反腐倡廉制度設計的路徑選擇——“無賴假定”理論的視角

蘭榮祿

(中共福州市委黨校黨建教研部，福建福州350014)

18世紀英國哲學家休謨提出了著名的“無賴假定”。他認為在設計政府體制和體制內的具體條款時，需要把每個成員假定為無賴之徒。而這個無賴之徒所設想的一切以及其任何行為都是為了謀求私利。［1］事實上，這個假定與經濟學的理性經濟人有異曲同工之妙。因為制度的設計者是無賴，也是追求利益最大化的人。休謨把“無賴假定”與政治制度設計聯系起來，從人性惡的角度出發，以人謀取私利為目標假設，提出了憲政制度應以始惡終善為最佳路徑選擇的設計方案。同樣，作為政治制度范疇或是其中一個子系統的反腐倡廉制度設計，也可以而且應該以休謨的“無賴假定”為理論前提去進行反思與完善，以裨益我國的反腐倡廉制度建設。

一 制度設計的立論基礎:人性惡

眾所周知，關于“性惡”還是“性善”一直是古今中外爭論不休的的一個命題。客觀而言，只要有人的存在，這一爭論永遠也不會停息，因為從哲學的視角看，“惡”和“善”本身就是人性中最為突出的一對矛盾。休謨在“無賴假定”中所指的“無賴”即為人性中惡的一面，這個惡包含的內容非常豐富，既有虛偽、奸詐、狡猾的成分也含有欺騙、殘暴、兇惡的定義。簡言之，與普遍意義上認為的善相背離的都是惡，都是無賴者所具有的部分特征。論及無賴者產生惡的原因，主要是過度的欲望。根據馬斯洛的需求理論，人的需求分為五個層次，最低是生理需求，最高是自我實現。每個個體都是不滿足于現狀，不斷追求更高層次的需求，這是正當而且也是無可厚非。［2］可問題是，當個體以不正當的手段或是不切實際的做法去謀求更高層次的需求時，他就會反其道而行，違背社會所普遍遵循的原則。而這種做法便是無賴的做法。正如生物的趨利避害一樣，人天生都有自私自利、自愛的特征，每個人都關心自己的切身利益。但這種關心并非是無視社會法則而存在，這種關心必須深深地連接著人性。實質上，這就闡明了自私和人性的不可分離。而這也是個體在社會在組織中不能夠違背的準則。不管我們的身份和地位如何，不管我們的追求和行動如何，我們必須在制度的框架內尋求個人利益的最大化，而非離經叛道。［3］［4］據此，休謨在他的“無賴假定”中進一步推導出，由于掌握權力資源，深諳官場之道，熟悉規則，他們更容易做出有損社會公義的事情，而這也是腐敗多發的原因。盡管有時候并非是主管有意為之，然而權力支配社會資源所產生的尋租誘惑使得當權者很難控制住心里的欲念。一旦不能夠把持住，經不起受住誘惑便淪為休謨假定中的無賴者了。

的確，從實踐操作層面看，政治權力在很大程度上具有個人的性質。掌權者即個人能夠按照法律的權力行使公共權力。國家、政府、公共權力本身都只不過是抽象的存在，離開個人的執行，社會管理根本難以有序地進行。而作為政治權力行使的終極主體個人在行使政治權力的時候很難完全處于客觀中立的立場。因為個人也存在著私利，個人也會有追求更高層次需求的時候。這樣一來，就會發生個人利用手中的政治權力謀求私人利益，即公權私用。盡管這不違背個人的自利性，但卻與社會的公義性大相徑庭。馬克思也認為“把人和社會連結起來的惟一紐帶是天然必然性，是需要和個人利益”。［5］列寧也把經濟利益比喻為“人民生活中最敏感的神經”。［6］因此，個人利益的存在就已經給掌權者預設了貪腐的理由，因為有了利益需求，所以權力者需要通過濫用權力去換取。設想如果權力并不能產生任何的額外收益，或是個人本來天然就無欲無求，那么腐敗滋生又將從何談起呢?對此，博登海默稱之為“附著在權力上的咒語，它是不可抵擋的。”［7］換言之，私欲的不斷膨脹，誘惑層層加碼，掌權者勢必很難禁受住考驗，便萌生了利用國家或政府賦予的公共權力換取私人利益，致使公共權力蛻變為私權力。再者，根據近代的人民主權學說，國家的一切權力屬于人民。事實上，不可能大多數的人能夠獨立地行使權力，既不存在現實的可能性也沒有必要如此浪費社會資源。因此，人們只能將本源上屬于自己的國家權力委托給政府，實行間接民主的代議制。這樣就使得權力的所有者和行使者產生分離。這種分離極有可能引起政治失控。也就是國家權力運行沒有按照人們意愿發展，而是淪為少數獨裁者的私有品，并借以控制民眾，最終使得民眾的公共權力喪失殆盡。［8］這種“分離”狀態可以說又為權力在現代民主國家的蛻變和濫用提供了客觀的、制度上的條件。

但問題的關鍵不僅在于此，因為無論是客觀上作為“人”本身具有的自私自利性還是主觀上“人”為謀取私利而蓄意利用制度缺陷去尋求腐敗，都體現出一個共性:人性惡。因此，這也就為我們在進行反腐倡廉的制度設計時提出了首要考慮的一個問題:在反腐倡廉的制度設計理念上，我們必須以“性惡論”為基點。必須正視人人與生俱來的劣根性。必須把現實生活中的每一個人都當成是“無賴”。不堅持“性惡論”的人性立場，設計出再完善的反腐倡廉制度也無濟于事。

二 制度設計的基本原則:防惡原則

休謨在進行制度設計時牢牢遵循防惡原則。由于預先設定了每個人制度設計的無賴，在實際中，休謨就從這個假定出發避免無賴與權力緊密地結合。這不僅使得制度的威懾力蕩然無存，而且更加縱容了無賴者的膽大妄為。因此，休謨采取了三個方面的防范措施防止權力濫用和無賴行為。

第一，分權制衡。權力不論在何人之手均能形成與該體制其他部分的恰當平衡。分割權力，使掌權者在追逐私利的同時，能增進公共利益。通過權力分割可使各種權力相互競爭、制約和監督，促使權力之間得到有效地制衡，［9］休謨認為，“一般被稱為自由的政府即是允許其中若干成員分享權力的政府”。［10］改革開放以來，我國懲治腐敗的力度在不斷加大，也取得了不小的成效。目前，我國的反腐倡廉建設正朝著“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”的軌道上邁進。在這個進程的推進中，我國也存在“一些反腐倡廉法規制度和政策措施落實得不夠好”的問題。究其原因，主要是權力過于集中。從制度層面上來看，反腐倡廉制度沒有落實好，缺乏執行力也是部分原因，但更根本的制約因素是體制問題。目前，我國也著力加強從制度體制層面進行反腐。黨的十六大、十七大、十八大先后提出“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”、“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”。這些頂層制度設計彰顯了我國打擊腐敗的力度和決心，也從制度層面對反腐倡廉建設進行了設計和安排。這使得抽象的權力制約訴求到“決策權、執行權、監督權”之間的相互制約，充分體現了“防惡原則”。這不僅是認識上的飛躍，更是決策層面上的突破。當然，如何真正實現決策權、執行權、監督權這“三權”的相互制約與協調仍是一個亟待研究與解決的問題。

第二，依法限權。休謨認為“不應將政府的前途寄托于機會而應提供一種控制公共事務管理機構的法律體系”，他主張依靠憲法和法律限制權力。他提出:“我們全部龐大的政府機構的最終目的無非是實施公正，或者換句話說，支持法治。”［11］休謨的這一措施事實上隱含了一個假設前提:我們必須建立一個健全完善系統的法律法規體系。改革開放30年來，尤其是中共十六大以來，我國的反腐倡廉法律法規制度不斷得以完善并在實踐操作過程中發揮了一定的作用。但不可否認，與黨內規范制度建設相比，反腐倡廉制度建設仍顯滯后。一是制度建設不夠健全。有些重要的制度至今還沒有制定出來，在某些領域至今都還沒形成一部系統的規范的法規制度。如對專門預防和治理腐敗行為的《反腐敗法》，對國家公職人員的權力專門進行監督的《監督法》和《新聞輿論法》等。二是制度不夠完善。目前對某些腐敗行為的懲治和預防往往只有定性的法律條文要求，仍然存在“無制可依”的現象，有些規定缺乏具體的實施細則和定量的考核要求，有些制度過于抽象和籠統。如有些制度規定，常常出現“一般情況不得……”、“原則上必須……”等字眼。又如，“黨政機關工作人員除工作特殊需要并經部門主管領導批準外，不準配備移動電話”，這里的“特殊需要”沒有明確界定，執行中也有空子可鉆。有的彈性太大。再如，實行職權中有一般情況，就有特殊情況;有“原則”要求，就會有具體辦理中可以變通的地方。如《黨員領導干部廉潔從政若干準則》中規定:不準“接受可能影響公正執行公務的禮物饋贈和宴請”。細細推敲之下，也有些漏洞，比如說影響公正執行公務的禮物饋贈和宴請不能接受，那么不影響公正執行公務的禮物饋贈和宴請就可以接受。因此，該規定在執行過程中容易導致在具體的操作和實踐中，出現因人而異和被曲解的現象，給違反者留下了可鉆的空子，使得對腐敗行為的制裁和懲處缺乏應有的法律依據。

第三，人民“反抗”、“廢黜”濫用權力的統治者，制止無賴行徑。休謨認為對權力濫用無法補救時就應采取反抗，反抗是一種非常有效的手段。特別是當執行長官采取了違背憲法等傷害公眾時必須進行抗爭，以迫使其行使權力到合法的界限。［12］把權力行使到合法的界限以外時，人們也有權力反抗他、廢黜他;……因為保障公共自由對于公益來說是最為重要的。［13］在休謨看來，無賴是政治生活中不可根除的特征，因而制度設計就不能不考慮對無賴行徑的制止手段，以防萬一不幸出現了無賴行為，也可以有補救的措施。休謨認為，在憲政和法治的限制和約束下，就可以促使掌權者在使用權力的過程中小心行事、克己奉公、盡職盡責，絕不敢以權謀私，更不敢利用手中的權力為所欲為。“反抗”、“廢黜”濫用權力的統治者，是人民維護自己的權利、維護憲政，制止無賴行徑的最有效的補救手段。毋庸諱言，縱觀改革開放以來的反腐倡廉歷程，人們不難發現，發生于20世紀80年代末以反對“官倒”為發端而引發一些人走上街頭與政府對抗釀成的“政治風波”就從一個側面反映了人民對濫用權力者的“反抗”。盡管“風波”平息后我國的反腐倡廉建設逐步取得了積極的成果。直至去年，在透明國際組織公布的176個國家和地區排名中，我國的腐敗感受指數(CPI)名列第80位，取得了不論是在亞洲還是在整個世界都是上升幅度較好的佳績。但從得分的角度看，以國際上反腐成功的量化指標8分作一參考，顯然我國的3.9分仍是有相當差距的。也就是說，要實現“腐敗現象減少到最低程度”的目標尚需進一步的努力。再者，“把腐敗現象減少到最低程度”也只是反腐敗成功的第一個標準，而第二個標準就是能夠做到使這種低腐敗水平的狀態是可持續的。換句話說，第二個標準就是使一個國家能夠徹底跳出腐敗的“歷史周期律”。顯然，達到第二個標準更難。而要達到第二個標準，就要求一個國家的政治、經濟、社會制度建設全面達到一個現代化的水平。就目前而言，我國在反腐倡廉建設方面還有很多工作要做，只有真正優化政治、社會等制度，才能真正有效地防范人民“反抗”、“廢黜”危機的發生。

三 制度設計的路徑選擇:始惡終善

休謨的制度設計以“惡”與“壞”為基點，遵從“由惡而限惡”與“由壞而防壞”設計原則，始惡終善，達到了最優的制度效果。

第一，由惡而限惡:由惡的假定到對惡的制度性限制。

休謨的制度設計是在政治體制和法律中采取種種強制性的預防措施，而只是為了控制惡的后果。他不期望統治者都是圣賢，總是在正義的大道上穿行，只是設法阻止其變為無賴。一個好的制度是那些不論政治家的道德品行如何都能成功運行的制度。最終的目的是即使沒有值得信賴的統治者，這套制度仍然行得通。因此他并不注重統治者的道德品質，不把公民權利的保護寄托于統治者的良心發現。他認為假定，統治者并非是所謂的仁人君子，通過限制他們的權力，也不是克服惡的本性，只要求能夠防止其行為出軌。這是對人的基本權利的最有效的保障，他們管理國家和社會并非是出于善良的愿望，而是對人性中善的因素的尊重與保護。由此說明，限惡護善無疑是政治制度建立的目的和宗旨，也是政治制度最高的善。簡言之，休謨在進行制度設計時既不是排除惡的動機，不期望他們都行為端正，他們最大的理想就是永遠保持他們統治的專制性和權威性。以此來保障公民不受統治者濫用權力之苦。休謨的制度切實有效地防堵了無賴產生之途。

第二，由壞而防壞:由最壞的政治情形到最佳的制度效果。

休謨從最壞處著眼設計出持久而有效的防范對策，能夠在面臨最壞的挑戰時也能平安度過。他先假定最壞的情形，集中考慮如何利用這種政治情形的惡劣性，然后尋找、設計出能夠應對這種最壞情形的制度。他認為這個政府也是由人類所有的缺點所支配的一些人所組成的，因此，總是會存在著或多或少的無賴者。因此制度的設計只是重在盡可能地減少無賴行徑的發生。這種方法非常獨到，他所采取的是“最壞情形的戰略”可是它卻蘊含著最精微的、最巧妙的一些設計。［14］這種設計的巧妙之處在于它撇開了各種團體之間結黨營私，利益互損的可能，團體中的每個人都在孜孜不倦地尋找自己的利益最大化的節點。基于這個假定，所設計的制度無非是各方無賴權衡之下的制衡結果，這可以使無賴之徒“規規矩矩”地服務于公益，借此降低政治風險。通過巧妙的制度安排，達到以惡治惡、由壞防壞的目的。換句話說，一旦出現最壞的情形，休謨的制度設計仍然能夠確保制度平穩運作。”［15］因為通過完善的制度機制的鉗制功能，他們自私自利的行為可以互相抵消，互相牽制，而公共利益因之可以實現。

同樣地，反腐倡廉制度設計也理應把“始惡終善”作為最佳的路徑選擇。縱觀當今世界凡是反腐敗較為成功的國家或地區無一例外地都高度重視制度建設。以芬蘭為例，該國曾經貪污受賄橫行，深受腐敗問題困擾。而今政治清明，公務人員都廉潔奉公。這主要歸因于健全的遏制公務員腐敗的監督制度。首先，芬蘭實行集體決策。所有決策都要過兩道關，一是行政首長，二是審查官。實行集體決策，避免了一把手集中過多的權力，權力分散后盡管使得執行的順暢度有所下降，但該制度增加了行賄難度和風險。芬蘭政府為防止腐敗設置了雙重保險，任何決策機構都不是只有一個人說了算，通常都有其他的行政人員作為監督或是參與者，這與我國實行的黨委決策制相類似。并且它允許公眾參與這個決策過程，作為監督者，民眾有權力要求政府公開所有的公共部門所有檔案，市民和媒體有權力監督任何公共部門。這樣一來，就避免了政府決策部門暗箱操作，私相授受，很大程度上增加了制度的約束力和威懾力。并且，為了避免有些制度的規定含糊不清、模棱兩可，芬蘭的反腐法規非常清晰地界定了“腐敗”的界限，即接受禮品或受請吃飯的上限是什么。而且對公務員保持清廉做出了較為量化的規定。此外，芬蘭設有各級審查官，盡管職位不高，但沒有審查官的簽署，該決策不受法律保護。在芬蘭，一位部長試圖不顧審查官的異議而通過某項決策或制定某項規定是不可能的事。但在行政首長決策過程中，如果出現疑問或失誤，審查官可以對該決策提出質疑，并進行獨立調查。

改革開放以來，我國一直致力于社會主義市場經濟建設，而在政治領域的改革則相對落后。時至今日，改革已經到了攻堅克難的階段，如何在政治體制改革方面跨越新的臺階不僅是獲得改革最大紅利的必要手段，也是保持黨的執政能力的重要內容。而更為重要的是，只有黨和國家領導制度、反腐敗體制、法治建設等政治領域重要議題改革取得突破，才能夠為反腐倡廉奠定更為堅實的制度基礎。當然，改革并非一蹴而就，反腐倡廉也不是立竿見影，我們既需要總結國內經驗，形成模式，也要充分借鑒吸收國外先進的反腐倡廉經驗。目前，在我國，可以實行類似于經濟體制改革那樣的試點，摸著石頭過河，在一個或幾個省市、地區進行試點，進而推廣覆蓋至全國。然后，吸收消化、總結提煉并制定出一套適合于我國國情的反腐倡廉法規制度體系，最大化地運用于我國反腐倡廉實踐。

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［2］〔英〕大衛·休謨.道德原理探究［M］.王淑芹，譯.北京:中國社會科學出版社，1999:117.

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