我國民辦高等教育政策缺陷原因解析

□文/張曉紅

（黃河科技學院 河南·鄭州）

國家最初興辦民辦高等教育的目的是為了彌補教育資源不足和緩解高等教育財政緊缺，是替政府分擔責任，理應得到政府的鼓勵和支持。但如今，政府民辦教育政策不合理，民辦高等教育受不公平對待，已經嚴重阻礙民辦高等教育健康發展。

民辦高等教育政策中存在的多種問題導致民辦高等教育政策理想與現實不符，甚至錯位，失去了原本的效度。那么，民辦高等教育政策問題的根源何在？筆者認為主要有以下幾個層面的原因：

一、對民辦高等教育政策認識不清

1、傳統教育意識與觀念的束縛。在社會經濟的發展中，長期積淀而成的傳統教育意識與觀念對教育政策選擇的影響作用特別明顯，而且往往超過了其他的制約因素。在計劃經濟時代，我國高等教育是公辦教育“一統天下”，在這種大“公”無“私”的格局下，“一切要遵循計劃”、“越公越好”便變成為人們的普遍共識。而作為市場經濟的產物，民辦教育一開始就被視為“異類”，長期得不到教育主管部門和各級行政部門的重視，處于“可有可無”的境地。在這種傳統教育意識與觀念的束縛下，大家不但對民辦高等教育不關心、不重視，而且對民辦高等教育政策也無所謂、漠然置之。即使到了現在，仍有一部分教育行政人員認為國家發展民辦高等教育只是一時的權益之計，國家的民辦高等教育政策也只是臨時的、過渡的應急措施。由于這種認識上的偏見，我國的民辦高等教育總是“政策跟著現實跑”，出現什么問題就出臺什么政策，制定的政策不但隨意性大、系統性差，而且制定時也缺少必要的程序，致使我國民辦高等教育政策不系統、不完善，也缺乏必要的前瞻性和指導價值。

2、對民辦高等教育政策的本質認識不清。目前，我國各級政府對民辦高等教育政策的本質認識不足，最初制定民辦高等教育的目的主要在于緩解高等教育資源的不足，為政府分憂。所以，政府在我國高等教育壓力相對得到緩解的情況下，就忽視了民辦高等教育政策真正的本質所在——解決民辦高等教育發展中的實際問題，促進民辦高等教育發展。這種認識不清，使得政府在制定和執行相關民辦高等教育政策時出現偏差，民辦高等教育所遇到的實際困難總得不到政策有效的回應和落實，而相關的管制和限制卻很多，并被嚴格執行。所以，這是我國民辦高等教育政策教育公平問題產生的根本原因。

3、對民辦高等教育的地位和作用認識不足。改革開放30多年來，我國民辦高等教育事業從勃興到迅速發展，取得了很大的成績，積累了有益的經驗，改變了政府單一的辦學體制，開創了以政府辦學為主體、社會各界共同參與辦學的新格局。我國民辦高等教育發展到今天，以其自身的生命力和價值逐漸得到了社會的認可，成為我國高等教育事業發展中的一支新的生力軍。但是，由于長期以來受“官尊民卑”、大一統等觀念的影響，民辦高等教育并沒有受到國家的重視，反而被政府視為另類，處于“二等公民”的尷尬境地，其地位和作用得不到應有的認可和發揮。

二、政策缺乏總體規劃和合理發展布局

1、政策目標不具體、不明確。一項好的政策往往是政策目標具體明確，政策措旄和行動步驟非常清晰。而那種政策模棱兩可、含糊不清的現象，往往會導致政策的隨意變通。我國民辦高等教育的政策法規，其條文多為原則性、實體性的規范，沒有多少程序性的規范，還只是對民辦高等教育領域內一般行為準則的總結，因而比較抽象，缺乏具體的實施細則，缺少合法有效的權力監督和權利保障機制。

此外，政策的不明確、不具體使得政策執行者有了更多“靈活變通"的可能，造成了政策的嚴重失真。我國的政策法規對民辦高等教育的產權界定一直比較模糊。例如，我國的《民辦教育促進法》規定，“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”“在民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。”從相關的規定中可以看出，民辦教育的出資人不能享有其所投入資產的產權，而民辦學校只是一個法律意義上的實體，究竟由誰代表學校處理財產問題并不明確。正是由于產權界定的不明確，造成了政策的失真，導致許多民辦高等教育的出資者、舉辦者出現了營利行為和違規操作的發生。

2、政策缺乏總體規劃和合理發展布局。對發展民辦高等教育，國家明顯缺乏總體規劃和長遠考慮，沒有明確的發展目標，也缺乏具體、有效的發展措施，主觀經驗決策方式大量存在，使得民辦高等教育在很大程度上處于無序發展的狀態之中。

政策的制定需遵循一定的程序，民辦教育政策也不例外?？蛇z憾的是，我國民辦教育政策的制定，大都處于消極被動的狀態，總是有了問題才制定政策，政策制定程序不夠規范。一般地，教育政策的制定需要經過四個階段，即確定政策目標、擬定政策方案、方案論證、頒布實施等。而我國民辦教育政策的制定，由于主觀上的認識和客觀上的立法技術不高等原因的限制，并未嚴格按照這一程序進行。有的政策在制定時缺少必要的調查研究和分析論證，有的沒有翔實的方案論證，從而使制定的政策缺乏應有的效度，在實施中失真，甚至名實不符。

三、沒有完整的民辦高等教育法規體系

成功的公共政策必定是一個完整的系統，單獨的一項政策很難真正解決公共問題。民辦高等教育是一個復雜和龐大的命題，他的解決必須依靠民辦高等教育的政策系統而不是單獨的政策法規。

政策系統是一個由政策主體系統、政策支持系統、政策反饋系統三個子系統構成的政策巨系統，涉及從中央到地方各級各類相關政策機構及其運行機制。民辦高等教育政策是公共政策的一部分，因此，成熟的民辦高等教育政策應該包括以上三個子系統。這三個子系統相互聯系、相互依存、相互作用。

正是由于我國民辦高等教育政策在系統化建設上的缺失，造成了政策制定不合理、執行不到位、反饋不客觀等問題。民辦高等教育不能充分表達它們對政策的意見，不能參與到政策的制定和執行過程中來，無法很好地保障和爭取自己的合法權利，因此民辦高等教育政策系統化的不完善是民辦高等教育政策教育公平問題產生的直接原因。

我國民辦高等教育法制體系的不完善，首先體現在不同法律對同一問題口徑不一，從而造成執法行為的碰撞與沖突。例如，我國的《民辦教育促進法》中規定：“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策”，而我國的《企業所得稅暫行條例》則要求民辦非企業單位必須要繳納營業稅和企業所得稅。

由于國家對民辦高等教育在我國高等教育事業中的地位和特性一直未能得到認可和確認，所以還沒有制定出發展我國民辦高等教育事業的具體、有效的扶持措施，其主要依靠的仍然是“命令”、“通知”、“指示”、“會議紀要”等行政手段，使得“行政高于法”，造成有法不依、執法不嚴的情況時有發生，并且常常是“立法跟著現實跑”，等出現問題的時候才制定相關的政策法規。這種做法成為嚴重制約我國民辦高等教育事業發展的關鍵性因素。

四、政策執行者自身的缺陷

政策執行者通常身兼執行者和目標群體雙重角色，經常處于整體利益和局部利益、國家利益、集體利益與個體利益的矛盾之中。當前，民辦高等教育政策的執行者主要有兩類：一是國家及地方政府和相關教育主管部門；二是民辦學校的舉辦者。作為不同的利益主體，他們對民辦教育政策的關注點各有不同，也傾向于從自身利益出發去解讀和貫徹民辦教育政策。如此，民辦教育政策在實施中難免失真，甚至背離政策的預期目標。

五、政策執行缺少完善的監督評估體系

我國的民辦教育政策還缺少完善的監督評估體系。因為沒有有力的監督評估體系，一些政策執行者我行我素，將民辦教育政策玩弄于股掌，對于有利于自己的政策大加宣揚，對于不利于自己的政策要么避而不談，要么人為“篡改”、“替換”，為自己的利益服務。如此，同樣的政策，在十個不同的利益主體眼中，就有十種版本，從而產生十種截然不同的實施效果。

1、政策的監督不力，還沒有建立一個完善的監督評估體系。我國民辦高等教育發展過程中的監督，實際上就是對民辦高等教育設置政策的制定、執行等活動狀態進行監督，以深入調查、分析政策運行過程的情況，進而采取措施糾正政策運行過程中出現的各種錯誤和偏差，以及對違反政策的責任人給予懲罰，旨在保證民辦高等教育政策內容的合法性和政策結果的有效性。此外，我國目前還沒有單獨建立一個針對于民辦高等教育的監督評估體系，對民辦高等教育的評估管理也是由不同的行政部門負責，一直沿用與公辦學校相類同的評估目的、原則和標準，而沒有考慮到我國民辦高等教育發展的特點和其在我國高等教育體系中的定位、地位與作用；另一方面，社會對民辦高等教育進行監督的渠道尚不完善，由于缺乏權威性的民間中介機構，使得我國民辦高等教育自我管理、自我約束的機制難以真正建立，從而不利于政策的有效執行。

2、缺乏對政策制定活動的監督。民辦高等教育政策制定的監督，是指對民辦高等教育政策制定過程中的信息收集、政策制定主體選擇、政策制定程序、政策決策等政策活動狀態的監督，以保證政策決策的科學化、民主化，保證政策的實際效果達到預期政策目標的要求，盡量減少決策失誤。從理論上講，由于政策決策者代表利益的局限性，掌握信息的有限性，用以指導決策的理論存在一些不正確性，因而制定的政策難免出現錯誤和偏頗。在我國民辦高等教育的政策制定過程中，有關政策制定信息的收集、政策主體成員的選擇、政策方案的選取等都由政府單方面說了算數，政策制定過程缺乏必要的聽政，其透明度不高，因而對于可能違背政策制定基本程序和政策制定者的謀利行為都缺乏必要的監控。

3、缺乏對政策執行活動的監督。民辦高等教育政策執行監督，是指為了民辦高等教育政策執行的準確性、全面性而實施的監督，以防止抵制、違反、濫用政策的現象發生和及時糾正政策執行的偏差。由于政策執行者的價值取向、個人及其所代表的利益和認識水平等因素的影響，常導致政策在執行過程中發生誤解、曲解、濫用和抵制等現象。目前，一方面由于缺乏對政府行為的有效監督和制約，政府官員的意愿就很容易演變為政策，致使民辦高等教育層次和種類結構不合理；另一方面由于缺乏對民辦高等教育的有效監督，一些地方政府不顧教育的公益性，把民辦高等教育辦成了單純贏利性的機構、從而使得民辦高等教育的教育質量不高、特征不鮮明。

六、政策執行中，輔助政策資源投入嚴重不足

任何政策的執行都需要消耗一定的政策資源，主要是經費資源、人力資源、信息資源和權威資源。國內外許多政策研究的專家學者，都把政策資源列為影響政策執行有效性的重要因素。在我國民辦高等教育政策的執行過程中，無論是肢解政策，選擇性執行，還是擱置政策，象征性執行，抑或是曲解政策，替換性執行，其罪魁禍首就是政策資源投入嚴重不足，尤其是人力資源和權威資源的投入嚴重不足。

到目前為止，我國還沒有一個高層次專門管理民辦高等教育的機構，僅是在教育部教育發展司中設有一個社會力量辦學管理辦公室。由于機構不全，普遍缺少編制，工作人員流動性較大。一般省級教育行政部門專職管理干部僅為1～2人，甚至1人兼職，管理人員奇缺，管理任務繁重，不少地方處于只批不管的狀態。像陜西省設有專門的民辦教育管理機構，正式的編制也只有4人，然而要面對20所民辦高等教育和80多所其他層次的民辦學校，人力資源嚴重不足。

另外，政策執行活動的基本特點，是需要很多人的共同活動，而共同活動的首要條件就是要有一個能夠處理一切所管轄問題、并起支配作用性的權威。然而，我國民辦高等教育從中央到地方，其教育行政部門都還沒有形成一個完善的管理體系。從中央一級來看，原來民辦高等學校是由教育部成人教育司分管的，機構調整之后，教育部高教司的遠程教育處和綜合處主要分管民辦高等教育的教學管理和人才培訓，而教育部的發展規劃司則成立了一個社會力量辦學辦公室，其職能是：（1）研究制定社會力量辦學的方針、政策、規章，在辦學體制、辦學資格等方面指導各省（自治區、直轄市）對社會力力量辦學的管理工作；（2）根據《社會力量辦學條例》的規定，具體負責辦學許可證的樣式設計和印刷的組織工作，負責國家高等教育文憑考試資格的認定管理工作；（3）籌建并管理國家社會力量辦學表彰獎勵基金。從其職能中可以看出，社會力量辦學辦公室只負責民辦教育有關政策的制定以及民辦高等教育宏觀發展的指導，而沒有評估與監督民辦高等教育的責任。民辦高等教育的辦學則由高教司與規劃司共管，高教司主要分管民辦高等教育的教學設置和人才培養，規劃司則分管民辦高等教育教學以外的事務，可見這兩個部門都沒有管理民辦高等教育的絕對權威。但是，作為一個教育管理機構，很多方面是相互聯系不可分割的，而目前我國民辦高等教育這種分部門管理的現象，很容易造成“兩司”都管都不管的狀態，直接造成了政策執行過程中的權威性資源不足。

［1］王萍.我國民辦高等教育政策解讀［D］.蘭州大學，2009.

［2］鄔大光.中國民辦高等教育的市場化特征與政策走向分析［J］.中國高等教育，2001.11.

［3］周向紅.淺論公共政策失真及其預防［J］.理論探討，2002.3.