中國非政府組織資金匱乏原因解析*

王昌沛，李寶寶

（曲阜師范大學歷史文化學院，山東曲阜273100）

非政府組織，又稱為非營利組織、民間組織等，是指介于政府與市場組織之間，具有非政府、非營利性特征且致力于公益事業活動的社會中介組織。在當今中國，“非政府組織”的表述主要存在于學術界，官方多采用“社會組織”或“民間組織”的稱謂。盡管非政府組織在不同的國家和地區有不同的稱謂，但核心屬性不變，即均具非政府性、非營利性兩大特點。［1］（P12）

在商品經濟高度發展的今天，擁有充足的資金對非政府組織來說，就意味著擁有各種各樣的物質資源。有了充足的資金，就可以引進高素質的人才，為服務對象提供優質的產品和服務，同時可以營銷推廣自己，并最終實現自己的目標，完成歷史和社會賦予的使命。在非政府組織的眾多構成因素中，資金已成為決定其行動能力的關鍵性要素。

上世紀90年代以來，隨著改革開放和政府職能的轉變，我國非政府組織經歷了一個從無到有并不斷成長的歷程，承接了大量過去由政府和市場包攬的社會事務，在扶貧、教育、社會福利、環保等眾多領域貢獻著自己的力量，成為彌補政府與市場功能不足的一支重要力量。但是，我國非政府組織在十幾年的發展過程中仍舊存在著嚴重的經費不足問題，清華大學非政府組織研究所2000年在全國范圍內采用多級抽樣方法，對1508 家非政府組織進行了調查，結果顯示有41.4%的非營利組織認為當前面臨的最突出問題是資金缺乏，在非營利組織面臨的所有困難中占據第一位，影響了其在社會穩定與和諧中作用的發揮。［2］（P201）2008年的汶川地震救災重建中，非政府組織積極參與，表現突出，贏得了寶貴的成長契機，根據社會救災信息中心的統計，參與汶川地震緊急救援的非政府組織達兩百多家，其中大多數是國內非政府組織，大約占170 家。［3］有媒體熱烈地將2008年稱為“中國的非政府組織元年”。但是，2011年中“郭美美事件”曝光后，民政部中民慈善捐助信息中心監測數據顯示，這一事件嚴重在打擊了人們對慈善組織的信任度，公眾通過慈善組織進行的捐贈大幅降低，2011年3 至5月，全國慈善組織共接收捐款62.6 億元，但6 至8月，全國慈善組織共接收捐贈8.4 億元，降幅達到86.6%，使原本就資金緊張的非政府組織組織雪上加霜。中國非政府組織組織資金匱乏的問題由來已久，我們只有深入挖掘個中的原因，才會從本源上解決這一問題，迎來中國非政府組織發展的春天。

一、非政府組織在當代社會中的作用

非政府組織作為政府和企業之外的第三種社會組織形式，在社會眾多領域發揮著不可替代的作用。非政府組織在解決政府決策失靈，縮小社會貧富差距，緩解社會矛盾等方面，其積極作用的發揮日益受到社會關注與認可。

1、發揮自身優勢，彌補政府決策失靈

現代市場經濟條件下，市場調節和政府干預是有機地結合在一起的。市場經濟帶有明顯的滯后性、盲目性和自發性等弊端，需要政府的宏觀調控，但事實證明，僅僅依靠政府行政命令式的調控也是有問題的。由于政府對社會經濟生活的干預帶有明顯的強制性和指向性，不能有效地解決社會生活中所存在的諸多問題。也難以使政策的實際效用完全惠及民眾整體。尤其是政府等公共部門在提供公共物品時存在浪費和濫用資源等現象，致使公共支出規模過大或者效率降低，政府活動或干預措施缺乏效率。經濟學上把這種現象稱為“政府失靈”。

為了解決上述困境，就必須要尋求政府和市場之外的“第三種力量”。非政府組織也就是在這種境遇中應運而生，非政府組織以其非政府性和非營利性等屬性和優勢在提供公共物品和公共服務時完全出于自愿精神，所以，非政府組織能夠彌補政府和市場之間存在的“真空地帶”，起到彌補調控、分配缺失，甚至比市場和政府的完全調控、分配更有效率且更能體現社會的公正性。［4］

2、縮小貧富差距，促進經濟平穩發展

貧富分化是指人們之間所掌握的財富出現了差距，貧富差距的拉大嚴重地阻礙著經濟的健康發展和社會的穩定團結。如今，貧富兩極分化已成為世界范圍內面臨的一個難題。據2010年世界銀行公布的調查數據顯示，美國5%的人口掌握了60%的財富，而在中國，全國41.4%的財富卻由1%的家庭所掌握。財富集中程度遠大于美國，成為全球貧富分化最嚴重的國家之一。［5］貧富分化的危害性是顯而易見的，必須合理有效地解決這一社會發展中所產生的問題。非政府組織能夠通過呼吁、建言獻策、監督、直接參與等諸多方式使財富的分配進一步合理化。其中，推動稅收政策的調整和改革就是非政府組織努力的一個重要方向。稅收是調節收入分配的一個重要方式，非政府組織通過向政府建言獻策和協助政府稅收政策的制定及實施，監督企業、公司和個人的納稅情況，打擊各種偷稅漏稅行為，鼓勵高收入者關注弱勢群體并給予他們更多物質上的幫助，從而使高收入群體享受一定的個人所得稅方面的優惠，達到雙贏的效果。此外，非政府組織還通過廣泛的社會網和強大的救助力量從側面監督不合理收入，幫助政府打擊非法收入和關注低收入群體的利益等方式來緩解社會矛盾，促進社會公平公正氛圍的形成。

3、減少社會矛盾，促進社會公平和諧

穩定的社會環境是經濟增長，社會各項事業得以發展的必備條件。如今，機遇與挑戰并存，我們處在一個社會各項事業發展的黃金期，但同時也是各種矛盾的凸顯期。只有正確地處理好這些社會發展中所產生的問題，才能使我們的國家長治久安，人民安居樂業。政府是社會生活的主要參與者和協調人，政府通過政策調整可以有效地調節社會矛盾，但僅僅依靠政府是不夠的。因為對于一些社會存在的基層問題和局部矛盾，政府并不能很好地察覺，而這些問題如果不能在萌芽時得到妥善處理，事態很有可能會越來越嚴重，最終釀成大禍，成為社會發展的桎梏。

非政府組織通過承擔一定的社會服務職能與管理職能對經濟活動進行監督，為社會提供公共服務，成為聯系和溝通政府、企業、社會的紐帶。非政府組織的大部分活動基本上都是在基層展開，以自愿精神為依托，為普通民眾提供各類公共服務為宗旨。在化解社會矛盾方面，非政府組織有其獨到之處。因為各類非政府組織分布非常廣泛，而且它們還擁有非常廣泛的群眾基礎，所以能最早地發現社會發展中所存在的各種矛盾，并能運用自身的調節機制將矛盾化解或者將損失減小到最低程度。非政府組織這種沖突預警和調節功能已經受到了政府和社會各界的關注，進一步發揮非政府組織這一職能和作用，對于促進政府行政體制改革與創新，加強民眾對政府的信任，使其二者實現有效地溝通和良性互動，對于和諧社會的構建將大有裨益。［6］

二、中國非政府組織資金匱乏原因分析

資金匱乏是全球非政府組織普遍存在的問題，在中國則顯得尤為突出。由于缺少資金，許多非政府組織無法正常開展活動，其中不少組織處于名存實亡的“休眠狀態”。因此，想要使中國的非政府組織獲得健康可持續發展，資金來源問題必須得到合理科學的解決。

1、中國非政府組織對政府過度依賴，缺乏自主性，致使其發展動力不足。

中國非政府組織的資金來源途徑主要有三種:政府的資助、會費及其他服務性收入、社會捐贈。根據前些年對中國非政府組織的問卷調查，我們可以了解到中國非政府組織最主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼，該項來源幾乎占了非政府組織所有來源的一半，這意味著我國非政府組織的收入來源主要靠政府;居第二位的收入來源是非政府組織的會費收入，占總收入來源的21.18%;居第三位的是非政府組織的營業性收入，平均占6%;收入來源占第四位的是企業提供的贊助和項目經費，占5.63%;而其他收入的比例均低于5%。［7］在上述資金來源渠道中，政府的資助所占比重最大。中國大部分非政府組織的資金來源中，政府資助的比例往往占到其籌集資金來源總數的50%以上，占據首要地位，而其他服務性收入及其社會捐贈所占比例過小，沒有優勢。

我國非政府組織的這一收入結構產生了以下不良影響:第一，政府的資金支持主要表現為財政撥款和補貼，而不是以項目為導向的經費支持，其結果是非政府組織缺乏提高效率的競爭機制;第二，我國非政府組織來自企業的資金支持比例較低，企業對非政府組織捐助意識淡薄;第三，我國非政府組織的營業性收入比例太低，僅占總收入的6%左右，這一收入結構的后果是非政府組織在資金方面過分依賴于其他部門，從而形成發展的瓶頸。第四，收入結構太過單一，制約了非政府組織的資金來源。從長遠的角度來講，這種過度依賴政府的惡性循環不利于我國非政府組織整體的健康可持續發展。參照國外一些成熟的非政府組織發展現狀，它們的資金籌集在途徑和比例上是比較合理科學的，值得我們學習和借鑒。如1993年美國慈善性非營利組織的收入來源中，通過向社會提供一定的服務而獲取的服務性收入的比重占71.3%，私人捐贈占9.9%，政府捐贈僅占8.2%。［8］（P104）綜上所述可知，對政府過度依賴，自力更生能力差，收入結構的單一是限制我國非政府組織資金來源的主要因素。

資金是各類非政府組織獲得自身發展，以便更好的資助社會弱勢群體，參與社會公益活動，解決社會矛盾，促進社會和諧發展的首要因素。如果資金來源出現問題，造成非政府組織資助能力的不足，那么，非政府組織就不能有效地開展各類活動，發揮自己的積極作用，社會公益事業也將陷入無源之水，無本之木的困境。

2、社會公益捐助文化貧乏和志愿性參與不足。

中國傳統文化中并不缺乏博愛和樂善好施的思想。作為中國傳統文化主流的儒家學說，極力推行的仁愛思想，其“仁者愛人”，“己欲立而立人，己欲達而達人”［9］（P65）的思想，其最終所要實現的“大同”社會理想，還有墨家“兼愛”思想學說，這些都是我國傳統文化的精華之所在，其與非政府組織的公益性在本質上是相同的，也是我國社會救助文化的思想基礎。中國傳統文化是中華民族處事的根本出發點，是中國精神文明的歷史縮影。［10］基于我國優秀的傳統文化基礎，社會公益事業理應獲得長足而健康發展，但事實并非如此，我國的公益捐贈文化并不發達，而且與發達國家地區公益事業發展的現狀相比，反而滯后。

思想可以用來指導實踐，但卻不一定能成為一種廣泛的社會文化，因為它還要受到其他諸多因素的制約。要使思想成為一種行為傳統，最主要的是要將其付諸實踐并要形成強大的社會影響力，要號召不同階層的人們廣泛參與，形成一種持續的，不斷發展傳承的，具有強大能動力的行為傳統。而在這方面，我國的社會公益捐贈文化是比較貧乏的，在潛意識中，廣大普通民眾認為參加社會公益活動，救濟弱勢群體等行為是富裕階層所應關心的事情，與廣大中產階層和下層人民沒有多大關系，況且他們也沒有足夠的能力進行社會救濟，因此他們參與捐助的積極性和熱情不高。其實這種錯誤的思想認識正是阻礙我國非政府組織獲得長足發展的一個極大障礙，其直接后果就是廣大民眾對非政府組織的志愿性參與不足，造成非政府組織的資金來源不夠暢通，使其難以發揮救助的功能。

3、立法滯后，缺乏對企業捐贈相應的法律激勵機制。

在慈善事業的發展過程中，法律制度和公益文化相輔相成、缺一不可。完善的法律體系為公益事業的有序發展提供制度保障和指導規范，而公益文化的健康發展和深入人心則通過提高公眾對法律法規的認同度來改善法律執行的效率和效力。但是，我國有關非政府組織的立法還很不完善，尤其是在激勵企業參與社會捐贈方面的法律制度亟待健全，缺乏相應的法律機制保障，致使企業參與社會捐助的積極性不高，非政府組織從企業獲得資金的渠道受阻，進而制約了非政府組織救助功能的有效發揮。

1999年國務院頒布的《中華人民共和國公益事業捐贈法》明確規定，向慈善事業捐獻可以享受全額免稅的優惠，我國1994年和2005年相繼修改企業所得稅和個人所得稅的相關條例。在2000—2003年間，包括中華慈善總會、紅十字會在內的13家機構獲準向其捐贈的納稅人，具體捐助額可在繳納企業所得稅前準予全額扣除。但在實際執行中卻因缺乏具體的、可操作的配套措施使得這項優惠政策難以落實，很多企業和個人的慈善捐助并不能完全按照國家的最高稅收優惠政策實施，有時還要為捐款繳稅，捐的越多稅反而交的越多，這自然抑制了企業和個人捐贈的積極性。

反饋機制是檢驗監督非政府組織成效的重要途徑之一，是企業和個人了解捐款去向及用途的關鍵渠道。而現行的反饋制度并不健全，絕大多數慈善組織采用建立慈善基金的做法，捐贈人和受資者兩頭不見面，有關部門對企業捐款的去向也不及時反饋，損害了捐贈人的成就感和榮譽感，進而影響到企業和個人捐贈的積極性。［11］

4、非政府組織的公信力不足制約了其良性發展。

公信力是指社會對非政府組織的信任程度。社會捐助是非政府組織必須要依靠的力量，它包括資金、時間以及個人勞動付出。非政府組織要想獲得社會的認可和信任，就必須提高自身的公信力。只有這樣，非政府組織才能贏得更多的社會支持，進而影響政府的決策過程，發揮其應該發揮的作用;也只有這樣，非政府組織才能順利獲得必要的經費，實現其自身的良性可持續的發展。

我國非政府組織的公信力不足，缺乏良好的自身形象，得不到足夠的社會支持，從而嚴重影響了其資金籌措。造成非政府組織公信力不足的原因主要有以下幾個方面:首先，很多本來以公益為目的的非政府組織，將主要精力放在了營利活動上，從而模糊了與商業化企業的界限，忽視甚至損害了公共福利和社會效益。這些行為與非政府組織建立的初衷背道而馳，潛移默化地改變了非政府組織的性質，很大程度上導致了社會公信力的流失。而公信力的流失又導致了資金的進一步短缺，從而形成惡性循環。其次，近些年來，非政府組織工作人員職務型經濟犯罪，即非政府組織中具有一定職務的工作人員，借助其職務上的便利條件謀取不正當的經濟利益的犯罪。這樣的現象也屢見不鮮，這嚴重損害了非政府組織的社會公益形象，大大降低了公眾對非政府組織的信任程度。例如，發生在前幾年的“胡曼莉事件”就是一個很好的教訓。據《南方周末》記者調查，我國第一個私人辦起中華綠蔭兒童村，12年間收養數百名孤兒的胡曼麗，被別人告上了法庭，指稱她以孤兒名義聚斂錢財，賬目混亂，借慈善事業圖個人的名利雙收。［12］胡曼莉“出了事”，人們議論最多的是今后還能不能相信別人可以用大家的善款去幫助弱者?自己還能不能像以前一樣去支持慈善事業?有人顯然產生了對慈善事業的信任危機。另外，此類事件的發生使得公眾對非政府組織的公信力產生了極大的懷疑，由此而產生的連帶效應是非政府組織的資金籌集也會因此而受阻。

三、籌資對策

中國并不缺乏慈善捐助的傳統文化，隨著經濟的快速發展，也不缺乏慈善捐助的經濟基礎，但現實卻是各非政府組織組織由于資金問題艱難前行，針對影響非政府組織組織籌資渠道的主要原因，結合我國當今實際，可以采取以下對策:

第一，增強非政府組織資金自生能力，實現籌資渠道的多元化。

對政府過度依賴，資金來源不合理是阻礙中國非政府組織健康發展的一個重要因素。因此，必須加強中國非政府組織自身能力建設，開展形式多樣的帶有服務性質有償服務項目，增加服務性收入。與此同時，廣泛“開源”，提高社會捐贈在其資金來源總數中所占的份額，如積極參與社會活動，和一些企業或公司保持業務上的往來，以爭取它們對非政府組織投入更多的資金;努力尋找機會同國外的非政府組織展開合作，增進交流與信任，籌劃開展一些互惠互利的慈善活動，以此來籌集到更多的境外資金。這些措施不僅可以籌集到更多的善款，以便非政府組織更好更有效的開展各類活動，發揮其社會救助功能，而且通過這些活動可以起到宣傳引導作用，不斷提升中國非政府組織在國內和國際社會的影響力，以此來引起更多人的關注和支持，籌集到更多的善款來支持非政府組織的持續發展。

第二，挖掘傳統文化中的慈善因子，培育慈善文化，提升公眾捐助意識。

文化是一個組織立足社會的精神支撐，是組織的內在核心與靈魂，代表著一個組織的基本價值觀，引領組織向著既定目標邁進。因此，加強非政府組織的文化建設，充分挖掘傳統文化中的慈善元素，注重對慈善文化的培育，不僅對樹立非政府組織的品牌，擴大非政府組織在民眾中的影響力大有裨益，而且對于提升公眾關注社會公益事業，參與慈善捐助的意識與熱情起到積極的推動作用。

中國傳統思想中蘊含著豐富的社會救助思想因子，這些構成了中國社會慈善文化事業實踐的思想淵源，直接影響了當今中國慈善文化事業的發展。其中，儒家的“仁愛”思想，正所謂“仁者愛人”倡導人們之間要互敬互愛，彼此關心，相互扶持;墨家的“兼愛”思想，墨子念念不忘:“民有三患，饑者不得食，寒者不得衣，勞者不得息”。三患的成因乃統治者的橫征暴斂和諸侯的兼并戰爭，其根源是人人自愛而不相愛，虧人以自利，皆“執其兵刃毒藥水火以交相虧賊”。［13］（P103）因此，必須“以兼相愛交相利之法易之”，“……為賢之道將若何?曰:有力者疾以助人，有財者勉以分人，有道者勸以教人。若此，則饑者得食，寒者得衣，勞者得息，亂者得治。”民因此得“絕三患”。除此之外，還有道家“天道助弱”，“尊卑大小皆如一”的互助互利思想。［14］（P210－211）佛教的行善積德思想等。殊途同歸，這些思想最終想要實現的目標都是人民之間的親和友善和社會的安定團結，正如儒家所倡導的“人不獨親其親，不獨子其子，使老者有所終，壯者有所用，幼者有所長，矜，寡，孤，獨，廢疾者皆有所養”的“大同”社會的理想。［15］（P110）因此，充分挖掘傳統文化中的慈善寶藏，積極培育社會慈善文化，使傳統文化中的慈善因子成長壯大，形成強大的社會影響力，可以進一步喚醒公眾參與社會捐助的意識，提升公眾關注社會慈善事業的熱情，開展形式多樣的公益救助活動，拓展非政府組織的服務領域和發展空間，讓非政府組織的發展成果惠及更多的普通民眾。［16］（P68－72）

第三，完善法律法規，激勵企業捐助。

企業是非政府組織獲得資金的一個重要通道。想要從企業獲得資金就必須制定相關的法律法規來引導鼓勵企業積極的參與社會捐助，以此來實現企業和非政府組織的雙贏。對此，我國可以借鑒發達國家在鼓勵企業參與捐助方面的法律法規，如德國稅法規定，德國企業和個人向公益性組織捐贈可以享受稅收減免政策，對那些被承認是追求公共目標的慈善組織、教會等的捐贈，可享受5%的稅前收入扣除優惠;對專門追求科學性、慈善性組織的捐贈，最高可享受10%的稅前收入扣除優惠;在加拿大，公司向慈善機構的捐贈，如果在其應納稅所得額的75%以內，則可以在所得稅稅前扣除。［17］無論是向經營性慈善機構捐贈，還是向公共慈善基金會捐贈，也不論是以現金還是不動產進行捐贈，捐贈者都能得到同樣的稅收優惠。相對而言，盡管我國早在1999年6月頒布的《中華人民共和國公益事業捐贈法》中就規定，企業向公益事業進行捐贈，依照法律和行政法規可享受所得稅方面的優惠，但其在具體操作過程中依然存在諸多問題，從而導致公益性捐贈稅收優惠政策在落實上的效果大打折扣。比如公益性捐贈稅前扣除資格認定標準不統一;公益性捐贈票據使用混亂;部分省區公益性捐贈稅收優惠政策覆蓋范圍有限;對于企業、個人的公益性捐贈稅前扣除政策有待完善等。這些問題的存在阻礙了企業向非政府組織捐贈的積極性，進而導致非政府組織從企業獲取資金的路徑不夠暢通。［18］因此，通過專門法律法規來明確企業在參與社會捐贈方面的權利和義務，通過對稅收制度的調整來鼓勵企業積極參與社會公益活動，這樣不僅可使企業得到減免稅收的好處，以此來提高企業參與捐助的熱情度和社會知名度，而且有利于非政府組織從企業籌集到更多的資金，以便更好更有效地開展各類社會公益活動。

第四，加強外部監管，防止非政府組織現有資金的非法流失。

資金是非政府組織的“血液”。在類似“詐捐門”等諸多慈善丑聞不斷上演的影響下，防止非政府組織現有資金的非法流失，加強監管，保證非政府組織的純潔性是當務之急。鑒于我國有關非政府組織的專項立法尚不健全，對非政府組織的資金流向缺乏嚴密的監管，民眾對非政府組織的信任程度亟待提升的現狀，必須加強對非政府組織的監管能力建設，防止非政府組織現有資金的非法流失。

實現對非政府組織的有效監管需要政府和社會的雙重努力。從政府層面看，對非政府組織的監管，卓有成效的方法就是構建和完善我國非政府組織的問責機制。問責機制的建立不僅要求財務過程公開透明，而且要對整個組織的運行管理進行全面問責，并建立相應的問責和監督機制。同時，要嚴厲地處罰違反政策法規的非政府組織，并追究其法律責任，確保非政府組織在有效的監管中正常運作，資金得到合理合法的使用。

從社會方面看，社會監管的力量主要來自三方面，一是捐贈者的監督，非政府組織獲取物資的重要來源之一就是捐贈者，非政府組織能否完成其既定目標，籌集到的資金是否進行合理使用，是否講誠信，是影響非政府組織能否獲得繼續捐贈的重要因素;二是第三方評估機構的監督，“由具有法定權威的中間機構或組織制定標準，對行業內成員機構的工作和項目進行評審，并在此基礎上確認或否定成員機構自己所做的評審結果，以期實現合理、透明、公正，我國目前還缺乏對非政府組織的第三方的監督與評估，這也是我國當前非政府組織發展過程中一項最為緊迫的任務”［19］;三是新聞媒體的監督，新聞媒體可以從各種渠道了解非政府組織的資金使用情況，它們的正面和反面報道都會對非政府組織的發展產生影響。［20］此外，還應建立非政府組織管理的信息系統，建立有效的檢測機制。作為公益組織，它有義務如實地公布財務信息，定期向社會公眾匯報其資金的使用情況，接受主管機關、社會及捐贈者的監督;同時，非政府組織還必須主動向主管機關提供及時、準確、有效的信息以利于監督。［21］只有政府和社會公眾加強對非政府組織的監管，規范其運作機制，充分的“節流”，才能實現非政府組織現有資金效用的最大化，開展更多的社會救濟活動，并以此來贏得公眾對非政府組織的信任;才能在社會中廣泛“開源”，以期籌到更多的善款，保證非政府組織的資金供應，發揮非政府組織在社會生活中的重大作用。

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