保證中學教育事業發展的公平與效率。

（三）必須從制度上保障中學教育財政的整體實現能力

中學教育財政的發展離不開必要的保障措施，否則其實施效率必將大打折扣。一般來說，中學教育財政的保障能力主要通過教育財政管理的法律機制和監督機制兩方面體現。這兩方面機制的建設有利于推進中學教育財政透明化、民主化、法制化，使中學教育事業得到可靠的財政保障。1.促進中學教育財政的法制化建設。目前，中學教育財政的法律基礎比較薄弱，許多教育財政相關事宜在很大程度上是依據中央政府的“決定”、“通知”等形式加以傳達或執行，造成教育財政的隨意性、模糊性及不穩定性，降低了教育資源的分配效率，阻礙了各地方政府間的教育財政均等化進程。因此，以必要法律法規規范中學教育財政管理，明確各級政府間教育財政關系，避免教育財政支出的隨意性和扯皮現象，這是提高教育財政管理的效率與效益的制度化前提。此外，對于中學教育這項地方教育事業來說，尤其需要規范省及省以下各級政府的財力保障機制，完善省、市、縣級政府之間的財政體制，切實做到財力與其承擔的支出責任相適應。2.注重中學教育財政的監督機制建設。我國教育財政管理總體上仍較粗放，財政監督比較薄弱，重收入輕支出、重分配輕監督現象突出。因此，必須構建和完善財政監管工作機制，不僅要建立和完善教育財政內部監督機制，對財政機構執行情況進行再監督；也要對教育財政外部監督機制不斷完善，吸引社會參與，擴大監督網絡，從而將財政管理與財政監督有機結合起來。

[1]商麗浩.政府與社會——近代公共教育經費配置研究[M].石家莊：河北教育出版社，2002：35.

[2]教育部.第一次中國教育年鑒·乙編教育法規[Z].上海：開明書店，1934.

[3]中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編第五輯第一編教育（一）[Z].南京：江蘇古籍出版社，1994.

[4]商麗浩，田正平.中國教育財政制度近代化的歷史走向[J].教育研究，2001（4）：74-78.

[5]朱斯煌.民國經濟史[M].上海：銀行學會銀行周報社，1948.

[6]教育部教育年鑒編纂委員會.第二次中國教育年鑒[Z].上海：商務印書館，1948.

[7]中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編第五輯第二編教育（一）[Z].南京：江蘇古籍出版社，1997：357-362.

[8]周佛海.江蘇教育最近之設施[J].教育雜志，1936（7）：25-35.

[9]陳友松.戰后中國教育經費問題（二）[J].教育雜志，1948（5）：14-19.

[10]周谷城.國家建設中之教育改造[J].教育雜志，1929（4）：1-11.

[11]教育部.第一次中國教育年鑒·丙編教育概況[Z].上海：開明書店，1934：195-304.

[12]程其保.中國教育經費綱要[J].新教育，1924（1、2合期）：1-10.

[13]教育部統計室.中華民國二十二、二十三年度全國教育經費統計[Z].上海：商務印書館，1937：1.

[14]楊蔭溥.民國財政史[M].北京：中國財政經濟出版社，1985.

[15]熊子容.我國中等教育經費問題[J].教育雜志，1948（8）：24-31.