我國戰略性新興產業發展方式反思與對策建議——以上海市為例

薛艷杰

（上海社會科學院 城市與人口發展研究所，上海 200020）

世界長周期的經濟危機往往意味著原有經濟發展模式和增長動力的衰退，激發新的科技革命和新興產業，帶動新一輪經濟發展。2008年國際金融危機已經演變為長周期的世界經濟危機，全球科技和產業正發生重大調整變革。主要經濟體紛紛將綠色能源、新一代信息技術、生物、新材料等科技和綠色引領作為重點產業，以培育新的經濟增長點，贏得全球新一輪科技和產業領先優勢。我國自2010年國務院發文正式提出加快培育和發展戰略性新興產業，全國各地掀起競相發展熱潮。雖然世界經濟低迷、復雜影響因素增多，也使新興產業發展遇到嚴峻挑戰，但國內外對其重視程度均未減弱，都在不斷優化政策促進新興產業更好發展。

一、世界新興產業發展及主要產業政策

（一）新興產業的概念內涵

根據產業生命周期理論，產業也存在萌生、成長、成熟和衰退的生命過程，新興產業是處于投入和成長初期階段的產業。新興產業是相對概念，在不同的階段背景下呈現不同的內涵和特征。“戰略性新興產業”是2008年國際金融危機后，我國提出的產業概念，兼具了先導產業和支柱產業的內涵特征。《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》對其定義是：“以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業”。國際上雖沒有完全相同的概念，但此次危機后，主要國家重點培育的新興產業基本一致。

（二）新興產業形成和發展的主要機理

新興產業形成和發展的主要影響因素，國內外學者提出了較多觀點，有代表性的是：邁克爾·波特認為新興產業的出現主要是由于創新、相對成本結構的改變和新的顧客需求。創新之父熊彼特認為創新包括開發新產品或改良原有產品，引入新的生產方法，開拓新市場，開辟新原料來源，創建新的產業組織，核心是產品創新，創新是一個過程，市場價值的實現是技術創新成功的標志。馬歇爾和希克斯認為新興產業的產生主要是由于市場需求的作用。楊小凱認為，產業的交易效率和分工促進了新興產業的產生和發展；萬鋼提出戰略性新興產業的培育和發展不僅要受到市場前景、成長潛力、資源條件、產業結構等要素影響，還受到科學技術創新這一關鍵要素影響[1-5]。總體分析，新興產業是在內外部多種因素綜合作用下形成和發展的，并且在不同時期和不同地區，主導影響因子會呈現較大差異，但無論是由于技術經濟因素變化自然發展，還是政府出于一定戰略目的培育推動，新興產業形成和發展核心的影響因子仍是技術和市場。其中技術創新是最核心的內生驅動力，市場需求則是不可或缺的外部拉動力，否則新興產業就失去了生存和發展的基礎。

（三）發達國家新興產業培育政策

新興產業由于處于發展初期，技術和市場風險高，抗風險能力弱，政府的有效扶持對于縮短常規發展時間，彌補市場失靈的缺陷，增強產業競爭力，促進新興產業發展成熟等具有重要作用。歐美發達國家早在19世紀開始，就對民族產業采取了關稅保護、技術支持等產業政策[6]。雖然美國以高度自由化的市場經濟主導，但政府對重點新興產業采取有力的支持保護，本輪危機以來促進力度加大。發達國家的新興產業政策主要包括財稅、金融、科技、對外貿易、小企業等方面的支持，通過直接干預和間接引導增強新興產業發展的內部推力和外部拉力，同時以有效的法律法規進行保障和約束[7]。2008年國際金融危機以來，發達國家新興產業政策更加聚焦于科技創新和市場培育，不僅支持力度加大，而且呈現出新的趨勢特征。例如，在內需培育上，不僅強化政府采購、購置和使用稅費減免等常規支持手段，而且出現鼓勵商業模式創新和應用平臺建設，培育新的消費需求，將新興產品配套消費環境設施建設納入基礎設施建設體系，加大反補貼、反傾銷和反壟斷限制進口保護本國市場和產業等新做法。在宏觀引導方面，發達國家制定中長期戰略、規劃計劃及一系列促進產業健康發展的政策法規。例如，美國2009年的《奧巴馬——拜登新能源計劃》、《美國清潔能源安全法》、《國家創新戰略》；歐盟2010年的《歐洲2020戰略》，德國2010年的《創意、創新、繁榮：德國高技術2020戰略》，英國2009年的《打造英國的未來——新產業、新就業戰略》、《英國低碳轉型計劃》、《數字經濟法》；日本2010年的《新增長戰略》、《技術創新25》；韓國的《新增長動力規劃及發展戰略》等[8-10]。

二、近年上海戰略性新興產業培育政策及成效

（一）上海戰略性新興產業發展政策

一是制定專項規劃和政策文件進行宏觀引導。近年上海除了將戰略性新興產業列入國民經濟和社會發展“十二五”規劃外，還出臺了《上海戰略性新興產業發展“十二五”規劃》，以及高端裝備、節能環保等一系列分產業的專項規劃，云計算、物聯網、電子商務等重點領域的專項規劃或行動方案。頒布了《關于本市加快培育和發展戰略性新興產業的實施意見》、《上海市鼓勵私人購買和使用新能源汽車試點實施暫行辦法》、《戰略性新興產業人才開發目錄》等多個專項政策文件。二是實施重大項目和重點工程作為載體帶動。積極承接國家戰略性新興產業重大項目，啟動本市重大專項工程。在承接國家云計算、物聯網、新型顯示、大飛機研制、航空發動機等多個重大項目方面取得重要進展。2012年上海戰略性新興產業七大領域重點項目加快推進，大規模集成電路、物聯網、云計算等11個專項工程啟動實施，其中一些項目取得明顯成效。例如，第三代移動通信、高性能寬帶信息網等成果廣泛應用；國內最大的海洋工程專用框架式起重機研制成功，填補了我國千噸級以上級框架式起重機設計建造領域的空白。

（二）上海戰略性新興產業發展成效

一是年度波動較大。戰略性新興產業是2010年我國提出的概念，與現行統計所依據的國民經濟行業分類標準并不一致，缺少專項歷史統計數據。從公開統計來看，2011年上海戰略性新興產業呈現較快的發展勢頭，總產出增長12.2%，明顯高于經濟增速，成為區域發展的新亮點，且制造業和服務業均快速增長。但2012年世界經濟低迷、發達國家削減消費補貼、對我國的貿易摩擦升級等多因素導致外需不振，國內產能過剩、外需依賴過高等問題集中爆發，以光伏等產業為代表，眾多企業虧損嚴重，行業發展舉步維艱。在此背景下，上海戰略性新興產業制造業產值下降4.1%，服務業收入雖然增長，但增速下滑，戰略性新興產業總產出為負增長。相對于拉動經濟增長、在地區生產總值中的比重進一步提高等規劃目標，實際情況低于預期。二是國內領先優勢不明顯。雖然2012年我國新能源等新興產業發展遇到瓶頸，但一些省市仍實現了較快增長。其中，新能源產業規模最大、國際國內領軍企業最多、行業發展受沖擊最大的江蘇省，2012年戰略性新興產業銷售收入增長19.6%，其中，無錫在光伏龍頭企業嚴重虧損的情況下，戰略性新興產業總產值仍增長9.3%。浙江省戰略性新興產業增加值增長9.2%，安徽省戰略性新興產業總產值增長33.1%。而上海七大產業中僅生物醫藥和新能源汽車（產值比重分別為9.8%和0.5%）正增長，其他五大行業（合計產值比重約90%）均負增長，重點產業增速慢于周邊地區。雖然上海核電、高端裝備等領域在國內有一定優勢，部分技術達到國際先進，但總體仍呈分散狀態，沒有形成整體競爭力和行業優勢。區域核心企業以外企和國企為主，相對于江蘇省擁有天合光能、阿特斯等多家躋身國際十強的光伏企業，深圳擁有華為、騰訊等國際國內領先的信息企業，上海缺少內生民營科技領軍企業。上海戰略性新興產業的發展勢頭和綜合實力在國內領先優勢并不明顯，部分領域甚至滯后，與“十二五”規劃提出的成為我國綜合實力領先的戰略性新興產業集聚區、國家戰略性新興產業創新引領區等目標存在較大差距。三是國際比較核心競爭力差距較大。即使大飛機、核電等在國內有比較優勢的領域，也存在核心技術，甚至關鍵原材料、零部件對外依賴度高，以跟進式發展為主，自主技術能力和戰略導向不強，與國際前沿水平差距較大等問題。與“十二五”規劃提出在若干領域躋身世界前列、技術創新能力接近國際先進水平的目標存在較大距離。

三、上海戰略性新興產業發展方式反思

（一）從政府產業導向看，重點領域偏多，地區戰略導向和優勢不突出

一是產業大類覆蓋過寬。在世界經濟危機和產業變革的背景下，選對產業方向將可能實現跨越式發展，否則也會造成政策效應和投入資源低效化，貽誤最佳發展時機。發達國家新興產業重點比較聚焦，我國戰略性新興產業囊括了本輪危機后主要國家提出的所有重點新興產業，范圍偏廣，但畢竟是一國戰略。為了爭取國家政策資金等支持，各省區紛紛將戰略性新興產業七大領域列為重點，而一些發達省市盡管提出領域較多，但優勢產業比較突出，如江蘇省的新能源產業，深圳市的信息產業等。上海完全對接國家七大產業，重點領域多而不夠聚焦，即使二級范圍，也包括國家提出的二十幾個行業，造成產業政策和支持投入效應稀釋，較難實現重點突破，且呈現對發達國家和國內一些發達地區的跟進態勢，自主戰略導向不明顯。二是細分領域涵蓋過細。上海戰略性新興產業“十二五”規劃提出的發展重點涵蓋七十幾個細分領域。受技術、市場、環境等變化影響，全球新興細分領域不斷涌現，且行業融合滲透增強，越來越多的細分領域很難通過規劃確定。且領域過細造成眾多行業和企業都可劃入扶持范圍，政府有限的支持力量進一步分散，對企業的戰略引導作用不明晰。三是部分重點領域不具優勢或較難突破。雖然上海大部分戰略性新興產業都是在原高新技術產業基礎上升級，但部分重點領域并不具備明顯優勢或短期內很難突破。如新能源中太陽能和風能，無論資源稟賦還是應用條件，上海都不具比較優勢，且江蘇等省區已贏得發展先機。而上海將風電、太陽能、核電、智能電網全部列為新能源發展重點，且不是聚焦設計、技術和標準等領域，主要仍在設備生產環節追趕并與周邊地區同質化競爭。2011年上海戰略性新興產業中增長最快的是新能源，2012年產能釋放，在行業明顯受挫的情況下負增長19%，在七大產業中降幅也最大。而周邊一些省區新能源產業卻實現了較快的正增長，如2012年蘇州市新能源產值增長10.9%，安徽省新能源產值增長48.4%。

（二）從科技驅動環境機制來看，內生動力不足，自主創新能力不強

技術創新是新興產業最核心的內生驅動力。從上海來看，一是內生創新動力不強，核心技術對外依賴度高。上海戰略性新興產業核心企業是國企和外企，國企創新動力不強，外企核心技術掌控在外方，對本地科技進步貢獻小。2011年上海高新技術產業工業總產值中，外商投資企業占92.2%。以生物醫藥業為例，上海集聚了世界前10強的主要跨國公司，但缺少本土原創新藥，自有核心技術與國際差距較大。據上海統計年鑒，2011年上海科技成果總數中已推廣應用占81.4%，但實際技術水平與發達國家存在明顯差距。許多是改良型或非核心技術應是導致這一狀況的重要原因。企業對研發的重視程度普遍不足，企業科研經費投入、科研設備購置費、科技人員比重等主要指標都明顯偏低。上海戰略性新興產業“十二五”規劃提出到2015年，戰略性新興產業的企業研發經費支出占主營業務收入比重達到2%以上。但有研究表明，要實現創新企業研發投入一般要超過5%，國內個別領先企業研發投入已達10%以上。二是產學研結合不緊密，科技資源支撐能力有待提升。上海是我國重要的科研基地，擁有眾多科研院所和高等院校，每年國家和市高額研究經費投入對產業貢獻并不明顯。主要原因是基礎研究、應用研究，包括產業人才培養孵化、教育科研考核等的產學研對接都不夠緊密，科研投入和考核機制、科技成果應用轉化促進機制、平臺建設等有待完善，科技資源尚未整合形成產業發展的科技力量。此外，國際國內一流科技資源仍然較少。如北京中關村2010年底國家重點實驗室占全國30%，國家工程技術研究中心占全國35.5%[11]。三是創新創業文化環境和培育體系尚不完善。上海企業文化、創新創業環境氛圍相比發達國家和浙江、深圳等國內省市較低，企業創建環境機制不適應新興產業的發展特征，激勵、引導和保護創新的環境機制等還不夠健全完善，培育或吸引企業家、領軍人才、創新人才的環境機制創新并未取得明顯突破。

（三）從需求引導來看，需求激勵政策薄弱，內需市場的拉動作用還沒有發揮

市場需求是產品存在的基礎，旺盛的市場需求是新興產業發展最重要的拉力，并且對技術進步具有重要促進作用。但新興產業無論是有形的制造產品還是無形的服務產品，總體都處于市場導入期，市場的認知度、適應性不高，配套消費環境、標準和服務體系不完善，需要外部有效推動。發達國家在新興產業政策中，都非常重視市場拉動，通過引導消費拉動產業發展。上海有2300多萬常住人口，高于世界160多個國家和地區；長三角兩省一市常住人口約1.6億，占全國總人口的1/10強；我國總人口13億多，占世界總人口的近1/5。上海及長三角地區，也是我國經濟實力、居民收入、經濟社會發展活躍程度最高的地區之一，無論是產業發展還是生活需求，都蘊含著巨大的市場空間和消費能力。近年除國家消費激勵政策外，上海對新興產品也采取了多種消費促進政策，如通過智慧城市建設，推動寬帶基礎設施建設和信息應用，新能源汽車激勵政策等。但總體來看，新興產品消費環境培育、需求激勵政策、商業模式創新、市場監管機制等都不完善，市場潛力優勢尚未轉化成拉動新興產業成長的現實動力優勢。

（四）從資金支持來看，投融資機制功能還不完善，對科技新興企業支持不足

新興產業起步階段具有高投入和高風險特征，資金支撐能力是企業創建和發展的基礎。上海戰略性新興產業投融資中：一是政府資金支持的機制標準有待完善。政府對新興產業的資金投入，很多被用于擴大規模、購買設備而不是重點放在科技研發，且投入領域廣，效應稀釋。對原本資金實力雄厚的大企業、大項目投入多，效果不明顯；而一些迫切需要資金支撐其創辦、生存或創新的新興行業，中小型項目和企業得不到資助或資助額過低。二是國際金融中心建設優勢沒有充分發揮。上海近年組建運作一批創業投資基金、風險投資、天使投資等，但總體仍處于發展初期，相對于發達國家規模和功能都存在明顯差距，融資環境、門檻、規范運行和有效監管等還不完善。如風險投資，發達國家由專業的運行機構和較多有創業經驗的專業風險投資家，對風險高但有潛力的企業在初創階段進行融資支持，目標是幾年后可以獲益，甚至企業只需提供創意概念，經評估通過一個月內即可獲得風險投資。但目前上海的風險投資者是在連續幾年盈利、已有知識產權等門檻下，投入可以在極短的時期內就可以盈利的領域，并未發揮風險投資在企業初創期的作用，尤其是對潛力型民營中小企業初創期的支持不足。三是研發和消費支持不足。政府對新興產業研發、市場培育等方面的專項財政投入、稅費減免、引導社會力量參與的激勵政策等相關機制政策還不完善。

四、發展我國戰略性新興產業的對策建議

（一）聚焦地區優勢，突出重點產業和價值鏈導向

一是產業方向上重點聚焦，優勢引領。國內外產業選擇理論和標準很多，但最主要的是發展前景、戰略效應和發展可行性。即符合世界科技和產業發展前沿方向，符合地區戰略定位，具有較強的產業關聯度、經濟外部性和全局引領帶動作用；符合區域資源稟賦特征，具有比較優勢、發展潛力，最可能率先突破。雖然戰略性新興產業許多不是三五年可以培育成熟，但一方面國內外都在競相發展，機遇稍縱即逝；另一方面上海等國內一些省區進入轉型發展關鍵階段，傳統產業支撐作用弱化，需盡快建立新的增長動力和領先優勢，政府的支持投入有限，必須在有較好的產業、技術、市場等基礎[12]，較易盡快建立優勢的領域聚焦，如新一代信息技術、高端裝備制造等，每個重點產業選擇幾個最可能率先突破的行業，其他產業則鼓勵在市場機制下自然發展。二是細分領域發揮市場和企業的主導作用，當領軍企業和行業成長到一定階段，溢出效應顯現，自然帶動關聯產業和細分領域發展。三是突出產業鏈定位和導向作用。戰略性新興產業也包括勞動密集、占地面積大、高污染、高投入和低利潤空間的低端領域，地方政府亟待加強產業鏈、價值鏈引導和控制，將新興產業聚焦在知識技術密集型、自主創新或與原有優勢產業結合度高的制造領域，以及設計、研發、標準、應用等服務領域。鼓勵引導有條件的企業利用區域和國內外優勢資源建立健全產業鏈，增強在國際國內產業鏈中的引領和掌控能力，培育提升核心競爭力。

（二）以機制政策突破為核心，加快構建自主創新創業的環境體系

一是加快機制體制創新，營造寬松、公平和活躍的創新創業環境。建立適應新興產業發展的企業創建、資金、人才支持等環境機制，重視企業自主研發能力的培育提升，鼓勵企業加大研發經費投入，提高科研設備購置和科研人員在從業人員中的比重。加快教育體制創新，建立由基礎教育、職業教育、高等教育和職業培訓等共同構成的多層次教育體系，培養具有較強創新思維和創新能力的多層次人才。二是整合資源，提升科技創新支撐能力。完善研究投入和成果考核、應用轉化、人才培育孵化等相關機制，促進重大科技成果的產業化應用試驗，推動科技優勢盡快轉化為產業優勢。引導學校、研究院所和企業在多領域深度對接,鼓勵市場選擇技術，加強專利申請和知識產權保護。三是堅持自主創新為主。對于世界共性未破解的技術瓶頸，鼓勵自主創新。當前新興產業的較多領域，國際上核心技術也未取得重大突破，由于成本、安全、質量性能等一些原因無法大規模商業化推廣，鼓勵研發機構和企業自主創新。但是發達國家已經有幾十年的基礎研究和應用探索，已經成熟的技術領域，則通過引進和消化吸收再創新為主。

（三）創新完善本土消費環境和支持引導政策，以需求拉動產業發展

一是以內需市場為主要目標市場進行培育開發。在技術較為成熟，不存在應用安全風險的領域，通過完善消費環境，搭建市場平臺，提高消費補貼、購置和使用稅費減免，建設配套基礎設施、加強應用服務體系建設和監管等培育本地消費市場。對經濟社會或環境促進效應強、影響范圍廣的領域，根據產品特征制定面向政府采購、一般單位采購及普通消費者的不同消費引導激勵政策，促進內需市場發育。根據產品應用需求特征積極拓展區域市場和國內其他市場。但在質量安全問題發達國家也未完全解決的領域，不宜采取誘導作用強的消費政策，而以核心技術攻關和實驗性應用為主。加強產品質量標準體系和市場服務體系的建設和管理，通過有效的激勵和約束手段，促進企業不斷改善產品質量、服務品質和商業模式，培育新的消費需求和消費群體。二是開拓多元化國際市場。對于國際需求較大的新興產業產品，落實國家相關支持政策，積極搭建平臺，出臺配套支持措施，鼓勵企業拓展多元化的國際市場。同時，也合理利用綠色壁壘、技術壁壘保護國內市場。

（四）完善投融資機制，加大對企業初創期的資金支持

一是加大政府資金投入力度。提高政府對戰略性新興產業的財稅支持力度，包括直接的財政扶持和稅費減免。對重點行業實施貼息貸款，鼓勵金融機構加大對新興產業的信貸支持力度。健全完善相關機制標準，聚焦創新能力強的企業，提高資金支持力度和績效。結合國家重大科技專項，建立市配套科技發展專項基金，增大對戰略性新興產業技術研發領域的扶持力度。政府投入主要用于支持新興產業研發創新能力建設，健全完善企業研發設備購置、折舊、收益等方面的財政支持和稅收減免政策。二是創新完善投融資機制。結合國際金融中心建設，完善融資環境和金融監管機制，關鍵機制政策爭取國家試點突破。通過環境機制突破性創新，專業投資機構和投資人的引進培育等，引導創投基金、風險投資、天使基金等盡快向規范化、專業化發展，降低門檻，增強對新興企業初創期的資金支持。三是引導更多社會力量參與。完善相關機制政策，合理引導更多社會資本投入戰略性新興產業領域，構建多層次的投融資渠道和體系，構建以金融資源配置為主，社會資本合理注入，政府財稅有效扶持的多元化資金支持保障機制。

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