地方政府行政績效提升的路徑選擇

趙 成 福

(河南師范大學 政治與公共管理學院,河南 新鄉 453007)

地方政府行政績效提升的路徑選擇

趙 成 福

(河南師范大學 政治與公共管理學院,河南 新鄉 453007)

我國地方政府是面向廣大人民群眾最直接的行政機關，因而是公共政策有效執行的最終承載者。其中，行政績效是衡量行政管理活動的一項重要內容，它既是政府能力的主要體現，又是衡量政府工作狀況的綜合指標。著力提高行政效能是行政學研究與行政改革實踐的出發點和歸宿。隨著改革開放向縱深推進，我國地方政府效能問題面臨諸多困境，亟需對行政績效改革進行深入、系統地探索和研究。

地方政府；行政效率；行政能力

目前，地方政府部門最突出的問題是行政效率低、服務態度差。與之形成對比的，“一站式”“一窗式”的行政服務模式伴隨著信息網絡化、電子政務的普及而越來越多地引起人們的關注，這是一種制度創新，一次科學技術的發展進步，更是對人們快節奏的生活方式的適應。因此，隨著改革開放的深入推進，我國地方行政改革的力度越來越大，然而收獲并不是很明顯，如何推進行政體制改革適應新形勢的變化，本文對此略作探討。

一、我國地方政府行政績效面臨的現實困境

我國地方政府行政績效主要體現在地方政府的行政能力和行政效率方面，當前，地方政府在行政能力和行政績效方面存在著諸多的問題，為了提升地方政府的行政績效，適應我國經濟社會發展的形勢和要求，全面認識和剖析地方政府行政能力和行政效率存在的主要問題及原因就顯得尤為重要。

(一)行政能力存在的主要問題及原因

地方政府行政能力的強弱嚴重影響其行政績效的高低，我國地方政府在規劃能力、財政汲取能力、資源配置能力、危機治理能力等方面存在不足。

(1)地方政府的規劃能力受環境因素的影響越來越大。地方政府規劃能力的影響因素眾多，它包括黨和國家的公共服務政策、轄區的社會經濟環境和經濟發展趨勢、受眾群體的實際需求、政府組織收集的信息可靠性和全面性，以及決策者對信息分析的科學性等。2010年廣州亞運會舉辦之前，當地政府決定在公共交通運輸上實行一項惠民政策，但由于決策者對實施細節規劃不到位，最終導致公共交通事業出現嚴重的問題，不得已最終取消。可見，政府規劃能力受環境因素的影響明顯。

(2)地方政府的財政汲取能力不足。為了集中力量辦大事，我國實行了分稅制改革，這讓中央的事權增大，可分配的資源也增多了，但當時只劃分了收入，卻沒有劃分支出，中央與地方的事權和財力嚴重脫節，這在很大程度上削弱了基層政府的財政力量，使得基層政府想辦事但缺乏相應的自主性；我國是通過轉移支付來補足下一級政府的財力的不足的，但是轉移支付結構又不盡合理，主觀性支付比專項支付占的比重更大，均等化支付嚴重不足，不能充分體現科學性和公平性。

(3)地方政府的資源配置能力薄弱。資源的分配主要受資源分配制度、資源分配的公平性、資源配置的優化度這三個因素的制約，其中轄區的資源配置的優化度是決定性因素。目前我國公共服務領域的投入與產出的比值即效率普遍偏低，也就是資源配置的優化程度偏低。實際上，地方政府的資源配置能力對行政能力的影響十分重要，優化的資源配置是實現經濟效益和社會效益最大化的保證，因此它的作用也不容小覷。

(4)地方政府的執行力不夠。政府組織和公務員個人是黨和國家政策和規劃的直接貫徹者和執行者，政府執行能力的發揮受政府組織和公務員對公共服務政策的理解把握程度以及相應的執行機制健全程度的制約，如果政府的執行能力很弱，將嚴重影響政策的貫徹落實。當前，由于我國條塊分割的行政體制仍然沒有打破，地方政府往往是“上面千條線，下面一根針”，行政執行力越到基層越弱化。

(5)地方政府的危機治理能力不強。社會危機事件的處理結果直接關系到公民的生命和財產安全，關系到社會的生活環境和正常的秩序，關系到經濟的發展和政府的威信。而處在這個社會轉型期，政府面臨著來自自然和人為兩個方面的威脅和挑戰，地震、水旱災害、食品安全、全球性傳染病的蔓延，等等，無論是哪一種，都會造成巨大的災難和損失，影響重大，要求政府不得不提高對危機的管理能力[1]。尤其是隨著社會急劇轉型，我國各種社會風險和公共危機不斷涌現，地方政府用于維穩的經費投入巨大。有的基層政府部門甚至抱有“花錢買平安”的錯誤思維，其有效應對危機的能力嚴重缺乏。

(二)行政低效率的表現及其成因

提高行政效率是公共行政管理的目標，同時，它還是權衡公共組織和公共行政管理活動有效性的一個重要標準。因此，要想提高地方政府行政績效，必須提高地方政府行政效率。

(1)公共政策決策失誤。西蒙曾經斷言，管理就是決策。那么科學決策也是地方政府公共政策的前提。政策制定源于民主和參與，需要全面而準確的信息和科學的分析，全面把握社情民意，綜合考慮各方的權利與利益，經過既定的程序進行決策。相反，如果缺乏這些條件，而是由決策者憑個人意氣拍板決定，這樣制定出來的政策往往就是錯誤的，毫無科學性和可行性可言，而且執行的結果只會弊大于利[2]。我國一些基層政府部門的領導習慣“拍腦袋”決策，公共政策缺乏科學論證和民主參與，導致有的政策是政府一廂情愿，老百姓對此卻不屑一顧。

(2)政府組織工作的低效率。如常見的機關龐大、職能交叉、機構重疊、人員庸雜、辦事程序復雜繁瑣、職責不一、互相推諉扯皮、文山會海不盡、形式主義之風大盛，人們去政府單位辦事，往往遇冷臉，還總是一拖再拖，辦事效率低且不負責任。

從組織內部來看，政府組織工作的低效率，也就是公職人員的工作有效性存在問題，不能很好地向社會提供公共產品和服務。一方面，就組織自身而言，改革的不徹底、自身制度建設不夠合理完善都是導致上述現象的原因；另一方面，就公務員個人而言，作為行政活動的主體，公務員對組織的認同對政府工作效率有著最為直接的影響。所謂公務員的組織認同感是指，公務員在心理和行為方面對政府組織所表現出來的一種一致性的傾向，既包括他們在政府組織中對組織與自身關系的心理感受，也包括對這種心理感受的行為反應，只有有了心理認同才會產生相應的行為反應。公務員的組織認同狀況與他們作為人的需要得到滿足與否有關，如果公務員的需要能夠得到充分滿足，他們就會和組織表現出一致性，表現出對組織政策和行為的認同，并在此基礎上通過政府組織內部自律管理機制促進組織績效的提高。這很大程度上體現了激勵理論中的需要層次理論，因此滿足公務員的合理的需要，使其形成良好的組織認同，政府公共服務的有效性就能夠從機關內部得到保證[1]。

從執行過程來看，單一的行政方法和落后的行政技術也是導致行政效率低下的一個重要因素。在一些經濟發展相對落后的地區，辦公設施如電腦配備不全，網絡連接受限，更不能指望使用電子政務辦公了。行政方法是使行政管理思想變為現實、公共政策落到實處的中間媒介，貫穿于一切行政活動之中；而行政技術是技術化、技能化的行政方法，行政活動在當代，從組織到人事、從決策到執行、從機關到財務已經離不開先進的行政技術了。隨著研究的不斷深入和創新，經濟與科學技術的快速發展，行政方法已經開始從理論走向實踐，變得豐富而靈活，行政技術更是日新月異，行政效率也由此得到大幅度提高。

(3)政府的權力擴張或膨脹。具體說來，其表現為政府組織或個別領導者的權力不斷得到擴張或膨脹，遠超過了法律規章的規定，缺乏相應的監督和制衡，很容易產生專斷，有違民主與法治的原則。而這在經濟迅猛發展、全球化不斷深入、治理的不確定性增強、突發公共危機事件層出不窮的社會大背景下，政策法規的制定遠趕不上需要處理的、例外的事情，這考驗了領導者或決策者的個人素質和危機處理能力，是一種新的不可避免的趨勢。政府應該加強自律，在憲法和法律的框架之內履行政府的職能。

(4)權力尋租現象依然存在。權力尋租是指握有公權者以權力為籌碼謀求獲取自身經濟利益的一種非生產性活動。有權力就意味著有腐敗，絕對的權力意味著絕對的腐敗，因此權力尋租具有一種必然性，只要權力缺乏合理有效的制衡和控制，就會滋生腐敗和尋租活動，可以說，監督不力就是孕育尋租行為的溫床。基層政府部門權力約束機制不健全，導致有些官員濫用權力，違法亂紀。

二、推進我國地方政府行政績效提升的有效途徑

行政能力與行政效率是行政績效的兩個組成部分，提高行政績效的途徑也是能更好發揮行政能力和提高行政效率的途徑，但是兩者又各有側重，因此筆者將二者解決問題的途徑分開闡述。

(一)提高行政能力的途徑

地方政府行政能力建設的社會價值是顯而易見的，從小的方面來說，提高行政能力可以提高政府解決現實問題的能力，能更好地實現政府既定目標和政府職能；從大的方面來說，提高政府職能更有助于推動落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會。

(1)地方政府應當開通暢通的反映民情民意的渠道，做好信訪工作，廣泛地收集信息，征求民眾的意見，允許輿論和公眾的參與，大力發揮相關領域專家的參謀作用，集思才能廣益，這樣才有可能制定出具有科學性、可行性、前瞻性和指導性的社會經濟發展規劃，提高其行政規劃能力。

(2)政府應大力發展經濟，擴大稅源，加強稅收征收和管理，避免稅收流失，完善公共財政體系，調整財政收支結構，擴大公共服務范圍和力度，以提高政府汲取社會資源的能力，此外，要創新政策，深化制度改革，發揮公益企事業單位提供公共服務的能力，鼓勵民營組織、企業及社會團體參與公共產品和服務的生產和供給，加強其與政府的合作，互通社會資源，從而形成公共產品和服務供給的社會和市場機制，這樣政府的責任就能得到部分的分擔。

(3)為實現資源優化合理配置，就必須建立健全一套合理科學的資源配置機制，根據具體的規劃和實際，客觀地分配各項社會資源，從而實現效益的最大化。以縣級政府為例，在推進新型城鎮化背景下，應當增強縣級政府承載中央、省市各級政府財政資源能力，擴大統籌城鎮與農村的職責范圍，在縣域內實現基本公共服務均等化。

(4)從政府組織的角度看，按照“確責、履責、問責、負責”的原則要求，建立健全政府組織的公共服務責任體系，形成協調良好、權責明晰的執行控制機制，如政府組織的運行架構和運行機制、預算機制、成本機制、審計機制等，提高政策的科學性和可行性。而好的制度源于民主，因此，從公務員的角度看，鼓勵公務員和受眾群體積極參與，充分反映社情民意，以加強人們的主人翁意識和組織認同感，同時，對已制定的政策措施加大宣傳力度，有助于提高公務員對政策的認識和把握，這樣政府的執行能力就會得到大幅度提高。

(5)在增加危機管理的公共投入的同時，不斷完善危機預警和處理的軟硬件設施，其中軟件設施包括，建立公共危機預警機制，關鍵是要形成功能齊全、反應靈敏、指揮統一、運轉靈活的危機處理機制，以減少損失，化危機為轉機[3]。

(6)加強政府行政文化建設和管理，樹立公正合理的行政理念，并把責任意識作為政府行政價值觀的核心內容，使效益、民主、法治、理性成為公務員的行為標準，塑造責任型政府，提高政府形象，強化政府的宏觀管理能力，這也能從很大程度上提高政府的行政能力[3]。

(7)組織是否擁有高素質的人才資源、人才資源的配置是否合理、人事管理制度是否健全、機制是否完善，直接關系到組織目標的實現及效益的最大化，影響行政能力的發揮，因此就行政組織而言，必須加強地方政府公務員隊伍建設，建立科學合理的人事管理制度。具體而言，在引進人才方面，實行對外公開招聘與內部選拔相結合的方式，堅持因事設職與量才用人的原則，選用最優秀的人才并將其安置在最合適的位置，以充分發揮其自身的潛能；在留住人才方面，樹立“以人為本”的新的人才觀，增加公務員參與公共決策的機會和權利，激發其積極性和主動性[4]。

(二)提高行政效率的途徑

地方政府應該遵循精簡、統一、效能和權責一致的原則，建設“小政府、大服務”、廉潔高效、運作協調、行為規范的管理體制，全面提高地方政府行政效率。

(1)首先應當制定科學的、具有可行性和指導性的政策，同時加大宣傳力度，提高公務員對政策的理解和把握程度，確保政策的合理性。實行陽光行政，推行政務公開。政務公開是民主決策和依法行政的前提，它包括內容公開、程序公開和結果公開等。建立和完善政策聽證制度，激發人民群眾參政議政的積極性，為建設廉潔、高效、透明、陽光的政府提供制度保障。

(2)加強政府組織自身的制度和法律建設，形成一個法律制度健全、組織目標明確、人事調派恰當、權責分配合理、財務數量適中、運行機制有效、行為方式優化、價值觀念整合的行政組織架構[5]165-167。

充分發揮《行政法》的作用，規制各種行政行為。完善各種績效考核機制和社會性評價機制，聘請專家、學者和社會公眾參與考核和評議，推動地方政府改進績效管理。

(3)公務員的組織認同的前提是滿足公務員的需求，可以從公務員激勵的角度來促進組織制度建設，把外在的制度建設轉化為內在的機制建設，尤其我國正處于社會轉型時期，建立有效的運行機制對公務員的個人需要與組織目標之間進行調整，使個人目標與組織目標整合一致。為此，應當進一步完善人事行政的“激勵——保健”機制，將公務員的考核與獎勵、晉升職位、工資福利相掛鉤，使公務員的需求有上升和滿足的空間，激勵其形成良好的組織認同。同時，借鑒企業管理的經驗，還可以實施建立于組織認同基礎之上的組織目標自律管理模式，從政府內部自律管理的角度，在理念、制度和組織機構三個層次上建立有效的政府管理整合機制，使組織的整體目標細化為每個人的目標，這樣就大大降低了行政低效率的現象[6]。

(4)遏制官僚主義不正之風和政府尋租活動的有效途徑就是健全和完善績效評估機制，尤其是公眾參與式績效評估。績效評估實現了從微觀層面上對公務員業績的評估、從中觀層面上對部門單位為公眾提供公共服務的質量和數量的評估，以及從宏觀層面上對公共部門績效的評估，從而考察了政府在運用自身能力、履行職責中的效率、效益、效能，充分體現了以民為本的理念，通過評估會在公職人員中形成市場機制的競爭機制，大大提高了行政效率。同時對績效評估成果的展示，有助于實現政務公開，接受民眾的監督，贏得民眾的理解和支持，提高政府的聲譽和威望，也為獎懲制度的有效實施提供客觀依據，使政府組織內部資源得到進一步優化，成員之間關系更加和諧。

首先，要充分發揮公眾參與在政府績效評估中的重要作用，設計相應的參與機制和實施程序，把公眾的一般性參與轉化為全過程參與；其次，在當前公眾參與水平還有待提高的階段，公眾參與政府績效評估的較為理想的策略是，選擇一些公眾接觸較多、相對比較熟悉的公共服務部門，如醫療衛生、社會保障、基礎教育、公共設施建設等，并選取服務質量、服務成本、服務滿意程度等作為評估標準；再次，公眾參與式評估的效果的取得取決于一系列制度保證，其中包括評估公開制度、評估回應制度以及評估結果使用制度等，因此健全的制度很重要。最后，我們應清楚民眾參與畢竟有其局限性，因此要使參與式績效評估與專家型績效評估結合起來使用，這樣更能保證政府績效評估的科學合理性[7]。

(5)“技術改革更是文化改革”[8]。技術改革看是技術層面上的，但更是文化層面上的，人們對于高效率的政府行為的要求，事實上也反映和改變了政府的訴求和定位。行政方法主要有以下四類：一是強制性行政方法。這是以事為中心的事物至上的行政方法，又包括常見的行政指令方法、法律方法和經濟方法；二是誘導性行政方法。這是一種以人為中心的人本主義的方法，具體說來包括思想政治教育法和行為激勵方法；三是參與管理方法。這是一種由下級行政主體和行政客體參與管理與決策的行政方法，它主要通過以下幾種制度來實現的，團體決策制度、咨詢制度、建議制度、來信來訪制度等；四是行政責任方法。這是一種綜合的行政方法，主要通過權責劃分，使工作的權、職、責、利諸要素結合起來[5]290-295。

行政技術隨著科技的創新與發展變得異常豐富，信息網絡技術、系統工程、電子政務等，諸多技術被運用到行政活動中，使龐大的數據處理和輔助決策的能力增強，無紙化、網絡化極大地方便了人們的生活和工作，從而大大提高了行政效率。因此，要繼續探索創新，使行政方法和技術更加豐富而靈活，以適應人們愈來愈快的生活節奏。

三、結語

行政效率和行政能力各有其內容和表現，也各自存在一些問題。經過改革開放30多年的不懈努力，中國在公共行政領域的績效改革和發展的速度加快，主要表現在以效率和公平為主體的行政價值理念深入人心，對民主化與效能化兼具的行政體制改革方向把握更為準確，地方政府行政行為逐步走向法治化、理性化、市場化，地方政府能力和政府效率不斷提升，行政方法和技術日漸科學化、豐富化、現代化。然而，在整個社會的轉型時期，盡管經濟快速發展但資源非常有限，競爭力和壓力都大大增強，社會的不確定性系數加大，社會矛盾和問題更是層出不窮，面對這樣前所未有的治理困境，要實現經濟的可持續發展、社會的和諧，關鍵是要提高行政效能，實現效率、效益、效能三者的有機統一。同時要塑造學習型政府，在開放的、平等的學習氛圍中，不斷提高地方政府的社會治理能力，達到政府對整個社會的善治。

[1]于秀琴,李軍,藺雪春.政府執行力提升的路徑選擇[J].中國行政管理，2010(7).

[2]王彥斌.轉型期我國政府低效率現象的組織內部原因[J].中國行政管理，2010(7).

[3]閆建.博弈論視角下地方政府執行力的提升問題[J].理論探索，2011(6).

[4]羅郭映.提高人事管理效能的主要策略分析[J].管理觀察，2011(3).

[5]張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007.

[6]閆建.基于博弈論的增強地方行政改革內動力途徑研究[J].探索，2012(1).

[7]毛壽龍,陳小華.政府績效評估中公眾參與的限度及超越[J].理論探索，2011(1).

[8]李曉松，索爾索.驅動康明斯[J].中外管理，2011(3).

[責任編輯孫景峰]

ThePathSelectiononImprovingtheAdministrativePerformanceofLocalGovernment

ZHAO Cheng-fu

(Henan Normal University,Xinxiang 453007，China)

Local government is the most direct administrative authority serving the people, and therefore, is the ultimate carrier of the effective implementation of public policy. Among them, the administrative performance is an important measure of the administrative activities. It is both the main embodiment of government capacity and the comprehensive index to evaluate the working conditions of the government. Improving the administrative efficiency is the starting point and destination of administration study and administrative reform. With the deepening of the reform and opening up, the performance of local government encounters many difficulties, and it is urgent to conduct in-depth and systematic exploration on the reform of administrative performance. The author explores the present situation, problems and coping strategies of the reform of local government performance from two dimensions: administrative efficiency and administrative capacity.

local government;administrative efficiency;administrative capacity

D625

A

1000-2359(2013)06-0071-05

趙成福(1967-)，男，河南延津人，河南師范大學政治與公共管理學院副教授，管理學博士，主要從事政府管理與公共服務研究。

2013-04-11

河南省哲學社會科學規劃項目(2013BZZ015)