1954年市縣級人大選舉述評——以江蘇省為例

金子求

(銅仁學院 社科部，貴州 銅仁554300)

一、中央普選決策的出臺

新中國建立后，經過三年的國民經濟恢復工作，實行普選以召開全國人民代表大會的條件已經基本成熟。1953年1月13日，中央人民政府委員會第20 次會議通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，以此為標志，開始了全國范圍的基層普選運動。

1954年間，根據全國規模的基層選舉運動的進展形勢，中央選舉委員會和中央人民政府政務院及時對普選運動進行了指導，并于該年4月15日發布了《對于召開省、市、縣人民代表大會的幾個問題的決定》。江蘇省各市、縣人民代表大會代表的選舉工作于1954年6月中旬全面展開，到7月26日結束。在此期間各市、縣均召開了第一屆人民代表大會第一次會議。

在完成全省范圍內的基層人口普查之后，召開市縣人大涉及的第一環節主要是參加市縣人大代表的選舉問題。出席市、縣人大的代表是以一縣所轄的鄉、鎮或區為選舉單位，分配代表名額，并通過召開各鄉鎮人民代表大會選舉產生。

二、鄉、鎮產生市、縣人大代表

在勝利完成基層選舉的基礎上，各市、縣都結合中心工作召開了基層人民代表大會，選舉了出席市、縣人民代表大會的代表。出席市、縣人民代表大會的代表名額分配和候選人提出均依據保證工人階級領導和加強工農聯盟的基礎上，加強人民民主統一戰線，照顧到代表的廣泛性和地區的不同情況的原則進行。

區、鄉、鎮應選市、縣人民代表大會代表名額由各市、縣按《選舉法》和《實施細則》規定，并結合各地工商、文教發展的情況統一分配，經區、鄉鎮人民代表大會選舉產生。人口和所屬鄉鎮單位特別多的縣，按選舉法規定每一基層單位應產生代表數目超過選舉法規定的450 人時，都是按照江蘇省關于貫徹《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》實施細則規定適當增加，但是各縣最多都沒有超過500 名代表。在確定市縣人大代表名額時，重點考慮到了民主人士、黨員與非黨員、婦女、工人和機關干部以及農民等不同身份和階層所占的代表比例。

代表候選人提名均依據選舉法第47 條規定，由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體(如工會、農民協會、婦女聯合會、青年聯合會、學生聯合會、工商業聯合會、合作社等)聯合或單獨提名，并實行代表候選人名額與當選人數相等的等額提名制。各市縣選舉中，協商委員會健全的由協商委員會協商，不健全的則由中共市、縣委員會召集各民主黨派、各人民團體進行協商。鄉鎮一級，鄉鎮選舉委員會已經撤銷的，由中共支部邀請各人民團體協商提出。縣一級民主人士由縣先行排隊協商，再交鄉鎮單位一并協商提出。市的代表候選人由市統一協商提名交各區協商選舉。各市縣民主人士報批手續由各地市委審查后報省審批，實行嚴格的“黨委審批”制度。

提名為市縣人大代表候選人的具體條件，包括一般代表候選人和民主人士充當代表的條件。一般代表候選人必須是“擁護國家在過渡時期的總路線，并在實際行動中有積極參加表現者”，并且“歷史清楚，辦事公道，聯系群眾”。根據中央統戰部的規定，對民主人士另作了規定，首先必須是“在各民族、各民主黨派，各人民團體中或在社會上有相當代表性”。其次，必須“歷史基本清楚，政治上沒有問題”。再次，要求能夠“擁護共同綱領，接受中共領導(華東普選辦公室里人民代表大會座談會討論意見并加上了擁護總路線一條)”。［1］①參考文獻［1］［2］［3］文中的史料都是在江蘇省檔案局查閱的，而不是出版的書籍，所以只有全宗和卷宗名，沒有標注頁碼。市縣人大代表的選舉統一由基層鄉、鎮、市轄區人民代表大會選出。市、縣人大代表候選人名單提出后，在選舉前都必須與下一級代表見面，并寫出書面介紹，主要介紹候選人的經歷、這一時期工作中與當地人民有關的缺點和今后的努力方向。［1］做好充分介紹，候選人與選民之間有一定程度了解后即召開基層人大選舉市縣人大代表。鄉、鎮人民代表大會選舉縣人民代表大會代表，采用舉手代投票辦法，市轄區選舉市代表時，有條件的地區采用了票選。市縣人大代表選出后，由原選舉單位造具了名單報市縣人民政府頒發當選證書。

各市縣根據“從整體出發，照顧地區特點，根據總路線、總任務，充分發揚民主”等四個原則，根據人民民主專政的政權性質，適當安排工人、農民、民主黨派、工商界、少數民族、婦女等六個方面代表的比例，采用“兩級協商、聯合提名”的辦法，選出了出席市縣人大的代表。據統計江蘇全省81 個市縣共產生代表24266 名，其中，工人2179 人，占代表總數8.98%;農民15772 人，占代表總數的64.99%;人民武裝部隊276 人，占代表總數的1.13%;機關工作人員3295 人，占代表總數的13.57%;獨立勞動者201 人，占代表總數的0.82%;城市居民349 人，占代表總數的1.44%;文教、科學、技術人員1398 人，占代表總數的5.76%;民主人士232 人，占代表總數的0.95%;工商業資本家439 人，占代表總數的1.81%;宗教界、歸國華僑、青年學生共有125 人，占代表總數的0.52%。在上述代表中，共有婦女代表4227 人，占代表總數17.42%;少數民族79 人，占代表總數0.32%。從城市與農村代表的階層成份來看，工人、農民代表占絕對優勢，如12 個市的工人代表占代表總數28.27%;69 個縣的農民代表占代表總數的71.25%。［1］體現了人民代表的“廣泛性”和“先進性”，也反映了鮮明的時代特色。各鄉、鎮、市轄區經過反復協商，慎重選舉，選出了包括各民主階級、各階層、各民族的“為群眾所滿意和認為必要的人物”。據興化、松江(今上海松江區)、鹽城、常熟、新海連(今連云港)等四十八個縣、市的統計，在14093 名代表中有工人3411 人，農民9146 人，獨立勞動者107 人，城市居民192 人，文教、衛生、科學技術界800 人，民主人士、工商業資本家、宗教界等437 人。代表中有婦女2425 人，少數民族40 人。［1］代表中有不少優秀的共產黨員、工農業生產戰線上的模范、帶頭走社會主義道路的農業生產合作社社長及互助組長、在經濟、科學文化建設上有貢獻的人士和積極擁護社會主義改造的工商界人士。因此市縣人大基本上是能夠代表民意的權力機構。選舉的結果進一步表明，政權初建時，中國共產黨和工人階級在廣大人民群眾中受到了崇高的信任和熱烈的擁護，人民民主統一戰線得到了鞏固和發展。

三、市、縣人大的召開

出席市、縣人大的代表選出后，即召開了市縣人民代表大會，并選舉了省人民代表大會的代表。出席省人大的代表名額分配和代表候選人提名都是由省事先做好分配和安排工作。其名額分配主要依據選舉法的規定并參照各市縣人口數目、各階層分布等情況而下達具體數目，并照顧到了江蘇在各個歷史時期的斗爭情況，把各個歷史時期英勇斗爭有功的人(如在辛亥革命、大革命、抗日、自衛戰爭時期及堅持白區斗爭的人)選為省人大代表。通過史料發現，十二個市按人口每二萬人選代表一人，其人口不足二萬人但滿一萬人的亦選一人。省境內人民解放軍駐軍較多按最高名額選代表15 人。各縣應選省人大代表名額在選舉法規定人口比例范圍內做了細致劃分:20萬人口一下的縣一般分配代表二人，有工業的分配3 人。20萬～40萬的分配3 人，有工業的4 人。40萬～60萬的縣一般分配4 人。60萬人口以上的縣一律分配5人。［2］

需要特別說明的是，普選中，對民主人士做了重點安排。當時江蘇省民主人士分布情況較為復雜，共大約555 人，包括工商業資本家184 人，占33.15%;各種高級知識分子代表人物236 人，占42.52%;地主階級分化出來的民主人士56 人，占10.09%;少數民族上層代表人物13 人，占2.34%;宗教界上層代表人物19 人，占3.42%;其他愛國民主人士29 人，占5.23%。由于社會歷史條件復雜，蘇南以工商業資本家為主，蘇北以地主階級分化出來的民主人士為主，南京市則以高等教育、科學技術專家為主。普選時，均把各方面代表性人物安排在各級人民代表大會，如當時省委將著名古典文學家南京大學老教授胡小石增補為全國人大代表。(江蘇省委:《關于江蘇產生全國人民代表名單草案》)［1］依據江蘇省的具體省情，一大批“與社會主義工業化有密切關系的高級知識分子、科技專家以及為利于對資本主義工商業進行社會主義改造的工商業資本家”被重點安排在省人大中。①后來實際選出民主人士151 人，占代表總數31.4%。［3］

各市縣第一屆人大第一次會議的內容，主要是討論中華人民共和國憲法草案，審查和討論當年的政府工作并選舉了省人民代表大會的代表。會議時間一般是5 ～7 天，個別市、縣是3 天。對省人民代表大會代表的選舉是在反復協商、充分醞釀討論之后以無記名投票方式進行的。經省級協商建議各市縣產生的候選人名單和各地以中共為首的各民主黨派、人民團體聯合提出的候選人名單均得到了絕大多數代表的同意，并都以絕對多數的票數當選。全省各市縣及人民武裝部隊共選出了出席省人民代表大會的代表481人。其中，工人階級153 人，占代表總數31.8%;農民階級135 人，占代表總數28.6%;文教科技42 人，占代表總數8.73%;民主人士151 人，占代表總數31.4%;當選代表中有婦女代表75 人，占代表總數15.6%;少數民族代表6 人，占代表總數1.25%。［4］

四、結語

保障每個公民的選舉權和被選舉權，是憲政的基本原則和基本精神。完全意義上的中國基層人大的選舉始于1953年開始的普選運動，并在不斷變遷的社會背景下曲折發展。綜觀1954年全國基層市縣人大選舉，不難發現，在政權初建時，中國共產黨深入結合當時中國國情的實際對人民政權的建設做出了艱辛的探索，深得廣大基層民眾的信任，新生的人民政權具有較高的民意度和合法性。此次市縣人大選舉至少體現出兩個方面的亮點:一方面，人大代表名額的分配充分體現選舉權利的廣泛性。當選代表中均包括了中國共產黨、各民主黨派、各人民團體地方組織的負責人，工農業生產模范，以及科學技術、宗教等方面的人物。另一方面，最為顯著的特點即是，在政權初建時，中國共產黨對于各民主黨派和社會賢達參加人民代表大會的權利給予了充分的照顧和安排。在各民族、各民主黨派、各人民團體中，或在社會上代表性相當大，歷史基本清楚，政治上無問題的民主人士均得到了妥善的安排，從而加強了人民民主統一戰線，為國家過渡時期各項建設提供了更好的保障。包括江蘇省在內的新中國第一次市縣級人大代表選舉使得人民民主統一戰線性質的政權更加鞏固。

選舉民主化的進程隨著經濟社會的變遷必然會面臨不斷出現的新問題。與建國初期普選相比，選舉發展到今天，選舉實踐中的“陪襯”現象時有發生，如:“天津市河西區人大換屆選舉，全區推薦代表候選人2104 人，選民聯合推薦2065 名，占98.15%，政黨團體推薦39 名，占1.85%，經過醞釀、討論和協商，政黨團體推薦的39 名候選人均被確定為正式候選人，淘汰的都是選民提名的候選人”。［5］也就是說，在醞釀、討論和協商的過程中，選民聯合提名的候選人的被排除率遠遠大于政黨團體提名的候選人。可以說，中國選舉民主化改革任重而道遠，隨著經濟社會發展進程，以更加開放的姿態追趕民主化的潮流，在中國走向開放社會的征途中，人大代表更應該在一個開放的環境中產生并參政議政，傾聽民眾的聲音，表達民眾的意愿。這一點即是包括江蘇省在內的新中國首次普選留下的寶貴經驗之一。

［1］江蘇省委辦公廳.關于召開市縣人民代表大會的初步方案(草案)，省委關于全省人民代表大會代表名額分配的方案(永久卷):1954 -05 -03［B］.南京:江蘇省檔案局(全宗3011，卷宗33).

［2］江蘇省委辦公廳.江蘇省人民代表大會名額分配方案(草案)，省委關于全省人民代表大會代表名額分配的方案(永久卷):1954 -06 -20［B］.南京:江蘇省檔案局(全宗3011，卷宗33).

［3］江蘇省委辦公廳.江蘇省人民代表大會中民主人士安排方案，省委關于全省人民代表大會代表名額分配的方案(永久卷):1954 -06 -20［B］.南京:江蘇省檔案局(全宗3011，卷宗33).

［4］江蘇省選舉委員會.關于江蘇省各市縣第一屆人民代表大會第一次會議的總結，江蘇省普選資料匯編:1954 -08 -06［B］.南京:江蘇省檔案局.

［5］史為民，雷克兢.直接選舉:制度與過程［M］.北京:中國社會科學出版社，1995:253.