國內外鄰避現象研究綜述

劉晶晶

（廈門大學公共事務學院，福建廈門 361005）

國內外鄰避現象研究綜述

劉晶晶

（廈門大學公共事務學院，福建廈門 361005）

準確、理性地認識工業化、城市化時期出現的鄰避現象是政府正確應對復雜局面，協調不同利益關系，提高治理能力的前提。國外對鄰避現象的研究已形成了較為系統的研究成果，國內研究則剛剛興起。在參閱國內外鄰避現象相關研究成果的基礎上，對鄰避現象的研究進展、研究內容、研究特點作了較為全面的總結和梳理，并對國內研究中尚不完善方面進行反思，以期進一步加深對鄰避現象的理解和認識。

鄰避現象；鄰避成因；公眾參與

伴隨現代化與城市化的發展，城市規模不斷擴大、工業水平持續提升，世界各國政府在這一進程中都不同程度地興建工業企業來拉動經濟增長，或擴建垃圾處理場等公共設施來滿足日益增加的人口需求。這些設施對促進經濟發展和維持生活水準是重要的，但也存在很大的污染威脅性，被稱為鄰避設施，其選址與興建常常招來毗鄰民眾反對。

近年來，我國因鄰避設施興建而引發的民眾抗爭現象（簡稱鄰避現象）屢屢發生，如“2007年北京六里屯垃圾填埋場事件”、“2007年廈門PX事件”、“2009年廣東番禺垃圾焚燒發電廠事件”、“2012年寧波PX事件”等。這種鄰避現象經常造成很多鄰避設施選址的變更或興建的擱置，造成此類設施“想建/該建而不能建”，或者采取“強制興建”后抗爭的擴大化。為此，分析鄰避現象的研究成果，總結和掌握國內外鄰避現象研究進展、研究內容、研究特點，深入探討鄰避現象特征、成因及治理對策，對于推動政府科學決策，協調不同利益關系，維護社會秩序穩定具有重要意義。

一、國外鄰避現象的研究

（一）研究演進

20世紀60年代，美國出現了反對建設垃圾填埋場、毒性廢棄物處理場等“污染性設施”的抗爭活動。此后，愈來愈多的案例出現于其他公共設施建設中，如停車場、戒除藥癮醫療中心、流浪漢收容所等，受影響人群聯合起來共同對抗政府或開發商，使此類設施的興建陷入無法推進的僵局。[1]這一現象在英文中稱為“Not In My Back Yard”（NIMBY），中文稱為“不要在我家后院”，簡稱鄰避。針對現實中所發生的案例事件，學者們展開了對鄰避現象的研究。

國外學者的早期研究始于20世紀70年代末，O’Hare（1977）首次將鄰避設施這一概念引入學界，[2]而Dear等人（Dear和Taylor，1982）對作為城市地方沖突特定形式——鄰避沖突進行的分析則拉開了學術界對鄰避現象熱烈討論的序幕。[3]80年代和90年代，學者們運用政治學、經濟學、心理學等不同學科知識，一方面致力于與鄰避相關的鄰避者、鄰避設施、鄰避現象等基本概念的內涵界定，另一方面對鄰避現象成因和解決策略進行深入探討，此時的鄰避研究也由美國推向了加拿大與歐洲等西方國家，亞洲國家關于鄰避現象的研究也有所增加。

進入21世紀后，鄰避現象的相關研究更是蓬勃發展，近十年的鄰避研究成果占總研究成果的60%以上，除了在以上主題領域繼續深化研究之外，學者們對鄰避研究的重心也隨著大環境的變化而發生轉移。首先，在各國政府紛紛進行分權化改革、推動公民社會發展的背景下，學者們的研究更多結合政治民主、社會網絡對鄰避現象進行分析；其次在各國政府大大發展可再生能源項目如核能、風能等背景下，研究對象也轉到了可再生能源這類鄰避設施方面；最后，在全球化背景下，學者們本著相互借鑒、交流的目的，傾向于通過國別對比研究來探討各國政府應對鄰避這一相同棘手問題的策略和原則。

（二）研究內容及特點

國外學者對鄰避現象的研究起步較早，為了解國外對鄰避現象的研究成果，筆者以JohnWiley電子期刊和SDOL全文數據庫為例，以“NIMBY”為檢索詞，以“題名”、“摘要”和“關鍵詞”作為檢索項，分別搜索到相關文獻為52篇和79篇。從研究視角來看，學者們運用政治學、經濟學、社會學、心理學等不同學科知識，從多角度來研究鄰避現象。從研究內容來看，學者們對鄰避現象的特征、成因、對策等方面進行深入研究，具體研究成果及特點如下：

1.明確相關概念，構建研究基礎。學者們致力于與鄰避現象相關的鄰避者、鄰避設施、鄰避運動等概念內涵界定。Dear（1992）認為鄰避者就是想保護他們家園的居民，而鄰避運動則是指社區居民面對在他們社區附近擬建的不受歡迎的設施時所采取的策略和行動。[4]Vittes（1993）從社會效果角度對鄰避運動進行定義：即對于危害社區的生活和環境權利的工業或公共服務設施建設的消極抵制或者反對。[5]Lake（1993）認為鄰避設施是一種產生效益為全體社會所共享，但負外部效果卻由附近的民眾來承擔的設施。[6]

2.多學科視角下探析鄰避現象成因。對于鄰避沖突的成因，學者們從經濟學、心理學、政治學等學科角度作出解釋。

Lawrence和James（1982）從經濟學出發來考慮鄰避沖突的原因，認為由于鄰避設施的建設會導致公眾的直接利益受損，如房地產價格回落、交通出行的不便、投資減少或投資企業撤離，進而引發經濟惡化，這就不可避免地帶來沖突。[7]

Morell（1984）從心理學角度來研究居民反對鄰避設施的原因，居民認為鄰避設施可能對人體健康及其生命財產造成嚴重威脅而具有強烈恐懼感，而且因公平性問題帶來強烈的心理上的“不公平感”和“相對剝奪感”，由此帶來的反對情緒和抗爭行為。[8]Martin（1993）的研究補充了心理成因的內容，他認為鄰避設施的興建也會造成當地居民產生自卑心理，并因此易引發反對情緒和抗爭行為。[9]

Kuhn和Ballard（1998）從政治學出發探討鄰避成因，他們對采用兩種不同管理策略的加拿大4個污水處理廠進行實證研究發現，兩個基于嚴密技術標準建立的處理廠引發了強烈的社會抗議，另外兩個基于決策機構分權和廣泛公眾參與原則興建的工廠則順利建成，沒有引發鄰避抗爭，對此他們解釋道，公正、民主、公開等政治因素是造成鄰避抗爭發生與否的主要原因。[10]

也有學者從公共政策角度探討鄰避沖突發生的原因，Fischer（1993）認為當前鄰避沖突反映了現代政府在運用專家輔助決策方面的合法性不足。他認為專家決策無法建立起對該問題的獨立判斷及掌握評估標準的正當性，而且由于鄰避問題所處的經驗情境不易確定，也造成了對這類問題有許多不同的規劃途徑，在這種情形下當問題界定的權力僅掌握在專家手中時，居民會無法接受他們對該問題的界定方式，也就不可能接受他們對該問題的解決方案，由此會產生沖突。[11]Sue Cowan（2003）提出英國不同地區的精神康復中心在由公共機構過渡到社區機構的重新安置中，之所以都不同程度地引發鄰避問題，其原因在于居民多認為在該項目政策制定中，并沒有提前與當地居民進行任何協商，整個過程都是在保密的環境下進行，有關政策過程中公眾協商的政府方針及舉措并沒有很好地顧及地方居民的需求，由此帶來了居民的反對抗爭。[12]

3.提倡公眾參與的解決策略。早在1981年Popper就提出通過溝通機制推動公眾不斷參與風險評估和決策過程，來增加風險評估的透明度，增進民眾對風險的正確認識，最終實現公眾對設施選址決定的接納。[13]

20世紀90年代期間，Rabe（1994）的田野研究顯示當居民在毫無知情的情況下得知其社區作為鄰避設施選中地時，第一反應便是在詫異與憤怒情緒支配下誓言抗爭到底，這種情緒性反應不利于理性協商和溝通，也在日后埋下了互不信任的隱患。因此他強調對鄰避設施的擇址決策責任要交付給擔負著利益與成本的公民，交付方式是讓鄰避設施選址過程以民主式對話展開。[14]Lidskog（1997）也支持Rabe的觀點，認為有效的公眾參與能促進信任和增加過程的公平性，經過公聽會反復討論過程而得到的共識方案，增加規劃決策的公眾認可度，有助于增加鄰避設施選址的成功機會。[15]Inhaber（1998）也認同該觀點，認為在鄰避設施興建之初，就應該有協商性的對話渠道讓盡可能多的利益相關者參與到決策議程中去，通過這種以利害相關人為基礎的政策過程，使鄰避設施所在社區變成“自愿性社區”，以減少鄰避沖突發生的可能性和解決沖突成本。[16]

進入21世紀后，學者Saha和Mohai（2005）用實證研究證明，近年來在美國興建鄰避設施遇到的阻力已經變得越來越少，其原因包括法律允許的程序提供了更多公眾參與鄰避設施決策的機會，鄰避設施選址方式從“決定——宣布——辯護”轉向“參與/自愿/合作”，這些方法更公開，能實踐更有效的公眾參與并分享決策權，有助于解決公眾對設施倡議者的不信任，從而克服選址中的社會和政治困難。[17]

Patrick Devine-Wright（2011）認為解決鄰避問題需要轉變政策過程中公民參與的理念及實踐模式，在理念方面，決策者要轉變關于公眾無知、非理性的偏見，而應在開誠布公、相互尊重下進行交流；在實踐方面應改變過去的單向反饋性交流機制和流線型政策制定過程，而要將各層次的影響群體與政策制定過程相聯，構建多樣化的自下而上的參與方式，改變網站投票、電話熱線、問卷調查等單向交流方式，轉而采用公民會議等雙向交流對話機制。[18]

4.研究視角的擴大化。一是從政府工具角度研究對策。Daniel P.Aldrich（2005）在政策學視角下提出了四種用于解決鄰避問題的政策工具類型，分別是強制類（如強性征收、削減授權）、結構類（如議程設置）、補償類（提供補助）、勸服類（教育、培養習慣），并提出分別依照各國公民社會的規模和同質性、時間界限、反對的程度和官僚機構的控制力來選擇不同類型的政策工具來處理鄰避問題，他分別以法國——強制類、美國和新加坡——結構類與補償類、日本——勸服類為例進行對比說明。[19]二是從社會網絡視角研究鄰避現象。如Shemtov R.（2003）用網絡分析范式來研究鄰避現象，通過對美國1985—1990年間6個環境保護運動組織的研究，指出鄰避運動與社會網絡有著密切的關系，尤其是抗議者所在地方內部的關系網絡，即抗議者的“友誼網絡”（friendship networks）是行動目標擴展（goal expansion）的重要因素，什么樣的抗議者以及抗議者之間的友誼網絡如何，對于行動目標拓展非常重要。[20]三是從倫理角度來理解鄰避現象。Hélène Hermansson（2007）質疑為什么在鄰避問題中，為了大多數人的利益而將少數個體置于危險境地就是可被接受的，而同樣的說理在醫學研究中就會被排斥。他認為個人有權利拒絕被不公平地置于危險境地，即便是在有利于集體利益的情況下，因此本著收益最大化而進行的成本——收益不均衡配置的鄰避選址是一種不公平的行徑。作者還認為補償是一種解決鄰避設施選址問題的有效途徑，但補償的形式和程度應更被關注，在根據成本收益分析模型而做的選址決定中，總是傾向于總支出（賠償支出）最小化的考慮來選址，而這種方式正是有違于環境正義的歧視，選址不應根據誰要求的補償最少的原則而定。[21]

5.學術觀點的爭論對立。一些學者對鄰避現象持批評或質疑態度，認為它阻礙或影響了當地經濟和社會的健康發展，破壞社會的穩定，并延緩應對特定環境問題的科技進步。Mazmanian和Morell（1990）指責鄰避運動給社會帶來了很多不必要的成本；[22]Potmey（1991）把鄰避運動描述為“全面的公眾混亂”、“對民主社會運動的損害”和“一種致命的社會綜合癥”；[23]Hunter和Susan（1995）認為雖然鄰避運動有時被認為是爭取個人權利，但鄰避情結是一種自利的、意識形態的或政治化的傾向，很難進行理性的說服，鄰避設施的反對者們經常利用環境議題來進行抗爭，但事實上這些人真正關心的是他們的利益，而且鄰避運動在很多情況下并不是整個社區意愿的表達，而只是一小部分打著社區利益旗號的積極維權者的利益表達，通常那些積極的鄰避運動的參與者都是受教育程度高的和富有的社區居民。[24]

而另一些持肯定態度的學者拒絕接受這種批評，認為正是這種“草根階層”的聲音，迫使當局改變政策議程，從更深層次上反思并重新定義發展與環境保護之間的關系。Kraft和Bruce（1991）在對美國100多次鄰避設施選址聽證會進行研究后指出，鄰避運動的參與者并不是人們所想的那樣只是對設施本身的科技問題一知半解，也不是被狹隘的地域性思想和過激情緒反應支配的受害者，他們中的很多人對設施本身的科技風險了解十分清楚，能夠理性地討論這些在他們看來有損生存環境的項目，大多數人的發言都是公正平和的。[25]Burningham K（2000）也認為居民在鄰避問題上的態度是合理的，在政治上是合法的，居民反對關乎著更大的公共利益問題，比如政府開支、可持續發展和社區參與等事宜。[26]Freudenburg和Pastor（1992）從環境意識的覺醒和民眾對其自身權利的重視兩個方面來看待鄰避現象所產生的效果，認為鄰避運動是一種累積的社會學習過程，通過鄰避運動，公眾和政府可以在決策模式上找到共同點，這不僅有利于理性決策的實現，也培養了公民參與的意識，促進了協商民主的進步。[27]Rabe（1994）認為鄰避運動為西方民主制度的勝利，是負有責任的公民們團結在一個環境民主的時代追求政治和環境正義的行為，政府和企業不能以社會公共利益的名義來剝奪少數群體的利益，這既違反社會正義也不公平。[28]

二、國內鄰避現象的研究

（一）研究興起

在國內，臺灣經過20世紀六七十年代的工業化后開始了現代化與城市化的進程，自80年代起，按照學者邱昌泰的分析，臺灣居民針對中小型工業區、石化業及核能業、電廠與垃圾焚化爐等項目設施的興建采取激烈的示威、圍堵或自力保護等方式進行抗爭。[29]90年代，臺灣學者們圍繞發生的抗爭事件，展開了對鄰避現象的研究，研究多以個案方式從心理上的居民認知、滿意與看法，經濟上的補償現狀及成效，以及社會政治過程出發對鄰避進行探討。大陸近年來隨著鄰避事件成為社會討論的熱點話題，學者們也展開對鄰避現象的特征、成因、治理路徑等方面的研究，以國內收錄期刊文獻最為完整的中國期刊網為例，以“鄰避”作為檢索詞，以“題名”和“主題”作為檢索項，搜索了1990—2012年的全部期刊文章，一共有29篇，其中學位論文7篇，研究從近五年開始增多，研究者以中山大學的何艷玲，重慶大學的彭緒亞、張向和等為典型代表，這反映了近年來“鄰避”在學術界已開始成為一關注話題，但還處于研究起步階段。

（二）研究內容及特點

鄰避在我國是一個舶入概念，關于鄰避現象的研究，國內學術界雖然起步較晚，但也取得了一定成果。在當前國內鄰避現象研究中，學者們大多關注于鄰避現象的內涵特征、成因分析、治理路徑這三方面，具體的研究成果及特點如下：

1.本土化的內涵與特征界定。國內學者對鄰避內涵的界定較多是直接引用國外學者的定義，使用“鄰避運動”這一術語，但也有學者給出了自己的理解，用鄰避現象、鄰避效應等術語來界定“NIBMY”。臺灣學者陳俊宏（1999）認為“鄰避運動經常出現在許多重大的環保爭議中，主要描述一種國家強制執行某些對社會整體而言是必須的政策，但是在地方上，卻遭到強烈反對將當地作為政策目標的草根運動”。[30]譚鴻仁（2005）認為鄰避現象是指在現代化與都市化的進程中，許多集體消費的必要公共設施與非集體消費的生產設施，均面臨因設施的外部性擴散而引起設施周邊居民反對與抗爭的現象。[31]大陸學者湯匯浩（2011）認為鄰避效應（Not-In-My-Back-Yard）指居民或在地單位因擔心建設項目對身體健康、環境質量和資產價值等帶來不利后果，而采取強烈的和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。[32]

在鄰避特征的考察方面，張向和、彭緒亞（2010）認為處于經濟快速發展時期的我國垃圾處理設施的鄰避現象呈現出四個方面的特征：一是鄰避現象發生的范圍向縱向延伸，發生的內容越來越廣泛，發生區域越來越廣泛；二是鄰避抗爭途徑與手段多樣化，除性質方面非暴力、暴力的手段之外，還通過網絡爭取利益，并在抗爭中同時使用多種渠道和手段進行；三是城鄉鄰避抗爭存在差異；四是鄰避抗爭對制度演化的作用加強。[33]何艷玲（2006）認為當前我國發生在特定地域內的鄰避沖突的特征為：成本或收益高度集中化、高度動員性高度不確定性和跨區域性。[34]除此之外她還運用“動員能力與反動員能力共時態生產”的框架，分析并解釋了中國式鄰避沖突相區別于其他國家（地區）的特殊性，即鄰避抗議層級螺旋式提升、鄰避行動議題難以拓展、鄰避沖突雙方無法達成妥協。[35]

2.綜合化的成因分析。國內研究者在探討鄰避現象成因時，多是結合心理、政治、社會、經濟等方面進行綜合分析。

臺灣學者葉名森（2002）認為鄰避性設施產生抗爭的原因包括有認知不同、互信不足、政治介入以及環境權出賣等。[36]陳澄（2009）認為產生鄰避現象的原因包括自然環境因素、社會心理因素和經濟因素，[37]黃巖、文錦（2010）補充到還包括決策透明和公正性因素、利益集團因素和專家因素。[38]管在高（2010）將鄰避設施的興建與近年來群體性事件頻繁發生的深層次社會背景相結合，指出我國鄰避型抗爭引發群體性事件的直接原因包括環境污染、社區形象、房產貶值和不確定性憂慮；引起抗爭的社會深層因素包括：政治體制開放及公民自主性的增強、基層政府權威的削弱與司法救濟渠道的不暢、群眾權利意識的覺醒、社會整合機制的滯后及社會組織獨立性的缺乏。[39]

3.關注公眾參與導向的治理策略。湯京平（1999）提出自上而下的決策過程及政治對話的強化有助于鄰避困境的化解。通過公民參與的形式，為與鄰避沖突有關的各方（包括民眾、政府官員、專業人員）提供了解、溝通的機會，通過各自觀點的表達與了解促成矛盾的化解。[40]熊炎（2011）也認為如果正式的參與途徑被堵塞或不存在，那么人們自然會選擇非正式的集體行動來表達心中不滿，以引起社會的關注，所以要設置形式多樣的公民參與機制，強化自下而上的決策過程與政治對話來促成鄰避選址困境的化解。[41]

湯匯浩（2011）認為具體到公益性項目的規劃、選址、環評、建設和運營過程中，政府相關部門應充分尊重民眾的環境知情權、參與權和監督權，努力將政府信息公開、民意調查、召開聽證會等方式制度化、規范化、程序化、法治化，逐步實現從“公眾參與”到“共同決策”的轉變，推動公民參與機制的不斷完善。[42]喬艷潔（2007）認為緩解、消除鄰避效應的一個有效途徑就是加大公民在鄰避政策中的參與力度，為此應通過民意調查、召開公聽會或者設置一個專門接聽公民電話的辦公室、選舉民意代表的方式來收集公民意見信息。[43]

三、結語

通過對國內外鄰避現象研究成果的梳理，可以看出，國外學者的研究起步較早，研究歷程較長，使得新舊研究體系之間能進行很好的對比和補充，近年來學者們一方面在早期多學科研究視角下細化了對鄰避現象的研究，另一方面又新增了其他學科視角展開研究，研究的系統性較強，其成果對我國鄰避現象的研究有一定借鑒意義。國內學者近年來對鄰避現象的研究也有所增加，在學者們的努力下，針對鄰避定義、特征的研究構建了研究的基礎；對鄰避成因的研究，加深了對鄰避現象本質的認知；對解決策略的研究，豐富了鄰避治理策略的選擇。這些研究成果促進了我們對鄰避現象的認識，為鄰避問題的解決提供了思路和方法，在一定程度上滿足了理解鄰避現象的理論需要。

但同時，就國內研究來說，現有成果的研究內容還不夠深入和全面，研究視角也還不夠多元，還需要對鄰避問題進行更深入的探討。存在問題如下：第一，文獻類型比較單一。從國內現有文獻的類型來看，論文較多，專著基本沒有。第二，研究內容不夠深入。現有研究過多地把精力放在了鄰避現象泛泛研究方面，對其成因和對策方面的重復性論述比較多，創新性觀點鮮見，較少有針對我國特殊體制背景下鄰避現象的相關成因和策略方面的深入研究。第三，研究內容不夠全面。現有研究較少涉及鄰避現象的發生發展過程及結果方面，缺乏對影響鄰避現象過程與結果因素的梳理，也缺乏就各種因素對鄰避現象結果產生作用的具體機制的深入分析，同時，現有研究成果中也較少對鄰避事件中相關行動者行動邏輯、影響作用等方面深入研究。第四，研究視角還不夠多元。鄰避現象是一個有關社會管理、城市建設、公民參與之間如何協調的問題，其不可避免涉及到公民社會、城市規劃、公共政策、政府管理等方面，因此還應從多學科視角出發進行研究。

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C913.9；F062.2

A

1004-2768（2013）01-0193-04

2012-10-16

劉晶晶(1984-），女，河南舞鋼人，廈門大學公共事務學院博士研究生，研究方向：政府改革與治理。

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