我國政府預算管理改革探討

□文/湯 坤

（安徽財經大學財政與公共管理學院 安徽·蚌埠）

一、理論闡釋

從經濟學的視角思考一個現實問題，往往需要將其置于一個理論的或概念的框架之中，作為政府預算管理的研究也不例外。本文按照政府預算管理體系中各利益相關方的邏輯關系，展開對政府預算管理問題的研究。以政府預算部門作為核心關系方，分別考察政府預算部門（即資金供給方）與資金使用單位（即資金需求方）、由公共選擇機制形成的立法監督機構（即監督制衡方）三者之間的互動影響結構，進而提出政府預算利益相關方共同治理機構的理論框架，并結合中國市場經濟與公共財政框架構建的現實，進一步分析提出中國政府預算利益相關方共同治理結構的路徑選擇。

二、當前我國政府預算管理改革存在的問題

如同任何社會變革一樣，當前的中國政府預算管理改革也并非盡善盡美。由于具體國情的束縛和傳統管理模式的桎梏，時至今日的中國政府預算管理改革也只能說是取得了階段性進展，改革仍舊面臨著諸多瓶頸。筆者認為，當前存在的問題主要有：

（一）“先易后難”的逐次推進方式，增大了后續改革的難度。時至今日的預算改革，是從部門預算、國庫集中支付改革和政府采購等領域開展的，而作為基礎性工作的“政府收支分類改革”，卻由于種種原因直至2006年2月方才出臺。而政府收支分類改革，恰恰是預算管理變革的基礎性技術支撐平臺。并且，我國現行政府會計體系基本上采用的是完全收付實現制，至少在短期內還不具備過渡到權責發生制的現實條件。這種現實國情難免在一定程度上妨礙了我國的政府收支分類改革向國際上政府財政統計最新口徑靠攏的進程。

（二）在政府治理的縱向層級上，具有地方先行的“倒逼機制”。當前的預算改革，首先是由以河北、廣東、天津等為代表的地方政府率先推動的，并大體形成了“系統規范型”和“陽光財政型”兩大地方預算改革主流模式。如果從整個政府治理模式的視角來考察地方政府預算管理創新的現實意義，地方政府預算改革積極性的調動，對于中國政府治理結構的長期演進所產生的影響將是非常長遠的。

（三）政府部門資金配給自由裁量權存在擴大的傾向。在中國預算管理改革中，預算透明度的增加和“暗箱操作”的減少，已是不爭的事實；但由于利益相關主體的共同治理模式還有待繼續完善，也就未能通過構建更為完備的監督制衡機制進一步約束有資金分配權的部門（如各級發展改革委員會等部門）預算資金配給中的自由裁量權。目前，中國的預算改革，其重點仍舊是在政府內部加強行政控制，而不是強化立法機構對于預算過程的政治控制。預算資金結構性配給的自由裁量權，不僅未能受到應有的約束，反而呈現日趨擴大的傾向，嚴重肢解了政府預算管理的統一性。

在現行預算模式下，各級預算內資金中，資本性基礎設施建設投資的年初計劃由各資金使用者提交給同級或是上一級發展改革委員會，各級財政部門確認總體的資金規模，而具體的資本性支出項目的優先次序，則是由各級發改委決定。從而導致各級預算中基礎設施建設等資本性支出預算的預留資金的比例過大，人為形成了某些享有預算資金再分配權的“第二財政部”。

（四）相關配套立法改革滯后，預算改革缺乏必要的法律依據

1、當前的中國政府預算管理改革是在1994年通過的《預算法》基本框架下展開的。在《預算法》出臺之際，我國的經濟運行機制和預算管理模式還帶有很濃厚的計劃經濟色彩，立法環境還未完全市場化，《預算法》的某些環境也未能擺脫舊體制、舊模式的影響。鑒于法律規則的局限，中國政府預算管理改革也未能完全突破《預算法》的基本框架，這在某種程度上制約了改革推進的步伐。

2、不僅《預算法》自身難以適應政府預算管理發展的要求，其他相關配套法律的立法與修訂工作也相對滯后。歷時十多年的中國政府預算管理改革，僅僅在經歷了近四個年頭之后，于2002年6月才催生出了《中華人民共和國政府采購法》，其他許多重要的預算管理法律法規，要么遲遲難產，要么沿用計劃經濟時代的舊規章。相關配套立法改革的滯后，使得許多改革舉措難以找到相應的法律依據。

三、構建利益相關方共同治理結構的路徑選擇

（一）盡快完成構建利益相關方共同治理模式的組織準備工作。加快推動為市場經濟立憲的進程，強化立法機構的權威監管職能。所謂“為市場經濟立憲”，就是從制度層面上明確政府與市場之間的分工與合作。也就是說，市場的分工就是要決定生產什么、如何生產和為誰生產的問題；政府的分工則是要通過公共財政提供公共產品，其中包括國防、治安，以及對于市場經濟來說不可或缺的產權保護。只有大體實現了為市場經濟立憲的歷史進程，真正強化了立法監督機構的權威監管職能，中國政府預算管理的利益相關方共同治理結構才具備了現實的基礎性運行平臺。

（二）在政府預算管理縱向結構上，進一步明確中央與地方的適度分權化取向。從我國各級次預算管理的現實出發，在分權的程度上，應突出省級政府預算管理的重要地位。在具體改革突破口的選擇上，可以結合各地公共治理水平的特點，選擇已經具備一定基礎和條件的省份先行推進。其可行性在于：首先，省級政府的預算管理水平相對較高，人員素質與業務能力相對較強，具備了保證分權化改革成功的必要條件；其次，省級政權具有相當程度的立法權限，從省級開始的預算改革，有利于得到相應的法律支撐；再次，省級政權作為中國政治結構中承上啟下的樞紐，中央預算向省級預算的分權，具有便于管理的特點，在一定程度上可以避免“一放就亂”局面的出現。

（三）改變預算資金配給自由裁量權的分布結構，逐步實現由供給方向其他相關主體的適度轉移

1、就資金配給權在不同利益相關主體間的分布而言，逐步削減政府預算部門的資金配給權，相應地擴大資金使用者和立法監督機構的權力。政府預算部門的資金配給權，應當主要集中于初步確定各資金使用者的預算資金撥款總額。由于各資金使用者擁有提供本部門公共產品與服務的更多信息，總額撥款的具體安排使用權則應當賦予資金需求方；而立法監督機構則擁有對預算撥款總額規模與各部門具體資金結構性安排的最終審議與決策權。

2、就預算資金供給方內部而言，除了以政府預算部門作為資金供給主體，還應適當引入民間非營利組織的預算資金供給，以改變資金供給結構中政府預算部門的獨占壟斷地位?？紤]到民間非營利組織所提供的公共產品與服務，同樣具有某種滿足社會公共需要的性質，其所提供的資金投入，當然也應納入公共預算的約束與監督體系。民間非營利組織預算管理的完善，也將有助于構建完整的中國預算管理體系。

（四）在預算資金需求方中引入競爭機制，實現適度市場化改革

1、對于由政府部門承擔的屬于競爭性產品的領域，根據可能逐步交由市場機制來提供，由此節約部分預算資金，以更好地滿足社會公共需要；對于具有“準公共性”特征的公共產品與服務，在由預算資金使用者提供必要份額的同時，向私人經濟部門出讓一定的供給份額。

2、在政府預算管理中逐步引入成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等企業管理中成功的管理方法與技術手段。

（五）適時推動預算管理規則與程序改革的進一步深化

1、延長預算審議時間，強化人大常委會專門委員會的預算初步審查。預算審議時間的延長，大體可以體現為兩個方面的內涵：一是人大全體會議期間，在日程安排上明確預算審議的具體起止日期，以免將政府預算報告僅僅作為政府工作報告的附屬產品，只是加以簡單化走過場地討論；二是由人大常委會專門委員會就政府預算的內容進行相對長時間的辯論，細化政府預算的初步審查。

2、改進預算審議方式，逐步推行預算結構性審議（分部門表決）的決策模式。可以考慮參考市場經濟國家立法監督機構進行預算決策時的做法，改進現行預算審議方式，試行并逐步推廣結構性預算審議的決策方式。所謂結構性預算審議，就是在就政府預算整體進行表決的基礎上，再分別就各部門的預算安排加以表決。通過預算結構性審議方式的改革，可以避免總體合理但部分不合理的預算草案輕易獲批通過現象的出現。

3、在政府預算決策過程中，可以嘗試引入部門預算的質詢議程。也就是由部門領導或部門預算編制負責人接受人大全體會議或人大常委會的質詢或是詢問，就代表和委員們對政府預算安排中存在的疑惑加以解答，并加以公開報道。即使在全體會議的表決中，因時間的限制，可以將對部門的質詢作為備選議程。但在人大常委會專門委員會對政府預算的初審工作中，則必須將部門預算編制依據的質詢納入法定必經程序。

（六）加強社會輿論與審計監督，完善利益相關主體的共同治理模式

1、通過鼓勵社會輿論與新聞媒體對政府預算管理活動的披露與監督，使得納稅人得以充分了解自己交納的稅款是如何被使用的。這既是社會公眾所享有的公共事務知情權的重要體現，又構成了中國政府預算利益相關方共同治理結構中的重要一環。

2、審計機構作為一種外部監督機制，協助立法監督機構審查政府預算，已成為大多數市場經濟國家的通行做法。在我國目前的審計體制下，保證審計部門對政府預算審查與監督的有效存在，以審計監督推進政府預算法治化進程，必將是一條走向陽光財政的必由之路。

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