零散土地集約利用淺析

隨著我國區域經濟社會的不斷發展，作為經濟發展主要空間載體的國土資源的可供給量日趨緊張。科學規劃、集約節約利用土地，最大限度的保護國土資源成為土地管理的當務之急。零散土地的土地利用率低下，造成了土地資源的極大浪費，嚴重影響著土地的集約利用程度，目前在我國經濟發達地區，細碎化的零散建設用地不能有效利用，造成閑置。在適合開展大規模農業生產的平原地區，零散土地的存在阻礙了農業的規模化生產。如何實現零散土地的集約利用是值得深入研究的問題。

造成土地分散的原因

零散土地按照用途的不同可以劃分為建設用地和農用地。零散建設用地的成因大致分為兩種，首先，現行的土地審批制度是按照項目進行“事前審批”，由于建設周期長，“事后監管”不到位等原因，項目建成后，項目周邊或其內部往往會形成零散的剩余土地。其次是在城市更新改造過程中，由于征地拆遷、城市建設等原因造成土地產權主體發生變化，土地難于集中使用，從而造成的一些零散建設用地。

零散農用地的形成主要是因為，我國農業人口存量巨大，耕地十分有限，人地矛盾嚴峻，過高的人地比例使得具有不可替代性和保障功能的農地不得不被細碎化。同時，家庭聯產承包責任制要求分田到戶，為了保障公平，土地分配時要考慮到土壤質量及地塊與居住的距離，實行好壞搭配和遠近搭配，從而導致了農地的零散化。

零散建設用地的利用辦法

（一）加強用地規模的科學管理

對項目用地規模應科學論證，嚴格審核，將項目規劃、設計單位納入用地規模責任主體，精確核定用地規模，對于非經營性用地項目在土地供給合同中增加有關土地利用程度的約束條款。同時，大力加強“事后監管”力度，證后監督工作要做到關口前移，著力于“早發現、早治理”，加大懲罰力度，確保土地的高效利用。

（二）充分運用市場機制

對于其他原因形成的零散建設用地，應鼓勵這些零散土地的產權主體、毗鄰土地的產權主體及其他社會機構運用市場機制，在土地利用規劃和城市規劃的約束下，利用市場機制，實現零散建設用地與毗鄰土地的整治，以實現零散土地的規模利用。

零散農用地的利用辦法

（一）建立新型的土地股份制

實踐中的土地股份合作制可以解決土地權屬調整問題，但土地價值靜態化、土地三權分離不充分等問題制約著土地股份合作制的功能，因此應建立新型的土地股份制。

新型土地股份合作制在土地產權方面應體現三個層面，即土地所有權、土地使用權（含承包權）、經營權。具體而言就是，首先在村集體范圍內以土地面積份額量化農民的土地使用權，使農民對土地的實物占有轉變為按份共有的股權；其次，根據區域內的功能分區、農業區劃，組建若干個面向市場的跨村、跨街道的以土地所有權入股的土地股份，此時的土地股份根據土地分等定級的評價結果，將各村擁有的土地折算成以一定等級為基礎的標準畝及在總計標準畝中的比例，按該比例計算確定各村集體的土地股份；第三，將組建好的土地股份面向市場優選資金、技術與管理，洽商土地要素的分配方式與分配額。土地要素分配應該包括兩個方面，一是體現土地所有權的絕對地租，即土地要素的固定分配，這與土地經營的盈利狀況無關，另一個是體現要素貢獻的利潤分配，取決于土地經營狀況。土地股份獲得收益后，首先向集體經濟組織分配，再由集體經濟組織向土地使用權入股的成員進行分配。

（二）創新土地經營模式

為了在土地使用過程中不再出現新的零散土地，在保證農民權益的基礎上，為了保證公益化、專業化的運營，可以考慮引入第三方作為項目實施的主體單位。第三方主體作為專業性的運營機構，實際是職業經理人身份，在完成各方目標的前提下，根據合同約定，由投資主體付給其一定比例的代理費用。具體運作方式為：

1.規劃編制：在征求政府基礎設施建設及產業發展要求，農民安置、保障等方面目標的基礎之上，由第三方主體編制項目區規劃，規劃應包括政府與農民的目標要求。

2.合約簽署：與農民、投資者的意向達成后，由政府做信用擔保，第三方主體與農民、投資主體簽訂合作意向書，明確各方的權利、義務、責任。

3.項目實施：第三方主體在政府、農民及投資主體的監督下進行項目實施，項目實施以政府公益目標及農民權利目標為主導，按照合同約定完成項目區的基礎設施配套以及農民的安置保障事項。

總之，優化國土空間開發格局，促進資源節約是黨的“十八大”提出的“建設生態文明”的重要舉措。加快研究出臺“零散土地使用”的管理辦法，科學管理、合理使用土地資源，深化土地管理制度改革，創新土地經營模式是實現“資源節約”的必由之路。