派出檢察機構設置的理性反思與完善探究

杜國強，周洪波

（1.廣州市花都區人民檢察院，廣東 廣州 510800；2.國家檢察官學院，北京 100144）

派出檢察機構是我國檢察機關的重要組成部分，是檢察權有效運行的重要載體之一。我國現行的《人民檢察院組織法》第二條第三款規定：省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構。該款作為設置派出檢察機構的基本法律依據，歷經三十多年未曾修改和完善，實踐中也存在許多問題，因此，加強對派出檢察機構設置問題的研究，對于推動《人民檢察院組織法》的修改，規范派出檢察機構的設置和管理，促進中國特色社會主義檢察制度不斷完善和發展具有重要的理論意義和實踐價值。

一、派出檢察機構的概念及主要組織形式

關于派出檢察機構的概念，近年理論界進行了深入的研究，并做出了不同的界定。例如有的學者認為，派出檢察機構是檢察機關根據工作需要在一定行政區域或者工礦區、農墾區、林區、監獄、勞教所、看守所等特殊區域內設置的派出組織①。另有學者認為，檢察機關的派出機構是檢察機關根據人民檢察院組織法和檢察工作的需要，在一定行政區域或監獄等特殊場所設置的派出組織，是檢察機關為更好地履行法律監督職責而設立的②。相比而言，第二種表述之優點在于強調了派出檢察機構設置的法律依據，但《人民檢察院組織法》僅規定檢察機關根據工作需要可以設置人民檢察院作為派出機構，未包含派出檢察室，而目前無論理論界還是實務界均認為派出檢察室是當然的派出檢察機構③。而派出檢察室的設置主要依據的是高檢院內部規范性文件，而非《人民檢察院組織法》④。在設置的條件和審批程序方面，無論是派出檢察院還是派出檢察室都有嚴格要求。此外，隨著司法改革的不斷發展，原來的鐵路檢察機關已由單純的專門檢察機關成為省級檢察院的派出機構⑤，而其不是按區域而是按組織系統來劃分的。因此我們認為對派出檢察機構應當這樣界定：派出檢察機構是檢察機關根據工作需要，依據《人民檢察院組織法》及有關規定，按照一定程序在特定的組織系統、行政區域或監獄等特殊場所設置的派出組織。

依據法律規定及客觀實際，我國的派出檢察機構主要包括派出檢察院和派出檢察室兩種形式，按照組織系統或所在區域又可分為：鐵路運輸檢察院，監所派出檢察院及派駐檢察室，工礦區、農墾區、林區、油田、壩區等專門區域的派出檢察院或派出檢察室，開發區、科學城的派出檢察院或派出檢察室，駐鄉鎮、街道、社區檢察室（以下簡稱“鄉鎮檢察室”）等。不包括兵團檢察院、直轄市檢察院分院和省級檢察院在地區行署設立的分院⑥。

二、派出檢察機構設置和管理中存在的問題和困難

（一）設置的法律依據不充分，法律地位不明確

當前，我國各類派出檢察機構的設置和管理主要是根據《人民檢察院組織法》及內部文件的規定來操作的，而《人民檢察院組織法》關于派出檢察機構設置的規定僅有一款，比較原則和抽象；另外，該款未授予市級檢察院設置派出檢察院的權力，也不符合我國檢察機關的組織體系及現實需要。而監所派出檢察機構及鄉鎮檢察室目前主要是依據高檢院內部文件進行設置和管理的，尚未上升到國家法律層面，致使在實踐中一些監獄集中、在押人員較多的地區亟須設置監所檢察院的往往不能得到及時批準，鄉鎮檢察室能否設置也主要取決于地方黨委、政府的認同和支持程度。法律依據不足成為當前派出檢察機構設置工作面臨的最大問題和困難。

（二）設置和審批權限不清，設置較為混亂

由于對派出檢察機構的設置缺乏具體規定，實踐中派出檢察機構設置的情況比較混亂，主要表現為：一是設置主體和審批程序不規范。實踐中，除省級和縣級檢察院可以依法設置派出檢察院外，還存在由市級檢察院設置或者由派出檢察院再派出檢察院的情況。另外，《人民檢察院組織法》規定縣一級檢察院可以設置派出檢察院，也不符合檢察機關實行四級設置的原則；在派出檢察室設置方面則更為混亂。二是設置布局不合理。在有些亟須設立派出檢察院的地方卻沒有設置，有的地方則重復設置派出檢察院，如東北某縣級市境內就設有三個林區檢察院。另外，按照相關規定，只有國家級開發區才可以設立派出檢察院，而實踐中一些省級或市級的開發區也設立了派出檢察院⑦。三是設置規格不統一、未實現對等設置。主要表現為監所派出檢察機構設置的規格缺乏統一和規范，在級別上也大多低于監管場所，使監督效果大打折扣。四是內部組織體制不健全。有些派出檢察院沒有設立黨組，有的派出檢察院沒有設立檢察委員會。另外，對派出檢察院內設機構也缺乏統一規定，致使各地做法各異。五是派出檢察機構的名稱不夠規范統一。以監所派出檢察院為例，有的名稱包含所在行政區域的名稱，有的包含所在監管場所的名稱，少數派出檢察院還不含“地區”二字，所有名稱都沒有反映監所檢察的特點⑧。至于鄉鎮檢察室的名稱，各地更加隨意及混亂，即使在同一地區，檢察室的名稱也極不統一。

（三）職能定位模糊，職責權限不清晰

《人民檢察院組織法》第二條第三款僅規定設置派出檢察院是“根據工作需要”，未就派出檢察院的職責權限進行明確，其他法律法規亦未對派出檢察機構的職權范圍做出規定，致使派出檢察機構難以準確把握自身的定位，不同地區甚至同一地區的派出檢察機構工作思路和工作重點不盡相同，存在較大的隨意性。實踐中，一些監所派出檢察機構往往與監管場所配合有余，監督不足，甚至成為監管場所的附屬單位。又如近年成立的鄉鎮檢察室，由于職能定位和職責范圍不明確，大部分只是協助派出它的檢察院開展法律咨詢、職務犯罪預防等輔助性的工作，也有部分鄉鎮檢察室沒有嚴格圍繞檢察職能開展工作，有淪為鄉鎮政府部門之嫌。

（四）領導管理體制不順暢，監督制約機制缺失

派出檢察機構領導管理體制不順，主要表現為：其一，企業辦檢察的現象依然存在，如在工礦區、林區、農墾區、油田等區域設置的派出檢察機構，名義上歸派出它的檢察院和所在企業、部門雙重領導，實際上歸所在企業、部門領導，這既不符合“誰派出、誰管理”的原則，也與派出檢察機構所應具有的司法屬性嚴重不符。其二，派出檢察機構與派出它的檢察院以及相應職能部門之間的關系也未理順。例如對于派出檢察院，有的認為是派出它的檢察院的職能處室；有的認為是派出它的檢察院的下級院；還有的認為是派出它的檢察院的組成部分，但不同于職能處室。由于認識不統一，導致派出它的檢察院的職能部門在開展業務指導工作時，所采用的標準和方法不盡一致⑨。監所派出檢察機構與派出它的檢察院監所部門之間則存在重復勞動或指導不暢的情況。至于派駐鄉鎮檢察室與派出它的檢察院及職能部門的關系更為混亂：實踐中，有的屬于基層院的派出機構，有的屬于反貪局或其他科室的派出機構，還有的雖然掛著鄉鎮檢察室的牌子，實際上已成為地方政府的辦事機構，等等。另外，目前尚存在較多由省級院派出而委托市級院管理的情形，實踐中易導致市級院“代而不管”的問題。

由于領導和管理體制不暢，實踐中對派出檢察機構也缺乏有力的監督和制約。首先，絕大部分的派出檢察院，并無對應的人民代表大會，而由派出它的檢察院相對應的人民代表大會進行監督，實踐證明效果不佳。其次，派出檢察機構通常遠離派出它的檢察院，而一些檢察機關又不注重對其派出機構的管理，對派出檢察機構持一種放任的態度，很容易出現違法違紀的現象。

（五）保障體制不健全，影響檢察職能的充分發揮

派出檢察機構的保障體制主要包括機構編制、經費保障、人員配備等方面，實踐中許多派出檢察機構未能定編制定機構，經費保障也嚴重不足。例如林區、工礦區、農墾區等區域的派出檢察院，其經費能否保障直接取決于其所在企業經濟效益的好壞；監所派出檢察機構的經費通常是由派出它的檢察院進行保障，實踐中由于受總財力所限，撥付到這些機構的經費比較有限，難以滿足實際需要；大多數派駐監管場所的檢察室沒有被列為正式機構，在人員配備方面也明顯不足，難以適應日益繁重的監所檢察任務。目前，大部分鄉鎮檢察室也都沒有獨立編制，經費和人員基本上由派出它的檢察院負責，使許多原本經費和人員就很緊張的基層檢察院更加捉襟見肘，直接影響了檢察工作的深入有效開展。

三、派出檢察機構設置的總體目標和基本原則

（一）派出檢察機構設置的總體目標

派出檢察機構設置的目標是：根據中共中央2009年《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》的基本精神以及最高人民檢察院《關于深化檢察改革2009—2012年工作規劃》確定的總體目標，著力解決當前派出檢察機構設置中存在的體制性、機制性和保障性障礙，按照檢察一體化的要求，科學設置派出檢察機構，完善派出檢察機構的管理體制和工作機制，強化派出檢察機構的法律監督職能，健全對派出檢察機構的監督制約，促進其依法獨立行使檢察權，保障在全社會實現公平正義。

（二）派出檢察機構設置的基本原則

派出檢察機構的設置應當堅持以下原則：一是依法設置、統一規范原則。在設置派出檢察機構時嚴格遵循《人民檢察院組織法》及相關規定，防止設置、合并和撤銷派出檢察機構的隨意性，對于同一類別的派出檢察機構在名稱、規格、職能、內部組織機構等方面應盡可能統一規范。二是立足職能、有利監督原則。在設置時應緊緊圍繞檢察職能進行全面規劃，使派出檢察機構設置地點的選擇、職權的配置、工作機制的建立、人員的配備等都有利于法律監督職能的發揮。三是適應需要、精簡高效原則。既要根據檢察工作的需要合理設置派出檢察機構，防止該設不設，同時也要盡可能精簡派出檢察機構的種類和數量，避免走過去機構設置中那種精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的老路。四是派出和管理相統一原則。即理順派出檢察機構管理體制，堅持“誰派出，誰管理”的原則，加強對派出檢察機構的管理和監督。五是實事求是、因地制宜原則。堅持科學規劃，統籌兼顧，選準策略，慎重穩妥，既要抓住機遇，大力推進，又要防止不顧實際需要一擁而上，造成工作混亂。

四、派出檢察機構設置的具體構想

（一）完善派出檢察機構設置的法律依據，明確其法律地位

當前派出檢察機構設置的最大困難和問題就是法律依據不足，因此要全面而科學地推進派出檢察機構體制改革，需要首先對相關的法律進行修改和完善：建議在《人民檢察院組織法》中明確規定檢察機關可以根據工作需要設置派出檢察院和派出檢察室，為各類派出檢察機構的設置提供明確的法律依據；同時明確規定縣級人民檢察院可以根據工作需要設置派駐鄉鎮檢察室，以便深入推進該項工作，也有利于與政府職能部門協商解決派出檢察室的經費預算、人員編制等問題。對于派出監獄檢察院而言，還有必要在《監獄法》中明確規定派出監獄檢察院的機構設置、工作體制和機制等關鍵性內容，使監獄檢察工作有更加具體、科學的法律規定⑩。

（二）規范派出檢察機構的設置和審批權限，統一設置標準

為從源頭上消除派出檢察機構設置混亂的狀況，必須對派出檢察機構的設置標準和審批權限進行統一和規范。其一，規范派出檢察機構的設置主體和審批程序。建議取消《人民檢察院組織法》中關于縣級檢察院可以設置派出檢察院的規定，將派出檢察院的設置主體限定于市級及以上檢察院；派出檢察院不宜再設置派出檢察院；規定省級檢察院可以設置監所派出檢察分院，行使市級院的職能，各級檢察院可以向同級監獄或看守所派出檢察室，以解決監督不對等的問題。關于派出檢察機構設置的審批權限，規定設置派出檢察院的需層報最高人民檢察院審批；設置派出檢察室的，除最高人民檢察院需報經中央編委同意外，其他一律層報省級檢察院審批；并將最終決定權交與派出它的檢察院的同級人大常委會，以加強人大對于派出檢察機構的監督。其二，統一設置的標準和條件，合理規劃派出檢察機構的布局。當前應從實際工作需要出發嚴格控制派出檢察機構的數量。對于派出檢察院，應當依據管轄區域面積大小、案件多少以及地方檢察院能否有效管轄等標準來確定是否設置以及由何級檢察院設置；明確在同一個縣級行政區域內，只能由省級院或市級院設置一個同類的派出檢察院，對已重復設置的要予以合并；嚴格執行國家級開發區方能設立派出檢察院的規定，對較低級別的開發區可以設立派出檢察室。對于鄉鎮檢察室也要嚴格依照有關文件規定的條件和標準按需設置，具體在設置時，可以綜合考慮各鄉鎮的人口狀況、信訪狀況、治安狀況、輻射功能、交通狀況、基層人民法庭的設置情況等等，做到科學規劃，合理布局。其三，規范派出檢察機構的名稱，健全內部組織機構。建議由省級院設置的行使市級檢察院職權的派出檢察院一律用分院的名稱，省級院或市級院設置的基層派出檢察院避免用分院稱呼，以免混淆，具體名稱應突出管轄區域或職能特點；派出檢察室的名稱也應由省級檢察院進行統一規范，避免混亂。此外，健全派出檢察院的內部組織機構，設置黨組和檢察委員會等必要的領導和決策機構，并根據派出檢察院的職能范圍設置相應的科室。

（三）明確派出檢察機構的職能定位，切實規范其職權范圍

從行政法的角度來講，派出檢察院和派出檢察室均屬于派出它的檢察院的重要組成部分，都必須在法律授權或設立機關授權的范圍內開展活動，不得行使授權以外的職能。而檢察機關授予其派出機構何種職能及職權范圍主要依據相關的法律法規及最高人民檢察院有關規范性文件，沒有上述規定作為依據，各級檢察院無權授予派出機構相關職能，也不能擅自擴大授權范圍；從另一方面來講，派出檢察機構的職能定位，也必須符合檢察工作的規律和特點。因此要對派出檢察機構的職能進行科學定位，首先要對相關法律法規和有關規范性文件進行清理和整合，將切合檢察工作實際、符合檢察工作規律和要求的規定吸收到立法當中；最高人民檢察院也應在充分調研論證的基礎上，通過推動立法明確派出檢察機構的職責權限，使各類派出檢察機構嚴格依法履行職責，避免出現越權和失職問題。當前重點要明確鄉鎮檢察室的職權范圍，防止其脫離檢察職能，演變成為鄉鎮政府職能部門。

（四）理順派出檢察機構的領導和管理體制，強化內外監督制約

理順派出檢察機構的領導和管理體制，關鍵是按照“誰派出，派管理”原則，解決當前仍然存在的企業辦檢察問題以及理順派出檢察機構與派出它的檢察院及相關職能部門的關系。首先，關于林區、工礦區、農墾區、油田等區域派出檢察院問題，建議參照鐵路檢察機關改制的模式，將派出檢察院的人財物逐步從所在部門、企業完全脫離出來，納入國家司法管理體系，實現派出它的檢察院對人財物的統一管理。其次，理順派出檢察機構與派出它的檢察院及相關職能部門的關系。派出檢察院和派出檢察室雖然都是派出它的檢察院的重要組成部分，但二者的法律地位是不同的：派出檢察院在層級上屬于一級檢察機關，而不是派出它的檢察院的職能處室，能夠以本院名義對外獨立行使檢察權，并承擔相應的法律責任。其受派出它的檢察院直接領導和管理，對其負責，向其報告工作，同時較之一般院對上級院具有更強的依附性；派出檢察室不是獨立的檢察機關，而是派出它的檢察院的業務機構，不能以自己的名義獨立行使檢察權，只能以派出它的檢察院的名義行使檢察權，并由派出它的檢察院承擔相應的法律責任[11]。實踐中應依此原則理順上述關系：一是落實“誰派出，誰管理”的原則，避免出現由省院派出而由市院代管導致的“代而不管”的現象。二是關于監所派出檢察院與上級院監所檢察部門的關系，建議實行“院處合一”的模式，即落實最高人民檢察院關于“派出檢察院的檢察長與派出它的人民檢察院監所檢察部門的主要負責人由一人擔任”的規定，從而避免難以協調或職責不清的問題；至于派駐監所檢察室與派出它的檢察院的監所檢察部門的關系，高檢、省、市級檢察院均可參照目前基層院普遍實行的派駐檢察室與基層院監所科“科室合署辦公”的模式，派駐檢察室的主任由監所檢察部門的正職或副職領導親自擔任，保持與監管場所級別對等，加強監督。三是理順派駐鄉鎮檢察室與基層院及內設科室的關系。在管理體制上，首先要明確鄉鎮檢察室屬于基層院的一個業務機構，與本院其他內設科室平行，而不是內設科室的下設工作站點，因此鄉鎮檢察室直接受基層院領導，代表本級院行使職權，鄉鎮檢察室根據授權做出的決定就是基層檢察院的決定；在業務范圍上，要做好檢察室與本院內設科室的業務銜接，不能因設置鄉鎮檢察室導致內設機構職責虛化，影響工作效率。

此外，要加強對派出檢察機構的監督制約。建議由最高人民檢察院制定統一的《派出檢察機構管理辦法》，明確其職責權限及工作程序；規定派出檢察機構要定期向派出它的檢察院報告工作，派出它的檢察院的同級人大常委會每年應組織對派出檢察機構的工作進行專項檢查。各級檢察機關要將派出機構納入本院總體工作布局，加強派出機構的業務建設和隊伍建設，完善內外監督制約機制，確保派出檢察機構嚴格依法開展各項工作。

（五）完善派出檢察機構的保障機制，確保檢察權的獨立行使

首先對派出檢察機構和人員進行正式定編。監所派出檢察院和駐所檢察室應當根據實際工作需要和相應規格確定相應的編制，并分別按派出檢察院或正式內設機構的方向進行建設；駐鄉鎮檢察室也應通過與地方編制部門協調爭取機構正式定編。在人員配備方面，無論是監所派出檢察室，還是鄉鎮檢察室，都必須配備正式在職在編的檢察人員，不能接收非政法專項編制人員，更不能臨時聘用社會人員，以維護法律的權威和檢察機關的形象。其次，在經費保障方面，應根據派出檢察機構的不同類型實行相應的保障標準。對于派出檢察院，應將其納入同地方檢察院相同的保障方案和保障標準，實行一級財政保障體制，經費獨立核算，專款專用；對于派出檢察室，應納入派出它的檢察院整體規劃通盤考慮，并爭取將派出檢察室建設納入地方財政保障范圍。特別是鄉鎮檢察室保障方面，檢察機關要更加積極主動地爭取地方黨委政府對鄉鎮檢察室工作的認同和支持，尤其要通過扎實工作，憑借實實在在的成績，使檢察室成為基層社會管理工作大局不可或缺的部分，爭取使檢察室納入所在區、縣一級財政統籌，確保檢察權的獨立行使。

注釋：

①劉繼國：《派出檢察機構的發展與規范設想》，《人民檢察》2009年第17期。

②廣東省廣州市人民檢察院課題組：《檢察機關派出機構體制研究》，《人民檢察》2010年第9期。

③從行政法的角度嚴格區分，派出檢察院屬于派出機關，派出檢察室才是真正意義上的派出機構，但由于我國現行的《人民檢察院組織法》將派出檢察院視為派出機構，為保持表述的統一性，本文對兩者不作區分，統稱為“派出檢察機構”。

④如派駐鄉鎮檢察室主要依據的是1989年12月最高人民檢察院頒布的《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例（試行）》、1993年4月22日最高人民檢察院《關于印發〈人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例〉的通知》等。

⑤根據中央關于司法體制改革的要求，目前全國鐵路檢察機關已與所在鐵路部門、企業全部分離，分別移交給所在省（自治區、直轄市）黨委和省級檢察院，成為省級院的派出機構，人財物均由所在省級有關機構直接管理。同時，鐵檢機關仍作為專門檢察院，行使對鐵路交通領域的專門法律監督職責。參見龍平川：《全國76個鐵路檢察院已全面移交29個省市區》，《檢察日報》2012年7月3日，第8版。

⑥從形式上講，新疆生產建設兵團檢察院、直轄市檢察院分院以及省級檢察院在地區行署設立的分院也屬于派出檢察機構，但根據《人民檢察院組織法》的規定，直轄市檢察院分院以及省級檢察院在地區行署設立的分院本身屬于檢察機關四級設置中的一級檢察機關，兵團檢察院在高檢文件中也通常被視為省級檢察院，具有獨立的轄區和法律地位，因而不是本文研究的對象。

⑦童建明、萬春：《中國檢察體制改革論綱》，中國檢察出版社2008年版，第399頁。

⑧檢察機關派出機構體制研究課題組：《監所派出檢察機構體制理性審視與完善構想》，《人民檢察》2010年第15期。

⑨甄貞、龐振東：《直轄市派出檢察院職能定位探析》，《人民檢察》2010年第18期。

⑩吳宗憲：《監獄檢察的問題及其改革》，《法學研究》2010年第1期。

[11]袁明圣：《派出機構的若干問題》，《行政法學研究》2001年第3期；甄貞、龐振東：《直轄市派出檢察院職能定位探析》，《人民檢察》2010年第18期。