房屋征收中存在的利益沖突問題及解決思路*

單文娟，陳弼明

（1.合肥職業技術學院，安徽合肥238000;2.安徽省地質礦產勘查局職工療養院，安徽巢湖238000）

房屋征收中存在的矛盾沖突，與雙方信息溝通是否順暢息息相關。從實踐來看，信息溝通不暢，是導致效率低下癥結所在，更是惡性事件產生的重要原因。信息溝通，不僅包括房屋征收相關信息準確無誤的傳達，而且包括被征收人合理訴求的順暢表達。做好城市房屋征收中的群眾工作，以公開政府信息為途徑，充分保護被征收人的知情權、參與權，建立多局面的維權利益顯得尤為重要。

一、從房屋拆遷到房屋征收

隨著我國經濟快速發展，為解決“瓶頸”問題的基礎設施建設，以及大規模舊城改造等建設所帶來的房屋拆遷，在我國城市化進程中發揮了重要的作用。實施了20年的房屋拆遷制度，不僅解決了基礎設施不配套、居民居住環境的“臟亂差”問題，而且隨著規劃目標的逐步實現，城市中稀缺的土地資源得到了合理配置。房屋拆遷制度在我國經濟發展中的作用是無可置疑的。

與此同時，由于相關法律不健全、政府角色定位不準確等，拆遷引發的眾多矛盾和糾紛日益頻繁，暴力逼遷、以極端方式對抗拆遷等現象時有發生。房屋拆遷中出現的問題引起廣泛關注，成為社會熱點和焦點問題。

2011年1月21日，國務院頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》），原《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）同時廢止，標志著我國房屋征收制度的正式建立。

《征收條例》中，房屋征收是指市、縣級人民政府依法強制取得國有土地上單位和個人所有的房屋所有權，同時收回國有土地使用權，并對被征收房屋所有權人進行補償的活動。［1］在房屋征收中，利益雙方為市、縣級人民政府（房屋征收人）和被征收房屋所有權人（被征收人）。

從房屋拆遷到房屋征收，無論從立法目的、政府角色，還是從適用范圍來看，都發生了很大的變化。房屋征收適用的前提是基于公共利益的需要，對房屋征收程序也提出了更高的要求，其進步意義是顯而易見的。

二、房屋征收雙方利益現狀及存在的問題

通過對房屋征收雙方利益的分析可以發現，信息不對稱、地位不對等是利益沖突產生的重要原因。

（一）房屋征收人利益現狀及存在的問題

根據《征收條例》的規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，并確定房屋征收部門組織實施征收與補償工作。條例中強調征收的前提是為了公共需要，非公共利益不得征收單位及個人房屋。但對于公共利益的界定，理論界一直存在爭議。操作上其界限很難明確把握，作為征收主體的政府需要按照行政法的“最小侵害”原則，確認在無法通過其他方式，條例所列的六種情形下方可實施房屋征收。［2］

1、土地出讓金仍然是政府財政收入的主要部分

土地出讓收入的高低取決于土地出讓的數量和土地的位置，位置好的地段出讓金自然高。在一些經濟不太發達的地區，財政收入有很大部分取決于土地出讓以及房地產開發帶來的利益。以舊城改造為契機，對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建，統一規劃，妥善解決歷史遺留問題，對城市建設以及生活環境改善起到了極大的推動作用。即便如此，仍要考量是否符合“確需房屋征收”原則，以避免損壞另一部分被征收人的利益。值得注意的是，為追求財政收入，假借公共利益需要，打著為民造福的幌子進行房屋征收，必然遭到抵制反對，導致社會矛盾激化。

2、政府權力尋租以及追求政績的需要

房屋征收補償由市、縣級人民政府負責，房屋征收實施主體為房屋征收部門，《征收條例》授權由同級政府自行確定承擔該職責的部門。通過規定各級政府及其工作部門的地位和權限，有利于各部門的相互配合，提高行政效率。但不可避免的是，這種模式為政府的權利尋租提供了有利的土壤。與此同時為追求政績，忽視群眾利益，大造“形象工程”、“面子工程”，為政府以及政府官員營造“看得見”的工作成效，這樣的事件屢見不鮮。

（二）被征收人利益現狀及存在的問題

《征收條例》規定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋。應當對被征收所有權人給予公平補償。這里所稱的被征收人為被征收房屋的所有權人。

《征收條例》與《拆遷條例》相比，有了很大的進步，特別是在保護被征收人的參與權、知情權上，但并不能說明《征收條例》是完美無缺的。

1、對被征收人知情權的保護仍不夠到位

（1）發布暫停公示

《征收條例》規定，房屋征收范圍確定以后，不得實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為。違反規定的，不予補償。房屋征收部門應當書面通知有關部門暫停辦理上述手續。暫停期限最長不超過一年。

根據以上規定，房屋征收人書面通知相關部門停辦相關手續，但是對于被征收人是否通知以及如何通知到位，卻沒有明確規定，這無疑是一缺陷。顯然通過改、擴、建可以增加房屋的補償價值，被征收人（主要是個人）如果對此政策不了解或理解不透徹，一旦出現不予補償的結果，導致被征收人的利益受損，極易引發一系列矛盾和糾紛的產生。

（2）征收方案的征求意見方式

《征收條例》中規定，房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。政府組織對方案的論證并予以公布，征求群眾意見。征求意見期限不少于30日。［3］征求意見情況以及根據意見修改方案的情況及時公布。

值得注意的是，條例中對于征求意見的方式并沒有明確。在有效的征求意見期限內，是采取口頭方式還是書面方式征求意見，其效果是完全不同的。網上公布的方式，并不能保證每個人都能夠及時知曉。為避免走過場，廣泛發動群眾，充分考慮群眾訴求，可以采取書面形式并發放到位的方式。這不僅提高了被征收人的參與權，加強了社會監督，而且由于對可能出現問題和矛盾，進行預判和提前謀劃，為后續征收工作的順利開展奠定了基礎。

（3）分戶補償材料的公布

《征收條例》中規定，房屋征收部門應當將被征收房屋的分戶補償，在房屋征收范圍內向全體被征收人公布。

公開透明、陽光操作，不但要求征收過程公開，而且要求將分戶補償結果公布于世，以利于互相監督，接受檢驗，有效杜絕房屋征收中不當行為。但在實踐中，要注意兩個問題，一是被征收人隱私權的保護，二是防止由于互相攀比出現的矛盾糾紛。

2、房屋征收人與被征收人地位、信息的不對等帶來的一系列問題

（1）公共利益的濫用

對于“公共利益”這一必備條件，《征收條例》中列舉和概況了六種情況。組織有關部門和專家對房屋征收目的和必要性進行充分論證，同時符合“為公共利益需要”以及“確需房屋征收”兩個條件，才可以實施房屋征收。但由于公共利益的界定的模糊性，市、縣級人民政府基于自身利益考慮，假借公共利益進行房屋征收，損害被征收人的利益，是很難避免的。

（2）先補償后搬遷

在房屋征收中，補償問題作為核心問題，直接關系到廣大群眾的利益，直接關系到房屋征收能否順利進行。房屋被拆，補償如果遲遲不能到位，嚴重影響被征收人生產秩序和生活質量。為了消除被征收人的擔心和顧慮，《征收條例》明確規定了房屋征收與補償應當遵循“先補償后拆遷”的原則。

由于被征收人可以選擇貨幣補償和產權調換兩種方式，補償的情形也就分為兩種情況。選擇貨幣補償的，應該將貨幣補償款專戶專存。選擇產權調換的，其調換的房屋以及調換房屋地點、房型、面積等，在入戶調查階段充分征求大家意見，并在征收補償方案中明確規定。

房屋征收工作已經啟動，產權調換房屋的地點卻遲遲不能確定，或地點確定了何時開工建設遙遙無期。在這種情況下，被征收人自然存在抵觸情緒，談判難以進行。當然被征收人關注的內容，還包括搬遷費臨時安置費標準、停產停業損失支付標準以及簽約期限、困難戶補償辦法等。這些問題的盡早落實解決，關系到房屋征收的效果，關系到社會穩定風險的降低和消除，關系到社會矛盾的預防和減少。

（3）回遷權的保障

由于房屋保值增值的功效，房屋征收中越來越多的人選擇產權調換的補償方式。房屋的價值取決于房屋的區位，位置不同，價值相差可達數倍。由于被征收房屋大都位于城市中心或位置較好區域，生活配套、環境配套條件較好，加上幾十年的鄰居感情，被征收人往往會提出回遷的要求。

產權調換的房屋，可以是原地，就近，也可以異地安置。但產權調換的房屋，要滿足居住需要，不能因為房屋征收導致被征收人居住條件、生活質量大幅度下降。《征收條例》特別規定，因舊城區改建而征收個人房屋的，產權調換的房屋應當是改建地段或就近。不考慮被征收人回遷要求，是違反條例規定的。強行推行異地安置，易發社會矛盾。

（4）訴訟期間是否停止征收補償決定的執行

為保障法律法規和社會秩序，強制執行制度不可缺少。《征收條例》規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，市、縣級人民政府可以依法申請人民法院強制執行。

2001年《拆遷條例》規定訴訟期間不停止強拆，即在拆遷裁決被訴期間，未搬遷的依法申請人民法院強制拆遷。《征收條例》取消了2001年《拆遷條例》中“訴訟期間不停止拆遷的執行”這一規定，但對于訴訟期間征收補償決定是否停止強制執行，并沒有明確規定。從條例上理解，沒有規定訴訟期間不停止強制執行的執行，是否就可以認為訴訟期間停止強制執行呢?

我們已經知道，房屋征收的前提是為了公共利益，房屋征收補償決定顯然也是出于公共利益的考慮。訴訟期間如果不及時執行，可能給國家、他人合法利益造成不可彌補的損失，人民法院是否可以先予執行?如果群眾的理解與法律層面上的解釋存在差異，就容易引發極端事件。

近年來，由強制執行引發的暴力抗法、自殘抗拒等極端事件多有發生，引起社會廣泛關注，爭議矛盾極為突出，不利于和諧社會建設。

三、雙方信息溝通的途徑

在過去房屋拆遷中，群眾知情權沒有得到充分重視，參與權更是無從談起。政府部門考慮更多的是政策的保密性，而拆遷人員更多考慮的是“多一事不如少一事”，既不愿意主動宣講政策，也不愿意解釋說明，更不愿意邀請群眾參與方案的制定。關于拆遷通知、安置補償方案等與群眾關系密切的政策信息，不能及時全部地向群眾公開。群眾對政策的不了解、不理解乃至于誤解，加劇征收過程中矛盾糾紛的發生，不利于房屋征收工作的順利完成。加強利益雙方信息溝通，對于政策透明、陽光操作、矛盾化解等顯得尤為重要。

（一）轉變思想觀念，建立和完善信息公開制度

政府是掌握信息的一方，對信息溝通的作用意義要認識到位。不僅需要建立和完善信息公開制度，更重要的是政府要轉變思想，改變觀念，與時俱進。要為群眾提供查閱政策的場所，開放群眾希望查閱的政策資料，如規劃及房地產政策，房屋征收的安置、補償政策，以及相鄰相近地塊征收方案等。要為群眾提供面對面咨詢的機會，定期安排接待日，有關領導和從事房屋征收工作人員現場答疑解惑。

值得重視的是，政府官員的思想理念對信息公開的成效起關鍵作用。長期以來，官員習慣于“謹言慎行”，不亂說、不多說，以求自保，保守信息成為他們行政的慣例，所以要將被征收人的滿意度加入到考核政績的指標中去，“無為而治”，“不求無功，但求無過”的思想觀念需要更新。

（二）細化溝通細節，落實知情權參與權

充分保護被征收人的知情權與參與權，是暢通信息渠道，化解群眾矛盾的根本出路。

房屋征收相關信息的公布，目前普遍采取公告這種間接方式。將相關政策文件通知等張貼在被征收區域醒目地方，同時利用當地電視臺、廣播、報紙等新聞媒體以及政府網站進行公告。這種“一告了事”的做法，并不能確保每一個被征收人獲得他應該了解的信息。西方國家，如英國、法國、加拿大等國普遍規定，征收人需要將相關信息直接通知被征收人。直接告知的信息包括三類:擬征收的信息、征收審批機關所做的決定以及補償方面的信息。［4］借鑒國外經驗，在保留現行公告這種間接方式的基礎上，增加直接通知被征收人的方式，是對被征收人財產尊重的體現，也是最大限度保證了利益人的知情權。與此同時，征收人向審批機關提交的申請材料，應當規定被征收人有權查閱，并允許對其合法性、合理性提出異議，以保證“公共利益”的前提。

在參與權上，《征收條例》規定民眾在公告征求意見時可以發表意見，同時采取聽證會的方式來參與征收方案的制定。作為普遍采用的聽證會參與方式，聽證會的制度設計、主持機關參與人員、召開時間地點以及提出異議的效力等，都是需要進一步研究的問題。

（三）堅持以人為本，切實保護被征收人利益

房屋征收中要傾聽被征收人意見，尊重他們的利益訴求，真心感受他們的困難。鄉土難離，鄉情難棄。現實中存在兩種情況值得注意，一是對于老弱病殘等弱勢群眾而言，補償款難以達到目前居住條件。屋雖小又破，終其一生足矣。因而大都不愿意改變現狀，易地而居。二是沒有完全尊重市場法則，對被征收人造成的損失不能完全補償，被征收人誓死不從。這兩類問題的解決，對于經濟困難戶，通過提供社會救助，如提供廉租房、經濟適用房等以及其他特別的優惠政策，真心解決實際困難，以換取理解和支持。對于提出正當要求的被征收人，不能一概通稱為“釘子戶”或“刁民”［5］，需要具體問題具體分析。

（四）及時化解矛盾，完善信息救濟制度

按照《征收條例》規定，做好社會穩定風險評估是重要的環節。在征收政策出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的風險控制系統作調查、科學預測、分析和評估。對于不同種類的社會穩定風險隱患，制定相應的應對策略和預案，以達到預防、規避、控制可能產生的社會風險。

這就要求在征收前期，通過座談會、交流會等形式加強雙方的信息溝通，掌握民情民意，對于可能出現的困難盡早做到心中有數。［6］其次排查矛盾糾紛，通過信息救濟制度［7］，暢通被征收人表達意見和訴求的渠道。政府應抓住雙方溝通的一切機會，利用群眾信訪以及聽證會，一方面宣講政策化解誤解，另一方面對于合情合理的要求，政府應該充分考慮并盡快答復。再次對于可能發生的群體性事件，應建立迅速反應機制，組織各部門及時疏導化解，盡量控制事態的擴大。

要將社會穩定和諧放在第一位，提倡利用和發展多元化糾紛解決機制，如高效的行政機制，中立的仲裁機制，居民自治的調解機制，當事人參與機制以及法律援助機制等，最大限度地保護被征收人利益。

［1］褚建好，肖勇，張永魁.國有土地上房屋征收與補償實務指南［M］.北京:中國政法大學出版社，2012:23－24.

［2］褚建好，肖勇，張永魁.國有土地上房屋征收與補償實務指南［M］.北京:中國政法大學出版社，2012:134.

［3］中華人民共和國國務院.國有土地上房屋征收與補償條例［Z］.2011－01－21.

［4］鄒愛華.土地征收中的被征收人權利保護權利［M］.北京:中國政法大學出版社，2011:266.

［5］崔云天.城市房屋拆遷中的政府職能分析［J］.改革與開發，2010，（4）:82.

［6］鄭世海.科學決策 創新機制 推動和諧拆遷［J］.中國房地產，2010，（8）:62.

［7］張浩仁，虞文清.政府信息公開的路徑探析［J］.大科技，2011，（4）:436.